Полицейский на распутье

Казахстанская полиция зависла на полпути от «палочной системы» к сервисной модели

Полицейский на распутье

Как любой из казахстанских государственных институтов, полиция решает две задачи: выполнить свои функции (в случае с МВД — обеспечение общественной безопасности) и сохранить управляемость. Старая система оценки эффективности работы полицейских, названная «палочной» (во главе угла плановые показатели: выполнил план по раскрываемости — ставишь галочку), позволяет успешно выполнить вторую функцию. А вот к работе полиции в сфере обеспечения безопасности у общества накопились вопросы. Новая система, так называемая сервисная модель, в полной мере не используется, потому что есть риск потерять управляемость и не продвинуться в плане безопасности.

Особенности этой непростой ситуации мы разбираем вместе со специалистом в области международного права, публичной политики и правовых реформ Назгуль Ергалиевой.

Работа из-под «палки»

— Разговоры о необходимости новых критериев оценки работы полицейских ведутся давно. Даже были какие-то попытки изменить систему оценки. Почему эта тема продолжает оставаться в повестке?

— Вопрос о новой оценке работы правоохранительных органов поднимается, наверное, все последние 25 лет. Были и научные, и практические наработки, да и сами ведомства предлагали поменять критерии оценки. Если посмотреть на все стратегические документы по реформированию правоохранительных органов, вопрос о том, что нужно менять и совершенствовать систему оценок, стоял всегда.

— Почему же мы до сих пор не видим серьезных сдвигов?

— Потому что только на первый взгляд этот вопрос кажется несложным, исключительно техническим и абсолютно обособленным. Но система оценок тесно связана с такими участками работы полиции, как внутренняя организация, ее функции и полномочия. Иными словами, проблема задевает сразу несколько пластов. Соответственно, чтобы решить ее эффективно, нужно затронуть все остальные проблемы: какие сегодня полномочия у полиции, какими они должны быть, как эффективно организовать внутреннюю работу полиции. Это настолько сложные вопросы, что никто не давал на них серьезных ответов. Поэтому решение, касающееся новых критериев оценки, всегда было, я бы сказала, поверхностным: что-то сделано — и поставлена галочка в стратегических документах.

— В каком направлении происходили изменения?

— Несколько лет назад отменили оценку полиции по раскрытию всех преступлений, за исключением тяжких и особо тяжких. И что произошло в результате? Основной контроль раскрываемости сохранился по этим делам, а по остальным категориям, то есть небольшой и средней тяжести, полицейские просто перестали работать. Им не нужно было отчитываться, а значит, нести ответственность. Внимание было сконцентрировано на раскрытии тяжких и особо тяжких преступлений.

Еще одна причина, почему сложно менять критерии оценки: система не научилась иначе управлять кадрами. «Палочная система» стала привычной, оказалась фундаментом внутренней системы организации работы. Один из аргументов, который я не раз слышала от самих сотрудников: если упразднить «палочную систему», будет трудно заставить рядовых полицейских работать.

Наука управления — наиболее развитая в корпоративном секторе — включает в себя целый арсенал методов. В частных компаниях это различные стимулы, чтобы люди хорошо делали работу. Внутри правоохранительной системы — а это не только полиция, но и прокуратура — существует только командно-контрольный метод управления: приказы, выполнение приказов и наказание за невыполнение приказов. Правоохранительная система — структура с сильной иерархией, когда приказы исходят из одной точки и должны исполняться всеми, соответственно, обеспечить контроль исполнения приказа можно только через какую-то простую количественную систему цифр. Проще говоря: сделал — молодец, не сделал — плохо.

Благодаря этой модели и существует «палочная система» и для управления такой большой организацией, как МВД, на большой территории она в принципе эффективна, но с точки зрения только одной задачи — проверки исполнения приказов.

— А в каких случаях «палочная система» дает сбой?

