Раннее зажигание

Система раннего реагирования - наиболее эффективный инструмент, когда речь идет о спасении стран от банковских банкротств и финансовых кризисов. В этом убежден президент Международной ассоциации систем страхования депозитов Жан Пьер Сабурен

Раннее зажигание

Жан Пьер Сабурен - личность достаточно известная и авторитетная в финансовых кругах не только его родной Канады, но многих стран мира. Он не стоял у истоков системы страхования Канады, но именно в то время, когда он ее возглавлял, она стала принципиально другой и теперь считается одной из лучших в мире. Теперь на ее примере учатся те страны, которые внедряют систему страхования депозитов или модифицируют ее.

С 2002 года, с того самого момента, как была учреждена Международная ассоциация систем страхования депозитов (IADI), г-н Сабурен ее президент. И эта организация становится альма-матер для многих национальных систем гарантирования депозитов.

О том, чем так знаменита канадская модель страхования, над чем работает IADI, какие уроки банковских банкротств нужно усвоить всем странам, Жан Пьер Сабурен рассказал в эксклюзивном интервью "Эксперту Казахстан".


Жан Пьер Сабурен

В начале пути

- Г-н Сабурен, почему в Канаде возникла необходимость построения страхования депозитов? Было ли это связано с финансовым кризисом или его угрозой?

- Все началось в 1967 году, когда в одной из провинций Канады у небольших финансовых институтов начали возникать проблемы с устойчивостью и, как следствие, с депозиторами. Администрация этой провинции сделала мудрый, как теперь понятно, шаг, создав систему страхования депозитов. Приобретенный опыт оказался настолько удачным, что через некоторое время аналогичное решение было принято на национальном уровне. Но хочу сразу сказать, что это не было связано с каким-то кризисом. Потому что создание подобных систем в моменты дефолтов совершенно бессмысленно.

На тот момент институт страхования депозитов представлял собой так называемую систему кассы, когда банки-участники системы просто делают календарные отчисления. Она существовала исключительно для возмещения депозитов в том случае, если, допустим, банк не выполнит какие-то свои обязательства или разорится. Фактически у этой системы в то время, когда она была создана, не было каких-либо полномочий. Она не имела права вмешиваться в деятельность банка, не могла решать проблемы с его ликвидацией.

В середине 80-х годов количество непреуспевающих банков намного увеличилось. Сначала мы были вынуждены ликвидировать два банка, а через некоторое время еще 10. Серьезно отразиться на банковской системе эти банкротства не могли, так как речь шла о маленьких банках, а вся система вкладов фактически находилась в руках 6 крупнейших банков Канады, которые регулировали 90% всего капитала рынка. Это еще не был кризис, но страна стояла перед опасностью начала цепной реакции.

- Каковы причины ликвидации банков? Плохой менеджмент?

- Мало того что это было связано с недостаточно качественным менеджментом, но по времени ликвидация банков совпала с экономическим спадом в Канаде: стала уменьшаться стоимость недвижимости, возврат кредитов был плохой. Все это подтолкнуло к принятию действий. Когда мы начали анализировать эту ситуацию, то пришли к следующему выводу: проведение анализа и принятие мер уже после ликвидации или после таких неудач с банками стоит очень дорого.

В 1987 году на основании наших рекомендаций правительство начало вносить поправки и изменения в законодательство Канады, чтобы можно было ситуацию держать под контролем. Мы поставили задачу - создать систему гарантий страхования вкладов с минимизацией рисков, разработать стандарты, которые позволяли бы регулировать или управлять банковским бизнесом. С одной стороны, нам нужно было расширить систему обеспечения вкладов, с другой - в некоторой степени смягчить или свести до минимума убытки, которые могут понести банки в результате ведения своего бизнеса. Фактически перед нами стояла задача свести до минимума все риски и подверженность рискам.

- Это была совершенно новая система страхования депозитов? Вам приходилось учиться на своих ошибках?

