Путь к совершенству

Одним из основных направлений развития социальной политики и построения гражданского общества в Казахстане должна стать активная деятельность неправительственных организаций

Путь к совершенству

Законопроекты, ужесточающие государственный контроль над неправительственными организациями (НПО), которые подготовили казахстанские чиновники, могут снизить активность общественных организаций и остановить развитие социального партнерства в Казахстане. Депутаты уже одобрили документы и направили их главе государства на подпись, после чего директор казахстанского офиса Международного бюро по правам человека и соблюдению законности Евгений Жовтис выразил надежду, что президент отклонит законопроекты, вызвавшие резкую критику со стороны НПО. Президент Нурсултан Назарбаев проявил дипломатичность и направил законопроекты "О деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций" и "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам некоммерческих организаций" в Конституционный совет (КС) Казахстана, который должен определить, насколько данные документы соответствуют Конституции. В настоящее время, по запросу КС, экспертный анализ принятых парламентом законопроектов проводит Конфедерация НПО.

Нашли крайних

Общественные деятели убеждены, что существующая налоговая и гражданская нормативная база содержит все необходимые механизмы контроля над тем, чтобы неправительственные организации работали в соответствии с действующим законодательством. И считают излишними дополнительные требования, обязывающие НПО публиковать информацию о своей деятельности, в том числе об учредителях, составе имущества, источниках формирования и расходовании средств. Гражданским институтам также предписывается извещать местные исполнительные органы о заявках на финансирование и о его получении.

Власть думает, что, ужесточив требования к НПО, она убережется от внешних попыток дестабилизировать политическую ситуацию внутри страны. В подтверждение правильности такой позиции приводится пример Украины и Грузии, где "бесконтрольная деятельность общественных структур, которыми прикрывались силы по свержению действующей власти", привела к "цветным революциям".

Подобная трактовка событий в некогда братских республиках бывшего СССР близорука и может привести к нежелательным последствиям. В странах, по которым прокатились революции, сложилась социально-экономическая ситуация, сделавшая возможными перевороты: "верхи не хотели, а низы не могли жить по-старому". Эти предпосылки известны даже школьнику, а у нас почему-то решили, что все беды от НПО. Тогда как весь мир уже давно понял, что развитие гражданского общества - важное условие стабильности внутри государства и консолидации разных слоев населения. Ничто не "цементирует" граждан лучше, как предоставление им возможности реализовывать свои права и внутренний потенциал.

В данном же случае, как считает руководитель Алматинского Хельсинского комитета Нинель Фокина, "соображения национальной безопасности, объявленные и ничем не подкрепленные, становятся приоритетными перед конституционным принципом приоритета прав и свобод человека". А НПО, чьи проекты чаще всего направлены именно на защиту гражданских свобод, становятся у нас изгоями. Когда в 1988 году в Казахстане стали появляться свободные профсоюзы, власть буквально преследовала их, считая, что если не платят зарплату работникам - это нормально: у работодателя экономические трудности; но если работники организованно выдвигают требования и выходят с плакатами "Даешь зарплату!" - это уже политика. Тяжелые для экономики дни прошли, но ярлык "бунтарей" так и закрепился за казахстанскими неправительственными организациями.

В отличие от наших стереотипов в более развитых странах понимают, что отлаженная система участия общественных организаций в работе законодательных и исполнительных органов ведет к тому, что при разработке государственных программ учитываются интересы как можно большего числа региональных и социальных групп населения, способствуя тем самым подлинной реализации конституционных прав граждан. К примеру, в Хорватии на 5 млн населения приходится 28 тыс. неправительственных организаций, а у нас на 15 млн граждан - всего чуть больше 5 тыс. И мы делаем сейчас все, чтобы общественные институты у нас вообще исчезли. По мнению Евгения Жовтиса, в случае вступления в силу законопроектов под угрозой срыва может оказаться значительное число социальных программ, реализуемых НПО при поддержке международных и зарубежных доноров.

