Идеология нового поколения

Вдохнуть жизнь в управленческую систему - вот идефикс правительственных реформаторов. Но для того, чтобы государственная машина стала эффективной, необходимо перестроить вертикально-горизонтальные отношения в самой власти

Идеология нового поколения

Административная реформа в Казахстане носит перманентный характер. Несколько лет назад, с принятием Закона "О государственной службе", в системе государственного управления начались революционные преобразования. Самое главное из них - введение конкурсов для соискателей государственных должностей. Это несколько повысило прозрачность формирования органов управления - доступ к государственной службе для молодых специалистов стал практически открытым.

С тех пор работа над совершенствованием принципов подбора кадров и формирования госаппарата с переменным успехом ведется постоянно. Совсем недавно была произведена реорганизация правительства, но это лишь один пункт административных преобразований, стоящих на повестке дня. Теперь правительству предстоит подготовить цельную программу административных реформ. О самой программе и основных подходах к перестройке госаппарата, заложенных в основу реализуемой концепции, наша беседа с одним из главных идеологов реформы - министром экономики и бюджетного планирования - Кайратом Келимбетовым.

Осознание миссии
Кайрат Келимбетов

- Казахстанское правительство постоянно занято разработкой различных программ и стратегий. Но за этой, внешне привлекательной, активностью, похоже, кроется серьезная проблема - неадаптированность новых проектов к жизненным реалиям и друг к другу. Не кажется ли вам, что у правительства отсутствует цельная экономическая и социальная политика?

- Не совсем согласен. Часто получается так - политика, может быть, и есть, но ее либо неправильно реализовывают, либо институциональная система выстроена неверно. Мы изучили лучший мировой опыт - то, как работает правительство в Великобритании, Новой Зеландии, Сингапуре и Чили, и увидели, что в основе всего лежит идея разделения процессов формирования политики, то есть проведения анализа и принятия стратегических решений и практической их реализации. У нас сегодня, к сожалению, все эти функции практически смешаны. Министерство может на треть заниматься стратегическими функциями, на треть - контрольно-надзорными, и на треть - исполнительскими. Когда столь разнонаправленные у ведомства функции, то спрашивать у него за конечный результат очень сложно. Когда министру задают вопрос: "А какой же вы стратегической политикой занимаетесь, где у вас новые законы, новые проекты или подходы к реформированию?", следует ответ: "Да вы знаете, у нас времени нет". То есть министерства вязнут в текучке. Поэтому мы предложили разграничить функции.

Главный критерий, которым мы руководствуемся в реструктуризации госуправления - строгое определение обязанностей и мандатов. Не должно быть никакой двойственности и дублирования. Допустим, Министерство финансов вносит предложения по разработке республиканского бюджета или по политике в сфере госактивов. Такие функции мы назвали "соучастие и сопереживание" и именно их постарались исключить. Поскольку, одно дело, когда ты занимаешься своим делом, а другое, когда на 80% сопереживаешь кому-то. Кроме того, структура должна давать руководителям министерств и ведомств определенный объем контроля. Если чиновник отвечает за какую-то отрасль "под ключ", то у него есть и карт-бланш на реализацию каких-то действий.

В масштабе правительства должно быть жесткое разделение между определением политики и ее исполнением. Кроме того, она должна максимально обеспечивать децентрализацию исполнения. Мы стараемся, чтобы в центре занимались разработкой стратегии, а реализацией - на местах. Другое дело, что сейчас ряд министерств сосредоточен в основном на исполнении. Например, архитектурно-контрольный надзор комитета Мининдустрии должен быть лишь за стратегическими, важными объектами. За остальными - некое ведомство в акимате. Понятно же, что все строительство идет на местах.

А вот Министерство охраны окружающей среды должно осуществлять надзор за экологией на стратегических и трансграничных объектах, а за остальными - местные органы. Если сегодня местный орган не заинтересован следить за экологической обстановкой в стране и никак за это не отвечает, что мы можем с него требовать? Тем более, что база-то у них - мы им передали экологические платежи, и они должны проводить природоохранные мероприятия. И этот перечень стратегических объектов должен быть внятным и очень коротким.

- Значит, проблема в том, что министерства превратились в трехголовых драконов, которые сами разрабатывают для себя политику, сами ее выполняют и сами же себя контролируют?

- Да. Есть интересный зарубежный опыт, в том числе и российский: министерства отвечают за выработку политики, агентства ее реализуют, а комитеты и службы - осуществляют надзор. Все это правильно, и мы к этому стремимся. Но, на самом деле, есть очень много функций пограничного характера. Например, функции координации. В опыте России нас насторожило создание многочисленных ведомств. Я не говорю, что это плохо. Административная реформа, в принципе, не проводится для того, чтобы механически сократить численность госаппарата. Это ложное понимание проблемы. Она проводится с целью повысить эффективность работы государственных органов власти.

- То есть вы стараетесь учиться на российском примере?

- Безусловно. Это дает нам возможность увидеть те ошибки, которые лучше не повторять. На первом этапе проведения административной реформы необходимо, чтобы министерства, по крайней мере, 80% своей деятельности посвящали стратегическим задачам, то есть формировали политику и разрабатывали нормативно-правовые акты. Когда основные министерства переориентируются и свои контрольно-регулирующие и надзорные функции начнут передавать в комитеты или предлагать создание новых комитетов, начнется второй этап реформы. Тогда и будет решаться, какое количество дополнительных комитетов нужно создавать, каким статусом их наделять, как выстраивать взаимодействие между новыми комитетами и министерствами. Скорее всего, для этого надо будет вносить изменения в конституционный закон о правительстве.