- При системе касс банк идет на ликвидацию, и специальный фонд должен просто выплатить деньги. Но проблема в том, что возврата может и не быть. Поэтому возникла необходимость создания системы, гарантирующей минимизацию риска и одновременно снижающей издержки фонда гарантирования. Она называется системой раннего реагирования, когда на ранней стадии при возникновении каких-то проблем с банком можно вмешаться, найти адекватные решения или средства для того, чтобы предотвратить его крах.

Однако в начале 90-х годов серия банковских банкротств продолжалась, и всякий раз это была лишь констатация свершившегося факта. Чтобы отшлифовать систему, нам пришлось практически 15 раз вносить изменения и поправки в законодательство. В конце концов мы получили хороший результат. Если до 1987 года, когда мы начали переходить к системе минимизации рисков, за каждый потерянный доллар нам приходилось выплачивать 54 цента, то после 1987 года потери снизились до 17 центов на доллар. Выходит, что мы сохранили для системы гарантирования депозитов 5 млрд канадских долларов путем внедрения новых методов. Поскольку в тот период в Канаде было очень много ликвидаций, мы фактически начали сберегать деньги для будущих банкротств.

- Их было много и в дальнейшем?

- С самого начала банковской деятельности у нас обанкротились либо были проданы другим банкам, либо поглощены 43 банка. Но наш фонд гарантирования защитил вкладчиков на сумму 25 млрд канадских долларов. Для страны это очень большая сумма. И что очень важно, не было таких банкротств, когда люди были вынуждены стоять в огромных очередях, чтобы получить свои вклады. Во многом благодаря хорошо поставленной системе оповещения вкладчики в любое время могут получить информацию по своим вкладам и выплатам по горячей линии. Мы как бы смягчаем озабоченность клиентов.

- Сейчас канадскую систему гарантирования можно считать совершенной?

- Мы бы многое отдали за это! А если серьезно, то, к сожалению, мы пока не отрегулировали эту систему на случай экономических кризисов. Поэтому сейчас ищем способы, как сделать так, чтобы система работала эффективно даже во время экономического спада.

Прозрачные гарантии

- Имеет ли Канада специальный закон о фонде гарантирования?

- Большинство стран, у которых существуют такие системы, имеют специальный закон о страховании депозитов. Канада не исключение. Более того, любая страна гарантирует возмещение вкладов, хочет она этого или нет. Если посмотреть на страны, в которых произошел экономический кризис (Мексика, Швеция, Япония, Малайзия, Индонезия), фактически везде правительство давало огромные гарантии вкладчикам.

- Имеется в виду - полностью гарантировало депозиты в банках?

- Да, правительства этих стран предоставляли полную гарантию. В противном случае, вероятно, мог наступить кризис. В принципе, любое государство, любое правительство дает либо явные, либо скрытые гарантии вкладов. Что означает неявная гарантия? Это когда люди думают, что им предоставлена гарантия страхования депозитов. Они ожидают, что государство или правительство компенсирует все их потери, если банк потерпит крах. Их ожидания основаны на том, что прежде всего банк работает на основании лицензии, выданной правительством. К тому же он контролируется специальными надзорными органами.

Безусловно, в случае банкротства банка государство начинает вмешиваться. Чтобы успокоить вкладчиков, оно обещает возместить вклады либо полностью, либо частично.

- Неявная, скрытая гарантия не так уж плоха?

- Такая банковская гарантия хороша, если у государства есть деньги. Потому что в зависимости от того, какую сумму оно может израсходовать, это может быть частичное, совсем незначительное или полное покрытие. На самом деле такая гарантия имеет большие недостатки: у вкладчиков разные ожидания, а у государства очень размытые обязательства. Один из таких примеров - финансовый кризис на Ямайке в середине 90-х годов. Правительство, вынужденное возмещать вклады вкладчикам крупного банка-банкрота, в течение пяти лет не имело возможности финансировать из бюджета строительство дорог, госпиталей, школ, других социальных объектов. Урезать развитие социальной инфраструктуры приходилось и правительствам Бразилии, Мексики. Эти страны теперь меняют свою систему. Они начинают отказываться от предоставления стопроцентной гарантии и переходят на явную систему гарантирования вкладов.