— Система показателей должна объективно демонстрировать, как организация исполняет свои стратегические задачи, насколько качественно выполняется текущая работа, насколько эффективно используются ресурсы для этого и, самое главное, что именно нужно улучшить в работе организации.

У нас же система оценки используется для контроля кадров, чтобы отчитаться перед вышестоящим органом власти о том, как эффективно правоохранительные органы выполняют свою главную функцию. А главной функцией полиции у нас всегда считалась борьба с преступностью.

В последнее время, кивая на международный опыт, стали больше говорить и о второй, одинаково важной задаче — профилактике преступлений. Речь идет об эффективности превентивной работы, но для ее оценки у нас используют либо описательные показатели, например, сколько профилактических мероприятий было проведено, либо общую статистику по зарегистрированным преступлениям. Оба варианта измерений не позволяют сделать объективный вывод о том, насколько качественно решается эта задача.

Установить новую парадигму

— Почему ни один министр не решался кардинально менять существующую систему оценки?

— Как я уже отметила, это сложный вопрос, который взаимосвязан со многими аспектами внутренней организации работы МВД. И нужно отметить, что в мире нет идеальной системы показателей. Каждая страна выбирает свой инструментарий, который хорошо работает именно в их системе.

Если исходить из методологии, то система показателей должна строиться прежде всего на четких целях и задачах. А это само по себе уже непросто, потому что понимание задач должно исходить из ожиданий общества. Далее показатели должны быть комплексными, то есть основываться как на количественных, так и на качественных данных и отражать реальное достижение задач. Третье, механизм измерения показателей должен стремиться к минимизации ошибок, погрешностей и злоупотреблений при сборе и обработке данных. Источником информации не должно быть только само ведомство, иначе невозможно будет обеспечить объективность. Например, результаты соцопросов, которые во многих странах используются для оценки работы полиции, должны проводиться независимыми институтами.

Как видите, для новой системы показателей нужно новое понимание целей, задач, индикаторов и механизмов сбора данных. И, наверное, до сих пор такое сочетание обстоятельств отсутствовало, поэтому мы находимся в том же месте и с теми же проблемами в этом вопросе.

Сегодня «палочная система», безусловно, изжила себя. Чтобы эффективно решить вопрос о новой системе оценки, нужно в целом менять подходы к управлению внутри правоохранительных органов. У нас было принято считать, что полиция, прокуратура и суды действуют по каким-то своим, отдельным стандартам. Впрочем, раньше в мировой практике так и было: парадигма верховенства права предусматривала, что эти органы представляют определенный вид власти со своими стандартами.

Но если посмотреть на опыт стран ОЭСР, куда мы стремимся попасть, то у них в конце 1980‑х появилась новая парадигма — New Public Management Paradigm (парадигма нового публичного управления). Идея в том, что государственные органы, в том числе полиция, прокуратура и суд, — это такие же организации, как и любые другие, которые оказывают услуги и создают продукты в виде общественных благ. Все граждане, как налогоплательщики, рассматриваются с одной стороны в качестве акционеров, а с другой — как клиенты или потребители этих благ. Соответственно, чтобы быть успешными, эти организации, как и любой частный бизнес, должны постоянно повышать качество услуг, чтобы клиент был всегда доволен.

Произошел слом: в госорганах и органах публичной власти начали применять корпоративные методы управления. Это и система сбалансированных показателей, и система управления качеством, и реинжиниринг бизнес-процессов, и развитие человеческих ресурсов, и другие. К примеру, в госорганах впервые начали применять такой подход, как change management, который до этого использовали только частные компании, чтобы сделать фундаментальный скачок в развитии.

Все эти разработки доказали свою эффективность в корпоративном сегменте, поэтому их перенял публичный сектор. Сейчас зарубежные суды, полиция и прокуратура говорят, что они предоставляют услугу. Например, даже представители уголовно-исполнительной системы предоставляют услугу, создавая условия для полноценной коррекции и возвращения заключенных в общество. При этом они уверены, что должны постоянно совершенствовать свою работу, поскольку ее оплачивают налогоплательщики.

