Порочный круг

Прошли отпущенные президентом 6 месяцев на сокращение в 5-10 раз лицензируемых видов деятельности, но количество их не только не сократилось, а, наоборот, выросло

На XI Форуме предпринимателей в конце октября прошлого года президент дал правительству поручение в шестимесячный срок сократить в пять-десять раз лицензируемые виды деятельности.

Тогда мало кто из предпринимателей поверил, что ситуация изменится. Во-первых, на том заседании президент во многом повторил проблемы, которые он уже поднимал на предыдущих встречах с деловыми кругами и в 2002, и 2001 годах, и даже еще раньше. Излишнее ведомственное регулирование, несовершенство ведомственного законодательства, огромное количество подзаконных актов и внутренних ведомственных приказов, недоработки Кодекса об административных правонарушениях - темы, поднимаемые казахстанскими предпринимательскими ассоциациями и самим президентом уже в течение шести лет. Однако из года в год эти проблемы остаются без решения, взять, к примеру, хотя бы вопрос лицензирования.

Во-вторых, уже в январе на заседании правительства премьер-министр Даниал Ахметов выразил озабоченность тем, что за три месяца, прошедших после Форума предпринимателей, только четыре госоргана внесли свои предложения по уменьшению списка лицензируемых видов деятельности. Министры вроде бы понимают проблему и осознают ее опасность. Но, выпуская приказы, освобождающие от лицензирования определенные виды деятельности, министерства передают их (в том же документе) другим ведомствам. Об этом "цинизме" государственных ведомств казахстанскую общественность проинформировали ассоциации и форумы отечественных предпринимателей.

К примеру, министерство торговли исключило норму, регулирующую разработку, производство, приобретение, экспонирование, коллекционирование ручного стрелкового оружия, но тут же передало ее Министерству внутренних дел. Как выразились по данному поводу предприниматели, произошла лишь перетасовка карт, создана видимость изменений, а колода осталась та же. Количество лицензий не только не снизилось, а даже увеличилось.

"Даже после того, как предприниматель получает какую-либо лицензию, он вынужден получать дополнительные документы, а это опять дополнительные хождения по кабинетам, это опять расширение коррупционного поля", - подчеркнул на январском совещании министр экономики и бюджетного планирования Кайрат Келимбетов. Тем не менее ситуация изменилась только в худшую сторону. В Закон РК "О лицензировании", например, внесено дополнение, согласно которому создается еще один государственный орган. Его цель - координировать деятельность других государственных органов, выдающих лицензии.

Алматинская ассоциация предпринимателей (ААП) считает такую политику государственных органов власти недальновидной. Усиление давления на малый и средний бизнес чревато снижением темпов экономического развития, ростом коррупции, уходом бизнеса в "тень".

Между тем на том октябрьском заседании глава государства озвучил амбициозную задачу - чтобы именно малый и средний бизнес создавал в ближайшей перспективе львиную долю ВВП - 50-70 процентов. Увеличение доли малого и среднего бизнеса станет гарантом стабильности экономики. "В политике мы обретем сильный средний класс, без которого немыслима долговременная и гарантированная стабильность в обществе", - заявил тогда Нурсултан Назарбаев.

Но если посмотреть на статистику, то темп роста количества действующих субъектов малого предпринимательства постепенно снижается. Если в 2000 году данный показатель составил 34%, то в 2001 - 15,4%, в 2002 - 12,5%, в 2003 - 7,3%. В первом квартале 2004 года рост составил лишь 5% по сравнению с аналогичным периодом прошлого года. Отрицательная динамика налицо. И во многом повинны в этом госучреждения, не желающие расставаться со своими лицензионными полномочиями.

"Репрессивный" кодекс

На Форуме предпринимателей Нурсултан Назарбаев дал указание сократить число контрольно-надзорных органов в 1,5-2 раза. Вместо сокращения было создано Агентство по финансовому надзору.

Глава государства назвал на том же форуме Кодекс РК "Об административных правонарушениях" (КоАП) как репрессивный. Правительство внесло поправки, поспешно, без обсуждения с общественностью, учеными, предпринимателями, которые более всего подвержены его непосредственному действию, без общественной экспертизы, без привлечения общественных организаций.

- Как ни цинично, ряд поправок в Административный кодекс, усугубляющих положение малого и среднего бизнеса, были внесены через 30 дней после республиканского Форума предпринимателей, - говорит Виктор Ямбаев, председатель Алматинской ассоциации предпринимателей. - Что это - неумение сделать так, как надо, или нежелание? Если даются мелкие "уступки", тут же усиливается давление. Бюрократический пресс не ослабевает. Государственные органы, руководствуясь сиюминутными мелкими ведомственными интересами, рассматривают малый и средний бизнес как средство пополнения бюджета за счет непомерных штрафов.

