Моральный кодекс

Бюджетный кодекс, утвержденный мажилисом и который в ближайшее время подпишет глава государства, противоречит Основному закону страны. Он лишает парламент и Счетную палату их конституционного права контролировать бюджетный процесс

Моральный кодекс

Проект Бюджетного кодекса обсуждался не только в стенах парламента, но и в ходе многочисленных встреч с членами правительства. Интерес к этому законопроекту закономерный: он определяет финансовые потоки, распределяет властные полномочия по их использованию и контролю. На одном из круглых столов вице-министр экономики и бюджетного планирования Наталья Коржова, представляя законопроект, обратила внимание на одно принципиальное новшество, внесенное в кодекс: разработчики в целях обеспечения прозрачности государственных финансов устанавливают единые требования как для Национального фонда, так и для бюджета. "Все трансферты, формирующие Национальный фонд, впредь пойдут транспарентно через бюджет и будут предметом обсуждения в парламенте", - подчеркнула она.

Действительно, в первоначальном проекте Бюджетного кодекса парламент получал право рассматривать отчеты о формировании и использовании Национального фонда, а Счетный комитет - осуществлять контроль. Все как в любом цивилизованном государстве.

Призрачность прозрачности

Национальный фонд создан в августе 2000 года по принципу "две в одном". То есть один фонд должен был выполнять две функции - сберегательную, обеспечивающую формирование накоплений для будущих поколений, и стабилизационную, предусматривающую использование его средств для компенсации потерь республиканского и местных бюджетов от неблагоприятной конъюнктуры мировых цен. Сразу же были определены 12 предприятий сырьевого сектора, дополнительные поступления от которых сверх утвержденных сумм в республиканском и местных бюджетах должны зачисляться в Национальный фонд. Это касается подоходного налога с юридических лиц, НДС, налога на сверхприбыль, бонусов, роялти. Уже в первые месяцы существования Национального фонда на его счета было перечислено 660 млн долларов. К концу нынешнего года, по официальным оценкам, его активы достигнут 4 млрд долларов - это тот необходимый минимум, при котором Нацфонд сможет выполнять свои задачи полноценно.

Изначально схема пополнения "главной государственной сберегательной книжки" была определена следующим образом: компания уплачивает установленные налоговым законодательством обязательные платежи в бюджет, а сверхплановые их поступления перечисляются территориальными органами казначейства непосредственно в Национальный фонд. В проекте Бюджетного кодекса предусмотрен иной механизм перечисления средств: все официальные трансферты, являющиеся источником формирования Нацфонда, будут перечисляться непосредственно из республиканского бюджета. Безусловно, это позволит знать, а сколько же у нас "отложенного" богатства.

До сих пор, как утверждают эксперты, механизм формирования и использования средств Национального фонда не был прозрачен. По оценкам членов Счетного комитета по контролю за исполнением республиканского бюджета, только в 2002 году государственная казна от нефтедобывающей промышленности недополучила 20 млрд тенге. Компании, работающие в сырьевом секторе, используют механизм трансфертного ценообразования, благодаря чему средние контрактные цены в стране на экспорт с учетом транспортных издержек в 2002 году были на 20-30% ниже, чем в России и Азербайджане. Что еще насторожило экспертов: в отчетности Национального фонда за этот же год отсутствуют налоги на сверхприбыль и бонусы. Это становится возможным потому, что большинство нефтедобывающих компаний не публикует финансовые отчеты, а призывы общественности к правительству сделать сырьевые контракты открытыми, пока остаются без отклика. Жесткого контроля над реальными доходами добывающих компаний в стране просто не существует.

Депутаты мажилиса не раз затрагивали проблему прозрачности Национального фонда. Проведя прямую аналогию с нефтяным фондом в Норвегии, который был взят Казахстаном в качестве образца, они обнаружили, что все сравнения не в нашу пользу. Там Нефтяной фонд ежеквартально отчитывается перед парламентом, в случае необходимости проводит консультации с ним по важнейшим вопросам. Более того, в Норвегии имеются сведения по каждому действующему месторождению, утвержденным и потенциальным проектам каждой нефтегазовой компании. "Что касается прозрачности нашего фонда, то мы ее практически не ощущаем", - заявлял депутат мажилиса Булат Абишев.

