Жить по средствам

Правительство в целом одобрило новую методику формирования активов Национального фонда - метод сбалансированного бюджета. Его применение с 1 января 2007 года в корне изменит принципы функционирования бюджетной системы и психологию формирования бюджета страны

Жить по средствам

Арман Дунаев

Поток нефтедолларов, хлынувший в Казахстан в последние годы, заставил власти интенсивно искать варианты, как обезопасить экономику страны от перегрева, от "голландской болезни". В последние три года расходная часть бюджета росла в абсолютном выражении на 20% ежегодно.

По мнению правительственных аналитиков, действовавшая схема формирования активов Национального фонда (НФ) не до конца эффективно справлялась с главной на сегодня задачей - стерилизацией избыточной долларовой массы. Поэтому правительство, изучив всевозможные варианты, решило изменить методику формирования активов НФ и приняло решение с 1 января 2007 года перейти на метод сбалансированного бюджета. Об этом "Эксперту Казахстан" рассказал министр финансов Арман Дунаев.

Нацфонд и бюджет сегодня

- Арман Галиаскарович, почему был выбран именно метод сбалансированного бюджета, ведь в мире много моделей управления национальными или нефтяными фондами. Он пришел извне? Известно, что Всемирный банк рекомендовал правительству считать ненефтяной дефицит...

- Не совсем правильно говорить, что идея новой концепции формирования активов НФ пришла извне. Есть несколько причин ее появления. Одна из них - эффективное использование активов НФ. Некоторые эксперты предлагали часть активов фонда направить в экономику страны на реализацию крупных инвестиционных проектов, другие хотели раздать все населению. Однако это означало бы, что денежные поступления от сырьевого сектора оставались бы в экономике, и зависимость бюджета и экономики в целом от колебаний цен на нефть продолжала бы усиливаться изо дня в день.

Другая причина лежит в плоскости методологии формирования активов НФ. Нынешний механизм формирования НФ осуществляется следующим образом: по утвержденному правительством перечню организаций сырьевого сектора сегодня это шесть наиболее крупных нефтяных предприятий, устанавливается план по налоговым поступлениям в бюджет, исходя из так называемой цены отсечения - 19 долларов за баррель. Превышение же налоговых поступлений над этим планом направляется в НФ.

Необходимо отметить, что цена отсечения не менялась с момента создания НФ. Хотя, не буду скрывать, несколько раз в ходе обсуждения бюджетов был соблазн ее пересмотреть. Считаю правильным, что мы не поддались ему. Поскольку в краткосрочной перспективе необходимо подходить к НФ в первую очередь как к эффективному инструменту снижения зависимости экономики от волатильности цен на нефть и стерилизации огромной долларовой массы, то есть тех сверхплановых налоговых поступлений от предприятий сырьевого сектора, которые в своем потенциале могли бы поступать в экономику страны.

- Но это же не единственные поступления в Национальный фонд?

- Не единственные. В соответствии с Бюджетным кодексом, помимо сверхплановых поступлений по налогам, источниками формирования НФ являются также официальные трансферты в виде 10% от планируемых поступлений от организаций сырьевого сектора, инвестиционный доход от управления активами НФ, поступления от приватизации и продажи земельных участков. В отношении перечня организаций сырьевого сектора хотелось бы отметить, что правительство может самостоятельно определять и изменять список предприятий в зависимости от макроэкономической ситуации в конкретный период. Но все прекрасно понимают, что в этой схеме есть уязвимые места. Например, почему цена отсечения 19 долларов? Сейчас вроде бы есть простое обоснование. Чем больше разница - тем больше можно стерилизовать доходов. Или почему в списке именно эти и именно столько предприятий?

- Каким образом новый метод формирования Национального фонда окажет влияние на бюджет и бюджетную систему страны?

- По данным Минэкономики, в динамике роста ВВП за 2004 год, который был равен 9,4%, половину этого роста занимает нефтяной сектор, тогда как в 1999 году этот показатель был порядка 20%. Это, с одной стороны, а с другой - мы осуществляем политику, направленную на диверсификацию экономики. Приняли программы, связанные с индустриально-инновационным развитием, то есть предусматривается финансирование этих программ частично за счет роста поступлений от нефтяного сектора.

Если же мы обратимся к методологии формирования бюджета, то у нас финансирование бюджета состоит из двух частей: финансирование программ развития (бюджет развития) и финансирование текущих программ (текущий бюджет). Если бюджет развития включает в себя затраты на инвестиционные проекты, программы и формирование уставного капитала институтов развития и т.п., то текущий бюджет - это все остальные государственные обязательства: затраты на социальные выплаты, пенсии, пособии, зарплата государственным служащим и т.п. В соответствии с новой моделью формирования активов Нацфонда, что, по сути, означает принятие новой модели бюджетной системы, предполагается, что текущий бюджет финансируется за счет ненефтяного сектора, а бюджет развития - из НФ. Таким образом, снижение цен на нефть не приведет к резкому снижению поступлений в бюджет...

