О недрожелателях

Изменения, которые парламент собирается внести в Закон "О недрах и недропользовании", могут стать неприятным сюрпризом для недропользователей

О недрожелателях

Внастоящее время в Казахстане в качестве основополагающего документа в области недропользования действует указ президента, имеющий силу закона "О недрах и недропользовании". Однако, учитывая многообразие полезных ископаемых (нефть, газ, уран, полиметаллические руды) на территории страны, а также разнообразные способы их добычи, правовая база, на основании которой работали предприятия недропользователи, давно подвергалась массированной критике.

Правительство совместно с парламентом, по словам первого вице-министра энергетики и минеральных ресурсов Бакыткожи Измухамбетова, весь 2003 год интенсивно работало над устранением недостатков. Результатом этого труда стали поправки, принятие которых станет серьезным и, скорее всего, неприятным сюрпризом для предприятий недропользователей, прежде всего иностранных. Учитывая, что поправок было около 400 (только принятых мажилисом - более 170), есть смысл разделить их на три группы. Поправки общего содержания, касающиеся основ формальных вопросов и вопросов охраны окружающей среды, поправки, посвященные так или иначе "казахстанскому содержанию". Особой является группа поправок, связанная с первичной переработкой, поскольку относится по большей части лишь к горнорудным работам.

Государственный протекционизм

"Мы полагаем чрезвычайно важным применение в сфере недропользования государственного протекционизма", - заявил депутатам первый вице-министр МЭМР Бакыткожа Измухамбетов при обсуждении законопроекта в нижней палате. Действительно, в закон внесен ряд норм, усиливающих роль Казахстана, как государства, так и частных компаний в сырьевом секторе. Собственно, эта идея давно не просто витала в воздухе, а стала практически доминирующей в последние несколько лет.

"В России олигархи местные, его, по крайней мере, в тюрьму посадить можно, а у нас иностранные", - недавно с таким упреком обрушился на министра МЭМР Владимира Школьника один из депутатов. Сказать, что его мнение разделяет большинство коллег, это значит ничего не сказать. Подобного же образа мысли придерживается, похоже, практически все население страны.

Правительство после скандалов с ТШО и Agip KCO тоже осознало хрупкость положения. В условиях, когда основные месторождения, как нефтяные, так и рудные, разрабатывают иностранные инвесторы, у него не так много возможностей для маневра. "У нас действуют сейчас разовые контракты и договоры, которые в свое время, может быть, являлись привлекательными для инвесторов, и они, может быть, имели объективную причину, но так получилось, что выиграли лишь иностранные инвесторы, а казахстанская сторона во многих вопросах оказалась ущемленной", - говорит сенатор Леонид Бурлаков. В результате одной из основных внесенных поправок является 50% участие Казахстана во всех вновь заключаемых контрактах по нефтедобыче. "Законопроект предусматривает возможность Национальной компании "КазМунайГаз" представлять государственные интересы в контрактах с подрядчиками, осуществляющими нефтегазовые операции посредством обязательного долевого участия в контрактах. И это правильно", - считает председатель комитета по вопросам экологии и природоведения нижней палаты Тито Сыздыков.

Кроме того, ключевым моментом является введение норм по обязательному "казахстанскому содержанию" в контрактах. "Как видно из законопроекта, казахстанское содержание появляется на всех стадиях работы с недропользователем: в конкурсной заявке, при определении победителя конкурса, а также в положениях контакта на недропользование, - говорит Бакыткожа Измухамбетов. - При этом казахстанское содержание будет контролироваться не только в отношении товаров, работ и услуг, но и в части привлечения и обучения казахстанских специалистов".

Собственно, предложенный правительством и рядом депутатов подход не нов. В России тоже действуют подобные нормы. Однако в Казахстане решили пойти своим путем. "При разработке механизма обеспечения использования отечественных товаров и услуг авторы исходили из необходимости учета индивидуальных особенностей каждого месторождения и, соответственно, контракта, а не по пути установления жесткого предельного размера казахстанского содержания, как предпочла это законодательно закрепить Россия. Следует отметить, что машиностроительные и иные возможности Российской Федерации несравнимы с нашими, поэтому мы заняли более гибкую позицию - расчетный и договорной предел, определяемый самим недропользователем в условиях контракта. Отсюда вытекает и позитивное восприятие контроля государства за выполнением добровольно принятых обязательств", - считает первый вице-министр МЭМР.

Помимо этого есть и еще один подарок казахстанскому бизнесу. В законопроекте присутствует норма, по которой при проведении конкурсов приоритет будет отдаваться национальным компаниям и физическим лицам даже в случаях, если цена на их товары и услуги превышает иностранную. Но не более чем на 20%.

В верхней палате пошли еще дальше и дописали следующее положение: "обязательно привлекать казахстанские организации для выполнения работ и услуг при проведении нефтяных операций, включая использование воздушного, железнодорожного, водного и других видов транспорта, если эти услуги соответствуют ценовым и качественным характеристикам однородных работ и услуг, оказываемых нерезидентами Республики Казахстан".