У нас опыт перехода к стратегическому мышлению был в 1997-1998 годах. Тогда мы впервые стали применять понятие "миссия", пытались определить предназначение министерства, проводить функциональный анализ. Потом о реформе на время забыли. Сегодня это - наша новая попытка оживить аппарат, заинтересовать его, заставить стремиться к собственной эффективности. Это, кстати, в интересах и самого аппарата.

- Насколько произведенная недавно реорганизация правительства соответствует целям и задачам проводимой реформы?

- Когда мы говорим об административной реформе, то люди понимают это как перераспределение функций между министерствами. Но созданная ныне система характеризуется сочетанием жесткого централизованного контроля за ресурсами и децентрализованной системой реализации. Мы привыкли, что стратегии обычно подразумевают что-то грандиозное и громоздкое. На самом деле, стратегии бывают долгосрочными - на 30 лет, а бывают и однодневные, например, должна же быть стратегия поведения на конкретном рынке? В целом, нынешняя структура правительства отразила усиление, концентрацию функций государства на реализации индустриально-инновационной стратегии. Поэтому сильно укрепилось Министерство индустрии, с передачей ему многих конкретных полномочий.

Политический аспект

- Насколько проведение административной реформы связано с реформой политической? Исполнительная власть у нас реформируется, тогда как представительная власть и ее функции остаются неизменными...

- Я не буду касаться политических вопросов, они изложены в выступлении главы государства, но то, что сейчас на местном уровне мы усиливаем роль маслихатов, в том числе ревизионных комиссий по контролю за бюджетом, я считаю очень важным шагом. Кроме того, повышаем значимость Счетного комитета, его функции согласно Бюджетному кодексу сильно укрепились, а в настоящий момент разрабатывается концепция системы финконтроля в стране на ближайшие десять лет, где роль Счетного комитета еще более будет усилена. Да и проводимая децентрализация - большое политическое решение. Идут эксперименты по выборности акимов сельского округа, городов районного значения. Это то звено, которое за годы реформ мы практически потеряли. Сегодня пытаемся его воссоздать, наделяем функциями, собственностью и рассматриваем возможность предоставления бюджетного финансирования.

Но есть и другие важные аспекты. Это, прежде всего, система местного государственного управления. В принципе, ею давно нужно было заняться. Местная исполнительная власть до сего момента не имела типовой структуры управления. У нас в области могло быть в одном акимате 20 департаментов, в другом - 30, в третьем - 40. А почему? Каких-то внятных объяснений не было. Поэтому мы провели анализ и унифицировали структуру.

Мы привыкли к тому, что за все должен отвечать аким. Это в корне неправильно. Есть разделение ответственности в правительстве. Такое же разделение должно быть на местах. Ведь акимат - это не аппарат акима, а местное правительство. В местном правительстве роль министерств должны играть облуно, облздрав. Они должны укрепляться и нести ответственность за свой участок работы. А у нас, если аппарат акима очень сильный, он фактически подменяет работу тех или иных департаментов или сосредоточивает функции по проведению всех тендеров, а областные отраслевые департаменты фактически бесправны.

Сейчас у нас уже не существует проблемы чрезмерной централизации на уровне республики, однако появилась проблема областной централизации. То есть мы очень много функций передали в области, но они там и остались, хотя в стране существует четыре уровня управления: республика - область - район - сельский округ (город районного значения).

- У представителей территорий на этот счет есть и другая точка зрения...

- По отношению к любой реформе всегда есть две точки зрения. И административной реформой никогда не были довольны те, по отношению к кому она проводилась. Я думаю, что если среди госаппарата провести социологический опрос, то 90% респондентов ответит, что в реформе нет никакой необходимости.

Кадры решают все

- Один из самых болезненных вопросов сегодня - о количестве и качестве управленческого аппарата и о его соответствии текущим реалиям.

- Это еще одна задача реформы - привлечь молодые, талантливые квалифицированные кадры. Но чтобы их заинтересовать в служении народу, нужна адекватная зарплата. Вопрос конкурентоспособности оплаты труда стоит очень остро. В США госслужащие получают 100 - 110 тыс. долларов в год, но там они не считаются самыми высокооплачиваемыми. Зато есть привязка к среднему уровню доходов в частном секторе. Когда мы провели соответствующие исследования, то стало ясно, что разрыв между верхней и нижней границей доходов в административной службе не может быть больше, чем в 2,5 раза. Естественно, что на центральном уровне управления чиновники должны получать больше, потому что они выполняют более сложную и ответственную работу.

Первый шаг был сделан, когда глава государства подписал указ о повышении в среднем на 50% фонда оплаты труда. Государство должно продолжать такую политику. Очень важно, что для политических служащих мы впервые преодолели психологический барьер - планку в 1000 долларов.

- Существует и другая точка зрения по созданию стимулов для привлечения кадров на государственную службу. В частности, были предложения по предоставлению для госслужащих социального пакета.

- Это тоже идеологический спор, который идет в обществе. Нам говорят - давайте создадим касту госслужащих, которые будут получать маленькую зарплату, но за то, что люди держатся за свое рабочее место, не воруют, честно выполняют свою работу, мы им предоставим определенные привилегии. Тогда у меня возникает вопрос: "Каких людей мы набираем для государственной службы?" Тех, которые тихо соглашаются на все это, не очень яркие, и немножко, скажем так... немотивированные к росту в своих знаниях, умениях, изучению мирового опыта, или ярких личностей? Единственное, чем мы можем их привлечь - конкурентоспособной заработной платой и престижем государственной службы. Кроме того, надо использовать опыт широкого привлечения консультантов, о чем уже говорил президент, приглашать авторитетных специалистов и ученых. Раньше мы очень любили заниматься всем сами и изобретать велосипед. Но не всегда получались хорошие велосипеды.

[inc pk='647' service='table']