- Насколько я помню, текущий бюджет не секвестрируется.

- Да, текущие обязательства не должны секвестрироваться. В случае, если цены на нефть опустятся ниже цены отсечения, при действующем сегодня механизме сумма неисполнения плана по отмеченным ранее налогам от организаций сырьевого сектора будет финансироваться за счет средств НФ. В соответствии же с новой концепцией предполагается, что финансирование бюджета не будет зависеть от нефтяных цен на рынке, то есть снижается уязвимость бюджета.

- Кстати, как сейчас в процентах соотносятся бюджет развития и текущий?

- За прошлый год бюджет развития и текущий бюджет составили, соответственно, 22 и 78%.

Как будет завтра?

- Как Вы прокомментируете изменение методологии формирования активов НФ?

- Все макроэкономические процессы, связанные с изменением бюджетной политики, напрямую влияют друг на друга. Соответственно, и на выработку решений, в том числе и методологического характера. На сегодняшний день правительство в кратко- и среднесрочной перспективе ставит две основные цели: снижение зависимости бюджета от мировой конъюнктуры цен на нефть и стерилизация долларовых поступлений. По данным вопросам в прошлом году на очередном заседании Совета по управлению НФ, возглавляемого президентом РК, рассматривались и обсуждались подходы к выработке новой концепции. По сути, главой государства предложено рассчитать модель, по которой фиксированные объемы трансферта из НФ направляются на реализацию так называемых программ развития. В итоге, после консультаций с Всемирным банком, МВФ и рядом западных университетов, в частности Гарвардом, правительство вместе с Национальным банком разработали схему сбалансированного бюджета.

Темп роста нефтяных доходов в бюджет у нас сейчас высокий. Он превышает темп роста поступлений в НФ (график 1), поскольку растет как физический объем добываемой нефти, так и налоги от тех нефтедобывающих предприятий, которые не входят в список Нацфонда.

Возьмем, например, норвежскую модель. В фонд поступают доходы от нефтяной отрасли и инвестдоходы, то есть доходы от финансовых операций. Трансферт на покрытие ненефтяного дефицита бюджета определяется парламентом в процессе планирования бюджета. Другой метод - постоянные расходы: все поступления направляются в бюджет, а расходная часть бюджета привязана к базовому показателю, например, какой-то процент от ВВП либо процент ненефтяного ВВП за последние 5 лет. При этом остальная часть поступлений, то есть разница между доходами и расходами, направляется в нефтяной фонд. Существуют также и другие методы.

Теперь о методе сбалансированного бюджета, который предлагаем мы. Доходы бюджета по этой модели должны быть напрямую связаны с доходами, получаемыми от ненефтяного сектора, а все налоги от нефтяного сектора направляются в фонд, и из фонда осуществляется трансферт для финансирования ненефтяного дефицита бюджета.

Для сведения: размер нашего НФ составляет всего 12% ВВП, а кувейтский в 2001 году - 349% (график 2). Мы где-то на одном уровне с Оманом в 1999 году и Нигерией в 1994 году. Это для тех, кто спрашивает, до какой степени нам надо накапливать средства в НФ.

- Ну, наверное, до 349% не надо?

- Не надо. Формула сбалансированного бюджета достаточно проста. Гарантированный трансферт из НФ определяется как сумма постоянной "А" и среднего инвестиционного дохода НФ за определенный период. Вот "А" - весьма важный показатель. Это фиксированная сумма денег, которая должна утверждаться парламентом. Инвестиционный доход от управления НФ рассчитывается как фиксированная ставка доходности, утверждаемая законом, помноженная на размер НФ. Мы не предполагаем, какая доходность сложится по следующему году, но знаем, какая средняя доходность была за предыдущие годы. Например, за пять лет с момента формирования НФ инвестиционная доходность составила примерно 5%. При этом сумма инвестиционного дохода определяется из расчета доходности, умноженной на сумму активов НФ на конец предыдущего года.

Мы предполагаем, что текущие затраты максимально должны соответствовать поступлениям в бюджет от ненефтяных секторов. Существует ненефтяной дефицит, который определяется как превышение общих расходов над поступлениями в бюджет от ненефтяных секторов экономики. При этом существует бюджет развития, который предполагает финансирование инвестпроектов. Мы предлагаем максимально привязать ненефтяной дефицит к бюджету развития. Ведь бюджет развития, с точки зрения всех наших макроэкономических прогнозов, можно примерно определить и знать, каков он будет в течение ближайших двух-трех лет. При этом понятно, что доходы ненефтяного сектора должны быть приближены к текущим затратам. Но может так случиться, что их не хватит.