- Количество стран, признающих преимущество системы страхования вкладов увеличивается?

- Сейчас уже 88 стран, в которых существует законодательная база по обеспечению вкладов, и список этот растет. Очень важно иметь закон о страховании вкладов, в котором четко оговариваются все условия по покрытию или возмещению вкладов, определению лимитов, ограничений и по регулированию всей банковской деятельности. В этом законе обязательно нужно прописать, будет у вас система кассы или система минимизации рисков. Если такого закона нет, то нет и четкой определенности, системы отчетности. И ответственности тоже...

Зона ответственности политиков

- Несколько философский, но принципиально важный вопрос: почему так важно вводить систему страхования депозитов?

- Банки - это специфичные финансовые институты. Как правило, у них небольшой капитал. И они в основном зарабатывают на доверии большого количества людей, которые вкладывают свои деньги. Система гарантирования вкладов нужна для развития и для обеспечения устойчивости финансовой системы.

- Кто должен быть заинтересован в создании системы гарантирования депозитов: банки, регуляторы рынка, вкладчики?

- В том, чтобы у страны была хорошая явная система, должны быть заинтересованы прежде всего политики. Это вопрос политический. Сами банки не являются избирателями, и они не способствуют продвижению политиков. Именно благодаря лояльности вкладчиков, которые хранят свои деньги в банках, политики делают карьеру. Любой руководитель страны опасается не только глобального, но и локального кризиса. Банкротства финансовых институтов - это очень большой политический риск для любого правительства любой страны. Иногда, несмотря на то что тот или иной банк стал банкротом, его не закрывают именно из-за политического риска. Действительно, если правительство не может качественно регулировать банковский сектор, то вряд ли оно будет пользоваться доверием.

- Получается, что система страхования депозитов является панацеей и от политических, и от экономических банкротств?

- По крайней мере, когда существует такая система, у правительства не возникает головная боль относительно, скажем так, непреуспевающего банка: нужно его закрывать или предпринимать какие-то действия, чтобы его оздоровить.

- Такая система может быть создана в любых условиях?

- Когда система создается, нужно обязательно принимать во внимание, что множества банкротств не будет. Она должна начать работать, чтобы накопить деньги на покрытие. Например, в прошлом году в России банковская система столкнулась с проблемами во многом и потому, что система не успела заработать, как у банков начались проблемы. Поэтому государству ничего не оставалось делать, как принять обязательства на себя. Я очень много работал с Украиной и Венгрией, в Гонконге, Ямайке, Малайзии. И каждая страна, когда планировала создание такой системы страхования, отдельно изучала вопрос устойчивости финансовых институтов на ближайшую перспективу.

- Каким образом нужно формировать фонд, чтобы он считался устойчивым?

- Здесь нужно соблюсти по крайней мере три условия: независимость, прозрачность в управлении и обеспеченность мандатами для того, чтобы он мог выполнять свои обязательства.

- Могут ли банки рассчитывать на то, что по мере накопления средств в фонде гарантирования будет происходить уменьшение их расходов по страхованию депозитов?

- Конечно. Но многое зависит от текущего состояния финансовой системы. Когда в Канаде было очень много банкротств, мы увеличивали банковские взносы, чтобы финансировать убытки. В середине 90-х на возмещение у нас уходило около 5 млн канадских долларов в год. Это был самый худший период в истории банков - они не получали никакой прибыли. В последние 7 лет у нас не было банкротств, и фонд гарантирования смог накопить 70 млн канадских долларов. Мы поняли: когда премии большие, то это не срабатывает. Лучше всего иметь фиксированную ставку премий, пусть она будет невысокая, но стабильная. Большие календарные взносы отрицательно сказываются на финансовом состоянии банков. Тем более что во многих странах эти взносы облагаются налогом, за исключением, пожалуй, только Казахстана.