Прописанные нормы, несмотря на несомненную патриотичность, далеко неоднозначны по значению. Если задача стоит любой ценой за счет нефтяных денег поддержать казахстанскую промышленность, то они однозначно хороши. А если рассматривать их с точки зрения объявленной президентом в своем последнем ежегодном послании задачи "три К" (к конкурентоспособному Казахстану, конкурентоспособной экономике, конкурентоспособной нации), так и прямо вредны. Поскольку 20% преференция, установленная для казахстанских компаний, не только не послужит модернизации и технологическому прогрессу, но и встанет барьером на пути тех казахстанских предприятий, которые успешно соперничают уже сейчас с мировыми производителями.

Учитывая особенности того, как у нас проходят подобные тендеры. Да и норма об индивидуальном подходе к определению казахстанского содержания, мягко говоря, вызывает вопросы.

Все это относится к тем контрактам на недропользование, которые лишь будут заключены. "Наш закон направлен на то, чтобы, не пересматривая старую составляющую контрактов, по новым казахстанский интерес учесть", - говорит Леонид Бурлаков.

Однако в сенате пошли еще дальше и внесли в законопроект положение, которое серьезным образом окажет влияние и на уже действующие контракты на недропользование. Статью 71 сенаторы дополнили пунктом следующего содержания: "Для сохранения и укрепления ресурсно-энергетической основы экономики страны во вновь заключаемых, а также ранее заключенных контрактах на недропользование, государство имеет приоритетное право перед другой стороной контракта или участниками юридического лица, обладающего правом недропользования и другими лицами на приобретение отчуждаемого права недропользования (его части) и/или доли участия (пакета акций) в юридическом лице, обладающем правом недропользования, на условиях не хуже, чем предложенные другими покупателями".

Эту поправку эксперты уже назвали "бомбой" для недропользователей. Любопытна и ссылка на юридическое обоснование "на основании п.2 ст.17 ЗРК "О национальной безопасности".

Ситуация возникает двусмысленная, это чувствуют и сами сенаторы. "Мы долго над этим голову ломали, возможно, мажилис с нами и не согласится. Но мы уже и другие формулировки этого пункта придумали", - говорит сенатор.

В "мягких" вариантах говорится уже лишь о преимущественном праве государства. Тем не менее даже сейчас можно прогнозировать крайне резкую и отрицательную реакцию на подобную норму со стороны не только иностранных, но и отечественных недропользователей. Поскольку речь идет практически об одном из вариантов "мягкой" или "ползучей" национализации.

Ликвидационный фонд

Бакыткожа Измухамбетов также выделил следующие изменения (всего поправок на первом этапе насчитывалось около 400). Во-первых, и это одно из ключевых мест, функции лицензионного органа переходят от правительства к министерству энергетики и минеральных ресурсов (МЭМР). Именно оно с момента вступления поправок в силу станет выдавать лицензии на недропользование. Ранее для этого требовалось специальное постановление правительства РК. По мнению Бакыткожи Измухамбетова, переход этих функций в его ведомство повысит управляемость процессом и позволит обеспечить оперативность принятия решений при внесении изменений в действующие лицензии и контракты, а также "ускорит уведомление недропользователей о необходимости устранения нарушений, выявленных при мониторинге, без принятия специальных решений правительства".

Кроме того, расширены полномочия конкурсной комиссии. Она получила право самостоятельно отменить ранее принятое решение о признании заявителя победителем конкурса, в случае если он не представил в установленные протоколом конкурсной комиссии сроки проект контракта.

Во-вторых, в законодательство вносится норма, по которой в случае отсутствия новых заявителей при повторном объявлении конкурса на соответствующий участок недр конкурсная комиссия может признать конкурс состоявшимся при наличии одного заявителя.

"Ничего страшного в этом нет. Наоборот, - считает председатель комитета по вопросам регионального развития и местного самоуправления сенатор Леонид Бурлаков. - В стране сегодня большое количество малодебитных и забалансовых месторождений. Большому бизнесу они неинтересны. А вот "малый" на них пойдет. Принятие этой поправки даст нам возможность привлечь инвестиции в эти объекты"

В-третьих, резко ужесточены экологические требования к проведению работ. Так, в законе появилось положение, согласно которому в случае возникновения угрозы жизни и здоровью населения в зоне влияния операций по недропользованию недропользователь обязан приостановить работы и не вправе их возобновлять без создания безопасных для населения условий и "предотвращения возникшей угрозы". При невозможности иных мер недропопользователь сможет возобновить работы только после переселения граждан.

Еще одна новация - ликвидационный фонд. Правила его создания и использования будут определены постановлением правительства. На практике же ликвидационный фонд будет представлять из себя специальный счет, на который недропользователь должен перечислять средства в размере и сроках, предусмотренных его контрактом. И использовать их только "с разрешения компетентного органа". "Необходимость данной нормы вызвана ситуацией, сложившейся в недропользовании, где, учитывая рисковый характер отрасли, недропользователь зачастую прекращает операции по разведке или добыче, не выполняя обязанностей по ликвидации объектов и рекультивации участков недр, предусмотренные законодательством и контрактом в связи с отсутствием финансовых средств. Гарантией исполнения данных обязательств может быть только специальный фонд, где происходит накопление финансовых средств, на депозитном счете любого казахстанского банка", - считает первый вице-министр МЭМР Бакыткожа Измухамбетов.