- Учитывая, что в прошлом году доля нефтяных доходов была около 25%, наверняка не хватит. Образуется дельта.

- Эта дельта - так называемый технический дефицит, который будет финансироваться за счет внутреннего заимствования, путем эмиссии ГЦБ. При этом мы решаем очень важную задачу - поддерживаем в той или иной мере фондовый рынок.

- То есть Вы пытаетесь убить двух зайцев. С одной стороны, понять, насколько мы можем жить на доходы не от нефти, а с другой - оживить фондовый рынок и дать шанс выжить пенсионным фондам.

- Да, Вы правы, но вместе с тем я бы хотел отметить, что некоторые латиноамериканские страны, например Колумбия, накапливали деньги в фондах и одновременно осуществляли заимствование для финансирования бюджета. В результате активы истощены за очень короткий срок, так как у этих стран были огромные объемы обязательств. Тем не менее, в нашей схеме все же присутствует технический дефицит, так как мы считаем, что на данном этапе это необходимо в силу тех обстоятельств, о которых я сказал ранее. И, как видите, в новой схеме нет как такового дефицита бюджета, есть только технический дефицит.

- Почему?

- Потому что НФ становится реальной частью бюджетной системы. А если взять все доходы, которые будут поступать в НФ, плюс поступления в бюджет от ненефтяного сектора, то у нас будет профицит. Как результат - бюджетная система в корне поменяется. Выиграют от этого все. Мы получаем рост активов НФ, но надо понимать, каков будет этот рост. Как правило, активы НФ формируются с конца третьего квартала, после того, как выполняется план по перечислению налогов в бюджет. По методу сбалансированного бюджета все налоговые поступления от нефтяного сектора начнут направляться в НФ с первого дня финансового года, и с первого же дня трансферты из НФ будут направляться на финансирование бюджета развития. Следует отметить, что перечисление трансферта будет периодичным и равномерным, что станет способствовать снижению давления на обменный курс в конце года.

- То есть на какую-то единицу времени может получиться так, что в НФ будет меньше денег, чем на начало года?

- К этому надо очень внимательно относиться. Преимущество метода сбалансированного бюджета в том, что вся волатильность потоков денежных средств будет перенесена из бюджета в НФ. Однако важно понимать, что часть бюджетных расходов будет фиксироваться. Я предлагал, чтобы мы зафиксировали ненефтяной дефицит один раз на три года.

Сверхзадача и прочие цели

- Интересно, что Вы будете делать, если цены на нефть пойдут вниз?

- Ценовые колебания очень трудно прогнозировать, несмотря на попытки некоторых организаций предсказать цены на нефть. Согласно экономической теории, колебания цены на нефть зависят от различных внешних факторов. Если цена на нефть падает...

- Значительно, скажем, до 15 долларов за баррель...

- Тогда будет трудно выполнить обязательства по бюджету развития.

- Насколько я знаю, в правительстве было несколько точек зрения. Не всем Вашим коллегам, особенно тем, кто отвечает за рост экономики и ВВП, нравится Ваш подход. Они считают, что надо выполнять бюджет развития, запланированный на год. А в следующем году его можно пересмотреть?

- Этот вопрос еще будет обсуждаться. Хотя концептуально мы решение приняли. Дело - в деталях.

- Каких? Цены на нефть падают. У нас не хватает денег текущих доходов по формуле, для того чтобы выполнить обязательства перед бюджетом развития...

- Позиция Минфина сегодня такова: если цены резко пошли вниз, то мы можем исполнить обязательства по инвестиционным программам в течение определенного периода, так как надо помнить, что сумма постоянна. Она должна быть закреплена законом в номинальном выражении в тенге, и в течение года ее нельзя поменять. Кроме того, предварительно она фиксируется на три года. Если все равно не хватает средств - мы должны объективно идти на секвестр бюджета развития. Это означает жесткую задачу для правительства: в структуре бюджета развития четко разделить приоритеты на те, которые надо выполнить в первую очередь, скажем, строительство железной дороги или больницы, и на остальные, которые на время можно отложить.

Схема абсолютно прозрачна. Мы будем знать количество компаний-недропользователей, и депутатский корпус будет участвовать в управлении НФ - реально распределять фиксированную сумму. Теперь ни один депутат не скажет: давайте дадим деньги тому или другому министерству или на трансферты акиму. Определитесь по общей сумме трансферта из Национального фонда, а она напрямую будет связана с бюджетом развития.

- Таким образом, Вы еще хотите сократить затраты?

- Да. Решается еще одна задача, незаметная - более ответственно относиться к затратам текущей части бюджета. Стратегическая же задача, с точки зрения метода сбалансированного бюджета, - в первую очередь оптимально соотносить объемы поступлений от ненефтяного сектора с текущими затратами.