В то же время Министерство финансов утвердило правила получения, выдачи, оформления, заполнения, учета и хранения транспортных накладных на этиловый спирт и алкогольную продукцию (кроме пива). Данный документ распространяется в том числе и на лица, осуществляющие оптовую реализацию алкогольной продукции. Отметим, что налоговые органы к оптовым реализаторам отнесли кафе, бары, рестораны, мелкие торговые точки. Таким образом, субъекты малого бизнеса с момента доставки к ним алкогольной продукции обязаны представлять транспортные накладные в налоговый орган. По данным ААП, 96% пунктов общественного питания являются субъектами малого бизнеса, в обороте которых подакцизной продукции находится не более чем на 50 тыс. тенге. И потому им удобнее делать закупку в магазинах, а магазины не могут предоставить транспортную накладную - они ее обязаны направить в налоговые органы.

Так мелкие предприниматели попадают в западню. Ведь в случае отсутствия накладной они становятся нарушителями по статье 213 Административного кодекса, которая влечет штраф в размере от 100 до 200 месячных расчетных показателей (1 МРП = 919 тенге) с конфискацией подакцизных товаров. Для субъектов малого и среднего предпринимательства, учитывая их товарооборот, штраф в 100-200 тыс. тенге - существенный урон.

При этом дифференциация требований, пошлин и штрафов в зависимости от размеров бизнеса не предусматривается. Наказание зачастую равное, независимо от форм собственности, а значит, и от размеров оборотных средств. Как сказал г-н Ямбаев, "промышленную корпорацию приравнивают к бильярдной". Так, согласно Кодексу (ст. 206), за непредставление налогоплательщиком документов (необходимых для проведения мониторинга) предусмотрена административная ответственность, влекущая штраф в размере от 200 до 500 МРП. Между тем если для крупной корпорации это ущерб относительно небольшой, то для владельца кафе или магазинчика штраф в полмиллиона тенге может обернуться крахом.

Алматинская ассоциация при поддержке CIPE (Центра международного частного предпринимательства США) подготовила свой вариант проекта Закона "О внесении изменений и дополнений в КоАП". Подкрепив вариант законопроекта юридическим анализом, ААП направила его в Сенат, в комиссию при правительстве по вопросам малого и среднего бизнеса под руководством Сауата Мынбаева, а также в комиссию по выработке предложений по выводу из "тени" под руководством Григория Марченко. Последний, будучи на тот момент первым заместителем премьер-министра РК, 25 марта 2004 года поручил Министерству юстиции рассмотреть законопроект, а о результатах информировать в апреле. В настоящее время идет переписка между заинтересованными государственными органами.

Между тем в Кодексе продолжают увеличиваться размеры административных штрафов, предоставляется все больше полномочий государственным органам по рассмотрению административных дел и наложению административных санкций, увеличивается количество видов административных правонарушений.

Доходный бизнес

Ассоциации предпринимателей направили премьер-министру Казахстана обращение. В нем от лица предпринимателей ассоциации просят Даниала Ахметова ввести в КоАП наиболее приоритетные, на их взгляд, положения.

Предприниматели говорят, в частности, о необходимости справедливого дифференцированного подхода при административном взыскании. Для субъектов малого предпринимательства, по их мнению, в первом случае достаточно предупреждения. Наложение административных штрафов должно зависеть от вида привлекаемого субъекта предпринимательства. Индивидуальных предпринимателей ассоциации просят приравнять к физическим лицам.

Представители предпринимательских ассоциаций уверены, что внесение этих поправок позволит большей части субъектов малого и среднего бизнеса выйти из "тени". А КоАП, носящий карательно-конфискационный характер, сможет стать воспитательно-компенсационным.

Кроме того, ассоциациями направлено письмо с просьбой о приостановлении либо отзыве Закона РК "О качестве и безопасности продуктов питания" до внесения изменений. По заключению ААП, закон полон недоработок: не дает четкого определения объекта, который собирается нормировать; вводит процедуру "государственной регистрации пищевых продуктов, материалов и изделий", т.е. просто регистрацию наименований (ст. 7); возрождает государственный контроль за качественными характеристиками продукции, а не безопасностью (ст. 12).

По мнению заместителя председателя ААП Мунавары Палташевой, данный закон усиливает ведомственное администрирование, расширяет контрольные функции санэпидемслужбы (СЭС) и лоббирует интересы "псевдорыночных" структур (лабораторий по проверке качества). Наличие сертификата у товара, по убеждению ассоциаций, еще не гарантия качества и безопасности продукции, а лишь подтверждение того, что услуга оплачена. А ответственность лежит на предпринимателе. По данным ААП, объем легальной торговли сертификатами соответствия только в Алматы превышает 8 тыс. долларов ежедневно.