- Обязательно ли гарантировать все вклады во всех банках?

- Нет.

- Должны ли носить ограничительный характер выплаты возмещения по вкладам?

- Лимиты по страховому возмещению банковского вклада необходимы. Если у вас будет полная или стопроцентная гарантия, это может привести к негативным последствиям. И большинство стран, когда они рассматривают возможность наложения ограничений на покрытие банковских вкладов, используют одно из правил, а именно: покрытие около 90-95% счетов и около 30-40% от их стоимости. Причем стоимость, как правило, суммированная. Конечно, у каждой страны свои правила. Но всегда существуют лимиты на суммы выплат. Многие, например, не практикуют возмещение счетов в иностранной валюте. Основная функция, или политика страхования вкладов - защищать обычных, неискушенных вкладчиков. Депозиты корпораций, которые могут позволить себе профессиональный консалтинг, не должны возмещаться.

Чем раньше, тем лучше

- Какие технологии должны применяться в странах с тем, чтобы происходило быстрое и безболезненное выявление проблемных банков? Что должна включать в себя система раннего реагирования?

- Я бы не сказал, что это технология или методика. Дело в том, что каждый участник, каждый игрок должен нести ответственность. Надзорный орган, допустим, не делает ничего такого, за что пришлось бы отвечать. Он может лишь испытывать определенные неудобства из-за ненадлежащего надзора. Ответственность за устойчивость банка целиком и полностью ложится на директора или президента этого банка. Большинство банков имеют так называемую систему управления предприятиями для проведения оценки рисков и, соответственно, управления возможными убытками. Но у них должны быть стимулы для того, чтобы смягчать этот риск. Сейчас в Канаде система построена так, что чем выше у банка риск, тем больше он платит денег в систему гарантирования. Это подталкивает банк к лучшему управлению своими рисками, тогда он будет платить меньше премий. Существует и другой способ ответственности: мы привлекаем к юридической ответственности руководителей того банка, который потерпел крах.

Итак, первое условие - это устойчивое управление или регулирование банком. И второе - у него должна быть качественная система оценки риска для успешной работы. Он должен диверсифицировать свой ссудный портфель, иметь рыночную дисциплину, обеспечивать открытость и прозрачность, чтобы аналитики могли определить качество этого банка.

- Это и есть система раннего реагирования?

- В принципе, да. Если представить в упрощенном виде. Вообще это более сложная вещь. Но если есть открытость информации, политика по управлению рисками, мониторинг рисков, то это уже основа для введения системы раннего реагирования. Что касается законодательной или нормативной базы, она должна постоянно обновляться, корректироваться в соответствии с условиями. Участникам рынка нужно держаться в законодательных рамках и уважать их. Естественно, должен быть системный, квалифицированный надзор. Специалисты надзорного органа каждый день должны ставить галочку в контрольном списке вопросов: решено или нет. По большому счету, и со стороны надзорных органов должна работать система раннего реагирования. Если, допустим, банк не соответствует нормативным требованиям или возникли какие-то проблемы с капиталом, то тут же должны приниматься соответствующие меры. Но меня иногда поражает ситуация, когда обращают внимание на капитал, но не смотрят на обязательства, которые скрыты за балансом.

- Какой принцип воздействия на проблемный банк считается наиболее приемлемым?

- Если мы на более ранней стадии определяем, что проблемы, возникшие у банка, практически нерешаемые, то применяем такие методы, как, допустим, выкуп этого банка либо перевод депозитов совместно с хорошими обязательствами в другой банк. То есть принципиально важно произвести оздоровление в самой банковской системе. Тогда получается, что фонд гарантирования несет меньшие издержки, так как снижается количество банкротств. Механизмы могут быть самые разные: от поглощения проблемных банков до финансовых интервенций в целях финансовой стабилизации банка.