Сор из избы

Очевидно, что происходящие события вскрыли глубокие противоречия в нашем устройстве государства. Гражданские институты создаются для того, чтобы решать общественные проблемы, а чиновники бьют по рукам инициативных людей, стремящихся сделать работу госорганов более эффективной и полезной обществу. Таким образом, в правительстве не понимают либо не хотят понимать, что государственная власть вторична, первично - общество, в котором превалируют ценности человеческой личности.

Некоммерческие организации делают многое, чтобы изменить ментальность действующей власти. После проведения первого гражданского форума найдены решения, которые были учтены властью для выстраивания системы партнерства. Во-первых, глава государства отклонил законопроект 2003 года, который устанавливал механизмы контроля со стороны власти за деятельностью НПО. Во-вторых, администрация президента подписала документы о реализации замечаний и предложений со стороны НПО, которые направлены в местные органы власти. В результате разработаны механизмы взаимодействия между государством и НПО в интересах общества и адаптации решений органов власти к его потребностям. Созданы консультативно-совещательные органы при профильных министерствах, при областных и городских акиматах, организованы общественные слушания по актуальным проблемам. Власть стала приглашать руководителей НПО в состав рабочих групп по разработке проектов законов и программ. Лидеры НПО также были включены в Национальный совет при президенте, в Комиссию по правам человека при президенте и Национальную комиссию по делам семьи и женщин.

Второй гражданский форум намечен на сентябрь. На нем НПО намерены определить новые задачи в связи с переходом к государственным источникам финансирования и тесному взаимодействию с бизнесом. После принятия законопроекта "О социальном государственном заказе" в апреле этого года возникла необходимость выработки механизмов реализации этого закона, а также создания условий для развития благотворительности со стороны частного бизнеса. Необходимо экономически и этически стимулировать спонсорскую деятельность бизнесменов. Именно эти вопросы будут обсуждаться на втором форуме.

Сегодня неправительственные организации в Казахстане специализируются в 250 видах деятельности. Эти направления формировались постепенно, их дальнейшее развитие во многом зависит от разработки механизмов взаимодействия НПО с властью. Сейчас общественные организации предлагают акимам создать систему изучения общественных потребностей. Ведь регионы отличаются друг от друга по характеру социальных задач. Например, в Аральском регионе - экологические проблемы, проблемы развития рыболовства и переработки рыбы. В Южном Казахстане нужно развивать программы поддержки многодетных семей. Мониторинг потребностей надо формировать на основе специальных методик и механизмов. Чиновник сегодня практикует формальный, бюрократический подход, потому что основания, обязывающие чиновников сотрудничать с НПО по вопросам разработки социальных программ, законодательно не прописаны.

Открыть бюджет общественности

Одна из важных задач, которую в настоящее время стараются решить отечественные НПО, - поставить под общественный контроль государственные финансы. Гражданские институты делают акцент на том, что прозрачность бюджета определяет во многом стабильность в обществе, для которого важно знать, что правительство справедливо и дисциплинированно управляет государственной казной.

Ряд неправительственных организаций (фонды формирования налоговой культуры, "Зубр" из Усть-Каменогорска, "Развитие местного самоуправления" из Петропавловска) инициировали разработку проектов, связанных с вхождением в бюджетные комиссии представителей НПО на местном уровне, участием в обсуждении расходной, доходной частей бюджета, чтобы сделать его прозрачным. Неполное освоение бюджетных средств уже стало главной проблемой государственных органов. Ежегодно планируется расходовать больше средств на здравоохранение, образование и социальное обеспечение, но при этом бюджет не исполняется. Недавно депутаты подняли этот вопрос на заседании парламента. По расчетам парламентариев, с прошлого года недорасходованными остались более 51 млрд тенге. Счетный комитет уже не раз обращал внимание на то, что правительство не совершенствует методы планирования бюджета. Низкая ответственность руководителей госорганов, слабая подготовка конкурсных документов, несвоевременное проведение процедур по госзакупкам, неразвитые механизмы реализации бюджетных программ и нормативно-правовая база финансирования - основные причины недоосвоения бюджета. Но ключевой проблемой остается недостаточная транспарентность бюджетного процесса и слабое участие в нем гражданских институтов.