Говоря о фиктивных сертификатах, председатель совета Казахстанской ассоциации таможенных брокеров Геннадий Шестаков привел такой пример: "Если раньше участник внешнеэкономической деятельности сертифицировал импортируемый товар после таможенного оформления, то согласно новому положению сертификация должна производиться и до начала таможенного оформления. А это просто невозможно, так как товар до окончания процедуры находится в зоне таможенного контроля. Думаю, что данная норма введена для пополнения бюджета компаний, созданных исключительно для выдачи сертификатов. Один сертификат стоит 35-40 долларов. Срок действия около месяца, по истечении которого вновь необходимо приобретать сертификат на ту же продукцию, но уже после таможенного оформления".

Контрольно-надзорный аппарат, безусловно, имеет важное значение для государства. Однако ведомственное нормирование позволяет контрольно-надзорным органам выходить за рамки своих функций. И каждое министерство и ведомство считает своим долгом внести свои положения в законодательную базу.

По мнению заместителя председателя Форума предпринимателей Тимура Назханова, проблема заключается в отсутствии преемственности в министерствах и координации деятельности между ними: "Каждый новый министр вводит свои новшества. Кроме того, нет связи с непосредственными участниками рынка. Проекты должны обсуждаться. Нередко мы получаем закон как готовый продукт, по которому надо работать со дня опубликования, то есть уже на следующий день".

- Требования Всемирной торговой организации предусматривают принятие законодательных актов на основе консенсуса с бизнесом, - говорит член бюро правления Конфедерации работодателей РК Иван Кравченко. - Наш Закон не подразумевает участия отраслевых ассоциаций. Мы пытались ввести статью об участии бизнес-сообщества и потребителей в разработке, экспертизе, принятии и внесении изменений в законодательную базу, однако ее выхолостили в первую очередь.

"Мы все будем и дальше пытаться влиять на ситуацию - иначе нельзя. Но только цивилизованными методами. Если понадобится, обратимся в Конституционный и Верховный суды", - сказала "ЭК" г-жа Палташева.

Новые методы борьбы

Любопытно то, что предприниматели в качестве метода борьбы собираются воспользоваться типичным арсеналом политических партий. Так, Виктор Ямбаев заявил, что к предвыборной гонке ассоциациями готовится список депутатов, голосующих за введение новых ужесточающих норм в законодательство, касающееся малого и среднего бизнеса. Список будет доступен электорату и сопровождаться призывами не голосовать за тех, кто мешает развитию предпринимательства. "У ассоциаций налажена взаимосвязь с предпринимателями. Кроме того, мы охватим крупные торговые центры, рынки, базары", - поясняет он.

Окажется ли это эффективным методом? Предприниматели приводят в доказательство внушительные цифры: численность занятых только в малом бизнесе в Алматы составила на начало 2004 года чуть более 174 тыс. человек, т.е. это заметная часть электората.

Но опыт показывает, что участие бизнеса в политических процессах, а публикации списков это непосредственное участие в политической борьбе, приводит к весьма активной реакции местных властей. В ходе прошлогодней предвыборной кампании в маслихаты представители предпринимательских организацией были вынуждены под нажимом властей досрочно выйти из гонки. Очевидно, что чиновники не заинтересованы в продвижении бизнеса в политику и создании прозрачной правовой системы, иначе можно лишиться соответствующих взяткоемких рычагов.

И решить проблему лицензирования, получается, может только президент страны, поскольку ни парламент, ни правительство пока не являются субъектами политики, да и, как показывают приведенные факты, не склонны расставаться со средствами контроля. В то же время очевидно, что глава государства не может контролировать каждую санэпидемстанцию или пожарного.

На вопрос "ЭК" о перспективах решения проблемы Виктор Ямбаев ответил, что лицензирование, сертифицирование, обязательные платные обучающие программы (к примеру, пользования газом) и пр. приносят такой доход министерствам и ведомствам, что ради пополнения собственного бюджета они легко идут на игнорирование президентских указов и поручений. По его словам, скорее отменят лицензию на проектно-изыскательские работы, так как в этой сфере практически нет игроков и, соответственно, дохода, но на штукатурку, побелку, изготовление дверей, плинтусов и пр. лицензирование будет всегда.

Проблема, по сути, упирается в необходимость проведения стратегически важной реформы госуправления, которая требует наделенного более широкими полномочиями парламента. Но институционально укрепить парламент можно только через сильные политические партии. Укрепить партийные круги, особенно правый фланг, могли бы предприниматели. Но в этом, как уже было сказано выше, не заинтересован чиновничий аппарат. Порочный круг получается.