- То есть для этого у фонда гарантирования депозитов должны быть особые полномочия по минимизации риска?

- Да, чтобы он имел право вмешиваться на ранней стадии, нужно все прописывать в законодательстве. Мы, например, проводим оценку банка. Смотрим прежде всего на активы и пассивы банка, оцениваем их. И, соответственно, обращаемся к другим банкам, приглашаем их в нашу ассоциацию для обсуждения этой проблемы. Мы продаем самые лучшие активы, самые лучшие средства, которые существуют, все обязательства по депозитам, пассивы. Двери проблемного банка не закрываются, там обеспечивается максимальная прозрачность, открытость.

Когда вы, образно говоря, сочетаетесь браком с банком, это происходит очень быстро. Но когда начинается развод, это неприятная процедура, занимающая к тому же много времени. Взаимоотношения клиентов с банком имеют очень большое значение и очень большую ценность как для самого банка, так и для клиентов. Поэтому мы не вправе действовать вопреки их интересам.

- Можно ли говорить о том, что в каких-то странах такая система минимизации рисков уже работает отлично?

- Существует целый ряд стран, в которых система работает великолепно: США, Канада, Франция. Но там уже устоявшаяся финансовая система. В развивающихся странах, например, основной вопрос - качество банковского рынка. Однако развитый рынок - не гарантия того, что система будет работать.

- А в чем причина?

- В большинстве случаев это связано с тем, что банки управляются не должным образом. Когда государство либерализует финансовую систему, есть опасность, что открытая система станет нерегулируемой. Хороший надзор стоит слишком дорого. Капиталоемким является и страхование депозитов. Все должно быть в гармонии. Если вы хотите либерализовать финансовую систему, а страхование вкладов - это часть общего механизма, тогда нужно изменять, корректировать всю законодательную базу, надзор, регулирование. Скажу больше: в любом случае, даже если система работает отлично, она постоянно должна улучшаться, модифицироваться.

- Необходимо ли фондам заниматься мониторингом банковского сектора, как это обычно делают регуляторные и надзорные органы?

- Все зависит от системы регулирования банковского сектора. Если у вас гарантирование вкладов построено по системе кассы, то полномочия осуществлять мониторинг банков отсутствуют, хотя все равно нужно знать риски, потому что вы возмещаете вклады и должны планировать расходы. В этом случае надзорные органы должны быть способны отслеживать такие риски, так как система кассы полностью зависит от них. При системе минимизации рисков нужно осуществлять мониторинг и проводить оценку риска, ведь риск системы - это риск возможных выплат, нехватки финансовых средств при наличии банкротства крупного банка или ряда банков.

В любом случае должна быть координация между игроками. Но даже если есть тесное сотрудничество между фондом гарантирования и регулятором рынка, и фонд получает информацию от надзорных органов, все равно нужно вести работу в этом направлении.

Без всяких форс-мажоров

- Какие рекомендации со стороны Международной ассоциации, которую вы возглавляете, для национальных систем гарантирования депозитов актуальны?

- С нашей точки зрения, все должны непрерывно учиться, извлекать уроки. Система страхования депозитов должна все время прослеживать эволюцию финансовой системы и постоянно проводить оценку окружающей среды, той, которая существует в финансовой системе.

Сейчас IADI работает над руководством по взаимодействию и взаимоотношениям между Центральным банком, Агентством надзора, если оно есть, и системой страхования депозитов. Это очень важный вопрос. Во многих странах это вообще большая проблема, поскольку там не понимают, как участники рынка должны взаимодействовать. Может ли страхователь депозитов получать какую-то информацию от агентства по надзору? Должен ли вмешиваться Центральный банк в систему гарантирования депозитов? Должна ли система гарантирования депозитов вырабатывать какую-то аналитическую информацию и давать ее государственным органам? Как видите, очень много вопросов, и все они лежат в плоскости системы финансовой безопасности.