Это чрезвычайно беспокоит и международных экспертов. В частности, представители ЮСАИД (Агентство США по международному развитию), сделав оценку проекта Бюджетного кодекса, так и не поняли, как будет контролироваться Национальный фонд. Их замечания сделаны в обтекаемой формулировке: "Похоже, что бюджетные расходы из фонда допускаются вне обычного бюджетного процесса и без специального одобрения парламента. Похоже, что его расходы и деятельность не подчиняются идентичным всесторонним требованиям внешнего аудита, как другие государственные органы, в частности, аудита эффективности".

Между тем эффективность Национального фонда в последнее время все чаще ставится под сомнение. Инвестиционная политика у него достаточно консервативна: активы размещаются в долговые обязательства за рубежом, которые приносят всего 2-3% годовых. Зато, по объяснению председателя Агентства РК по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций Болата Жамишева, эти финансовые инструменты являются практически безрисковыми: "При размещении средств Нацфонда превалирует фактор надежности. Здесь не стоит задача как можно больше заработать на инвестициях". Однако имеется одно существенное "но": все активы фонда номинированы в долларах США и катастрофическая девальвация американской валюты сократила активы Национального фонда в реальном выражении. Сколько потеряла на этом страна, остается тайной за семью печатями.

Добровольное укрощение амбиций

Национальный фонд всегда находился вне бюджета - вопрос о том, что его нужно включить в бюджетную систему, возник только в ходе обсуждения нового Бюджетного кодекса. И это было логично, так как фонд в основной своей части формируется за счет бюджетных средств. Теперь, когда он будет включен в бюджет, депутаты смогут обсуждать республиканский бюджет и отчеты о его исполнении в целом, а все, что касается огромной части этого же бюджета, аккумулированного в Национальном фонде, то здесь на "редакторскую правку" они не уполномочены.

Парламент сделал обрезание добровольно, своими же руками. В утвержденном варианте законопроекта он сам отказался от компетенции рассматривать отчеты о формировании и использовании Национального фонда - на каком-то этапе этот пункт "незаметно" выпал, а депутаты на его обратном включении настаивать не стали. Волей парламента и главный аудиторский орган страны - Счетный комитет - из активного участника бюджетного процесса превратился в стороннего наблюдателя: почти единогласно он был лишен полномочий по контролю за счетами Национального фонда.

Подобные трансформации произошли и в отношении компетенции правительства. Теперь оно определяет лишь порядок зачисления активов в Национальный фонд и их использования, хотя первоначально предполагалось что именно правительство должно утверждать перечень организаций сырьевого сектора, являющихся плательщиками Национального фонда, а также составлять совместно с Национальным банком годовой отчет о формировании и использовании Национального фонда.

Интересно, что депутаты - пусть не все, но самая активная их часть, всегда выступали за то, чтобы направления использования средств Национального фонда обсуждались и принимались парламентом, а его проверка осуществлялась независимым аудитором. Почему же тогда так кардинально изменилась позиция парламентариев, когда они голосовали за Бюджетный кодекс? Неужели им показалось излишним, что парламент должен иметь какие-то контрольные функции по отношению к Национальному фонду, который уже де-юре является частью бюджетной системы?

Депутат мажилиса Толен Тохтасынов на открытом форуме, который организовал Фонд Сороса по проблемам эффективности парламентского контроля над государственными доходами, объяснил это так: "У нас, как в любом матче, игра заканчивается со счетом 10:67". Но счет, как показывают результаты голосования, был совершенно иным: 1:58. Все присутствовавшие в зале мажилисмены, кроме одного, проголосовали "за".

"У нас, к сожалению, достаточно часто такое бывает, - объясняет непоследовательность своих коллег единственный противник нынешнего варианта Бюджетного кодекса, член комитета по экономической реформе и региональному развитию нижней палаты парламента Валентин Макалкин. - Депутаты перед телекамерами говорят одно, а как доходит дело до голосования, тут же меняют свою точку зрения, подчиняясь партийной дисциплине. Редко кто голосует по совести и по закону, как того требует Конституция".