Нашла разрешение в законопроекте и давно муссируемая тема гласности контрактов на недропользование. Эта проблема далеко не надуманная и для Казахстана чрезвычайно болезненная. Практически все контракты, заключенные республикой на заре независимости, содержали в себе пункт "конфиденциальности информации" чрезвычайно расширительного, с точки зрения мировой практики, толкования. Чем инвесторы, а прежде всего правительство, активно пользовались и пользуются, отбивая атаки депутатов парламента. Отныне в случае принятия закона именно в таком виде передача информации, признанной сторонами конфиденциальной, не только в государственные, но и в представительные органы власти, в том числе местные, не является нарушением режима конфиденциальности.

Закон под нефть

Еще одним слабым местом законопроекта является его исключительно "нефтяная" направленность. "Закон в основном ориентирован на недропользование нефтяных компаний. Совершенно отсутствуют особенности месторождений твердых полезных ископаемых. Потому что среди авторов законопроекта нет ни одного геолога, который бы знал эту тему. Для нефтяников, конечно, этот законопроект все аспекты охватывает", - говорит председатель комитета по экономической реформе и региональному развитию мажилиса Каратай Турысов.

Сложилась довольно любопытная ситуация, если в нижней палате дискуссии касались в основном статей, регулирующих работу на рудных месторождениях, то в верхней приоритет был отдан нефтяной тематике. Бурные дискуссии в нижней палате развернулись по проблеме исключения из закона понятия "первичной переработки сырья". "На "Казахмысе" еще в мое время кое-как защитили изъятия с содержанием меди в 1%. Это в 80-е годы. А сейчас они начали добывать с содержанием меди 1,8%. Откуда взялись 0,8%? Значит, начали отрабатывать богатые пласты. Это хищничество. Хотя сейчас отрабатываются месторождения с содержанием 0,5%, 0,3%. Но эти вопросы можно контролировать геологами.

"Есть первый передел или второй передел. Это обогащение. У нас все месторождения свинцово-цинковые, медные и т.д. - это многокомпонентные руды. В Усть-Каменогорске на комбинате мы получали 17 металлов. И причем вся прибыль этого предприятия складывалась попутно. Свинец, цинк - основной металл почти не давал прибыли. Это золото, серебро и особенно платиноиды. Эти вопросы - второго передела (первичной переработки) - в законопроект о недропользованиии не включены. Надо установить жесткий контроль. А то получается, первый передел пропустили. Обогатительную руду, медь выбрали оттуда, свинец, цинк выбрали. Все остальное идет в хвосты, они списываются и становятся собственностью этой компании. Пользуясь этим, через некоторое время извлекают попутные металлы и обогащаются. Такие элементы, как рений, осмий, они вообще бесценны. Поэтому крупный недостаток законопроекта именно в этом", - убежден г-н Турысов.

Еще более радикален его коллега по нижней палате Шаймерден Уразалинов: "Мы не можем народное государственное богатство разбазаривать таким образом, как сейчас это делаем. Мы на уровне добычи теряем огромные богатства, потому что идет хищническая добыча, разработка богатых руд, не осуществляется комплексная добыча и принятое в мировой практике усреднение бедных и богатых руд. Это - огромные потери. Завтра жирные куски быстро кончатся, останутся бедные руды, которые экономически нецелесообразно разрабатывать. Вот что мы оставим потомкам", - считает депутат Уразалинов. Впрочем, несмотря на отчаянное сопротивление ряда депутатов нижней палаты, прошел вариант правительства, в котором первичная исключена из списка операций по недропользованию.

"Надо принимать Кодекс о недрах и в нем четко расписать, что мы контролируем в первом переделе - добычи, во втором - обогащение и даже третий передел - сам металлургический процесс мы должны контролировать", - убежден Каратай Турысов.

Еще не вечер

Впрочем, до окончательного принятия закона пока еще далеко. Благодаря революционной поправке сената и тому, что с его легкой руки были исключены и те немногие нормы, касающиеся первичной переработки, то есть основной темы дискуссий в нижней палате, согласительной комиссии придется изрядно потрудиться.

"Иностранные инвесторы, конечно, не обрадуются. Слишком большие у них льготы и преференции были. Но должны они все же задуматься, что даже с учетом нововведений им работать в Казахстане выгоднее, чем где-то. Поворчат да и останутся. Несмотря на наши робкие попытки защитить интересы государства, рынок остается привлекательным", - прогнозирует ситуацию после принятия закона сенатор Леонид Бурлаков.

Известно, что иностранные компании крайне обеспокоены предполагаемыми поправками, особенно в статью 71. "Подождем до того, когда документ пройдет хотя бы парламент, - сообщил в беседе представитель одной из компаний-недропользователей. - Дальше будет видно. Если закон пройдет именно в таком виде, привлекательней рынок уж точно не станет. Ни для резидентов, ни для нерезидентов".

Астана

[inc pk='744' service='table']