В рамках другого проекта вырабатываем критерии, методы, варианты по разрешению банковских банкротств на ранней стадии. Здесь одно из главных направлений - планирование непредвиденных ситуаций, потому что большинство страхователей или гарантов вкладов и надзорных органов мало работают над планированием форс-мажоров. Как правило, любая такая ситуация - всегда неожиданность для регулирующего органа, который, в принципе, должен представлять, что и как может произойти. Нужно думать о том, какое влияние окажет возможное банкротство или непредвиденные обстоятельства на финансовый рынок, решать, что нужно делать и как нужно реагировать. Помните, в Канаде был так называемый ледяной шторм, когда в течение 10 дней не работали банки, предприятия, все было заморожено, парализовано? И был случай с отключением электричества. Ни государство, ни общество не позволило бы нам встать в позицию стороннего наблюдателя, просто развести руками и сказать: "Мы ничего не можем сделать, потому что не предвидели этого!" Мы не знали, что произойдет, но были готовы ко всему. Канадская система страхования депозитов тратит миллионы долларов, чтобы можно было реагировать в непредвиденных ситуациях. О результате уже говорилось: за последние семь лет у нас не было случаев банкротств.

Главные уроки

- Позвольте прикладной вопрос. У нас ликвидация банков длится годами, и это большая проблема для всех - государства, фонда гарантирования, вкладчиков. А как в Канаде?

- Это зависит прежде всего от того, есть ли факт мошенничества, когда ликвидация занимает больше времени. Иногда может пройти 10 лет, прежде чем банк будет закрыт. Но раз уж дело дошло до банкротства, то существует золотое правило: проводить процедуру как можно быстрее. Основная часть средств или активов продается за один-два года. В принципе, вся административная работа по управлению ликвидацией банка должна закончиться за этот срок. Оставшаяся часть средств может быть востребована, как правило, через судебные процессы - и на это может уйти несколько лет. Но что делать, когда угроза банкротства возникает в тот период, когда нужно выплачивать вклады? Работа страхователей вкладов - встать в очередь вместо вкладчиков в качестве кредитора.

Именно поэтому необходимо продать самые ценные, самые лучшие активы в более короткий период времени, так как фонду понадобятся деньги для возмещения потерь депозиторам. И здесь существует определенная закономерность: чем больше времени уходит на извлечение денег из проблемного банка, тем больше теряется их стоимость. Да, ликвидатор или администратор, который управляет ликвидацией или банкротством банка, на этом делает деньги. Поэтому важно учитывать именно временную стоимость денег. Кроме того, долгая по времени ликвидация может негативно повлиять на стабильность финансовой системы. Ведь смысл гарантирования вкладов заключается в том, чтобы исключить такие проблемные банки из банковской системы до того, как они создадут дисбаланс устойчивости банковской деятельности. Не нужно бояться публиковать информацию о банкротствах. Это никак не вредит имиджу финансового сектора, но зато может помочь найти инвесторов, в том числе и из других стран.

- Какие уроки за годы существования систем гарантирования, полученные в разных странах, мы должны усвоить?

- Нужно иметь в виду: банки могут стать банкротами в любое время, в любой стране и в любых условиях. До 1997-1998 годов, когда случился азиатский кризис, и до того, как возникли из-за этого кризиса проблемы во многих странах, существовало такое всеобщее мнение, что банки банкротятся всего лишь один раз в жизни, где-нибудь в другой стране - только не у нас. Но этот кризис перевернул все представления.

Надзорный орган, Центральный банк и, соответственно, орган по страхованию вкладов должны постоянно обеспечивать систему безопасности финансовых институтов. Они обязаны помнить о том, что работают не только на вкладчиков, но и на стабильность финансовой системы.