В результате на подпись президенту ушел проект, который заведомо делает Национальный фонд, а значит, и доходы сырьевого сектора, непрозрачными. Меруерт Махмутова, директор Центра анализа общественных проблем, констатирует: "Это означает, что парламент контролирует не всю бюджетную систему, а только некоторую ее часть. Компетенция Счетного комитета выпала совсем, компетенция правительства значительно урезана".

Таким образом, нарушена система сдержек и противовесов, убежден директор Международного бюджетного проекта Центра бюджетных и политических приоритетов (США) Уоррен Крафчик. "Если исполнительная ветвь власти играет основную роль в создании бюджета, то вторая ветвь - законодательная, должна контролировать его исполнение, - говорит эксперт. - В противном случае происходит снижение роли парламента в бюджетном процессе".

При этом он подразделяет парламентский контроль в разных политических системах. Например, в стране с парламентской формой правления, поскольку успех законодательной и исполнительной ветвей власти взаимозависим, возможны уступки и компромиссы. При президентской форме правления парламент гораздо лучше может противодействовать исполнительным органам, политика которых его не удовлетворяет. Но эти преимущества, вопреки международной практике, в Казахстане не используются. И правительство, и парламент научились ловко сглаживать острые углы.

Политическая воля: наличие отсутствия

Провозглашенный в Бюджетном кодексе принцип транспарентности бюджетной системы является лишь декларацией, считает Меруерт Махмутова. Парламент, по ее твердому убеждению, все-таки должен иметь право утверждать перечень организаций сырьевого сектора по представлению правительства, решения по объемам и направлениям использования средств Нацфонда, а также рассматривать отчеты о формировании и использовании средств, представленные правительством и Счетным комитетом. А в Казахстане парламентарии из активного участника бюджетного процесса превращаются в молчаливого свидетеля.

Впрочем, после "сдачи" Бюджетного кодекса к парламентариям временами возвращается дар речи, и они опять горячо, не стесняясь, призывают расширить их полномочия в части контроля над эффективным формированием и использованием средств всех уровней, Национального фонда и других государственных институтов развития. Парламентарии в большинстве своем даже не знают, каким образом выпутаться из неловкой ситуации. Они призывают Фонд Сороса и международных экспертов помочь им советом, на что Уоррен Крафчик заметил: "Вашими союзниками должны быть независимые от правительства исследовательские организации".

Безусловно, такой важный пункт - эффективность парламентского контроля - с повестки дня не снят. И Бюджетный кодекс в этом ряду - малая доля вопросов, в которых объективно требуется участие парламента. Один из лидеров партии "Ак жол" Булат Абилов говорит о том, что необходимо вернуться к вопросу о прозрачности сырьевых контрактов, о возрождении сырьевой биржи, чтобы узнать истинную цену сырью, идущему на экспорт, всерьез заняться изучением эффективности управления средствами фонда. Кроме того, он убежден в целесообразности наделения Национального фонда инвестиционной функцией, с тем чтобы его средства помогли реструктурировать экономику республики.

Мажилисмен Гани Касымов, фамилии которого нет в списке голосовавших по проекту Бюджетного кодекса, а потому его совесть почти чиста, напомнил, что Верховный совет 12-13-го созывов, у которого был контрольно-ревизионный орган, быстро распустили, то есть слишком влиятельный парламент стране не нужен. Он считает, что в настоящее время у парламента Казахстана по сравнению с законодательными органами других стран ограничены полномочия не только по проведению проверок и ревизий, а также по аудиту бюджетных статей и спецификации расходной части бюджета. Кроме того, у парламента нет инфраструктуры, которая бы способствовала более качественной подготовке законопроектов. "Институт законодательных инициатив, находящийся при Министерстве юстиции, - говорит он, - нужно сделать подотчетным парламенту".

Бюджетный кодекс, даже в случае его подписания президентом, уже скоро придется ретушировать, хотя бы в той части, где он явно противоречит Конституции страны. Но, похоже, нынешнему парламенту стать самодостаточным институтом власти не под силу: времени до истечения полномочий остается все меньше, а проявлять политическую волю по многим серьезным вопросам уже поздно. Этим, скорее всего, займется новый парламент - фундаментом станет тот политический капитал, который предшественники растеряли и потери почти не заметили.

[inc pk='736' service='table']