На мой взгляд, мы начали идти в сторону этой парадигмы. Например, в 2016 году в казахстанской прокуратуре начался процесс трансформации. Тогда было провозглашено, что прокуратура будет пересматривать свои внутренние процессы, внедрять проектный менеджмент, создавать систему сбалансированных показателей, чтобы каждый сотрудник понимал миссию организации и какой именно вклад он делает для ее реализации. Сейчас похожие процессы изменения внутренней культуры и подходов к управлению происходят и в судах.

Полиция тоже подхватила эту волну. В обиход вошла фраза «сервис-ориентированная полиция». Правоохранительный орган стал рассматриваться как организация, где все процессы должны быть выстроены таким образом, чтобы воздействие этой системы было позитивным и повышало доверие общества.

Найти ресурсы для SARA

— Общее направление понятно, но как быть с «палочной системой»?

— Показатели — это всего лишь инструмент управления, инструмент измерения эффективности организации, это не цель ее деятельности. И тут встает самый важный вопрос: какие сейчас должны быть цели и задачи у этой организации? Не какие показатели, а какие цели и задачи? Если мы говорим, что сейчас современная полиция должна не только реагировать на преступления постфактум, а предотвращать их и снижать их количество, то как она должна для этого измениться. Помимо предотвращения преступлений полиция должна оказывать содействие в решении проблем общества, а для этого нужно понимать его проблемы, быть на одной волне с ним. Видите, задача меняется: нужны показатели, оценивающие работу по предотвращению преступности, помощи населению. Тут нужно понимать, какие методы позволяют эффективно предотвращать преступления.

— Какие подходы используются в странах ОЭСР?

— Главным образом сейчас говорят об общественно ориентированной полиции, которая через институт местной полиции работает вместе с местным сообществом для решения вопросов безопасности и профилактики преступлений. Для этого разрабатываются специальные методы работы. Например, есть такой алгоритм, как SARA — сканирование, анализ, воздействие, оценка. Предположим, речь идет о местной полиции Бостандыкского района Алматы. Полиция района сначала «сканирует» ситуацию и выявляет проблемы этого района. Затем анализирует, в чем корни этих проблем, ищет причинно-следственные связи, вырабатывает решения. Потом применяет эти решения и наблюдает, дали они задуманный эффект или нет. И в таком режиме работа идет постоянно. В результате уничтожения корневых проблем повышается безопасность, происходит рост качества жизни в районе. Люди чувствуют себя в большей безопасности, кроме того, они видят, что полиция позитивно участвует в их жизни. Это простое объяснение того, что такое сервисная модель.

— Раз у нас есть местная полиция, то дело только в том, чтобы переориентировать ее на новую модель?

— Большие сомнения, что у нашей местной полиции достаточно потенциала, чтобы анализировать, выявлять причинно-следственные связи, находить решения. Когда начинали очередную реформу, в результате которой появилась местная полиция, ее поставили в соподчинение местной власти и центральных органов МВД, надели на сотрудников бывшей административной полиции форму местных полицейских. Но какие инструменты им дали, чтобы они эффективно выполняли задачи, например, по модели SARA, — на этот вопрос сложно ответить положительно.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Год в минус

На фоне сокращения производства и заморозки тарифов инвестпривлекательность электроэнергетики снижается

Спецвыпуск

«Зеленый» Костомар

Преимущественно угольная энергетика Казахстана в последние годы начинает меняться

Спецвыпуск

Обзор годовых отчетов-2019: новые вызовы

Требования к раскрытию информации растут по всему миру. И главным вызовом для казахстанских компаний становится отчетность по факторам ESG

Спецвыпуск

Айдабульский градус

Отечественного производителя алкоголя сдерживают высокие цены на энергоносители