На пути транспарентности бюджета стоит отсутствие детально проработанного законодательства по отчетности госорганов перед общественными организациями. Наталья Янцен, президент общественного объединения "Формирование налоговой культуры" говорит: "НПО допускаются только к обсуждению законопроектов внутри парламента. Что касается участия в разработке социальных программ на уровне министерств, то оно не санкционировано законом. В результате граждане, нуждающиеся в социальной помощи, ее не получают". В этом случае как раз пригодились бы рекомендации неправительственных организаций, отслеживающих социальные процессы и представляющих интересы разных групп населения.

Результаты сравнительного анализа затрат бюджетов Казахстана за 2004 и 2005 годы на социальную сферу и охрану окружающей среды говорят о том, что по сравнению с прошлым периодом в текущем году бюджет предусматривает общее увеличение затратной части на 11,44%. При этом в 2004 году бюджет был исполнен всего на 71,65%. Получается, что проблема не в количестве денег, а в качестве их использования. Несмотря на то, что в 2005 году было запланировано увеличение расходов на образование и здравоохранение, исполнение бюджета за 2004 год, например, на здравоохранение составляет лишь 56,13%.

Полезный опыт

Отношение власти к инициативе НПО контролировать доходы и расходы государственной казны достаточно скептическое, поскольку, чтобы разобраться в бюджетном процессе, необходимо хорошо знать закон о бюджетной системе и участвовать в ежегодном финансовом планировании на всех его этапах. Но в других странах, в тех же США, есть НПО, миссия которых сводится только к отслеживанию бюджетного процесса. Им доступны финансовые документы на основании законных требований. В прошлом году вашингтонская организация "Международный бюджетный проект", которая существует более уже 10 лет, опубликовала отчет "Открывая бюджет общественности. Понимание и дебаты", где оценивается открытость бюджетной информации для общественности и возможности влияния на бюджет гражданского сектора. Проанализировано 36 стран. Самые высокие рейтинги занимают страны Восточной Европы с широким доступом общественности к бюджетному процессу. Сюда же относятся Южная Африка и Ботсвана, которые часто приводят как пример грамотного управления природными ресурсами.

В отчете страны (каждой присвоен рейтинг в процентном соотношении) делятся на четыре группы: в первую группу входят страны с рейтингом 67% и выше, осуществляющие "позитивную" практику доступа граждан к бюджетному процессу, во второй группе - в границах от 50 до 66% - перечислены страны с "больше позитивной, чем негативной" практикой, в третьей - от 33 до 49% - с "больше негативной" и четвертая группа с рейтингом меньше 33% характеризуется "негативно". В Казахстане пока преобладает больше негативная практика - общественность в бюджетные вопросы не вовлекается. По показателю "Исполнение бюджетных документов" мы в группе с "больше негативной практикой" - 48%. По "Мониторингу и развитию отчетности" у нас 36%. "Вовлеченность общества и парламента" - 28%, негативная практика. Для сравнения: Россия по первому показателю находится во второй группе (63%), по второму - в первой (74%), а по третьему - в третьей (45%). В первой группе по всем трем показателям лидируют Словения, Польша, Южная Африка, Чешская республика. Казахстан по открытости бюджетного процесса опережают Уганда и Буркина-Фасо.

В Польше, к примеру, развита сфера самоуправленческих институтов, союзов, объединений и других организаций, поддерживающих деятельность и представляющих интересы местного самоуправления. Территориальное самоуправление развивает демократию и становится условием появления новых локальных и региональных элит, которые способствуют децентрализации управления, перенимая контроль за функционированием многочисленных институтов общественной жизни и социальных услуг, несут ответственность перед жителями в регионах, а также помогает обновлению общегосударственных элит.

Полезное самоуправство

Фундаментальный шаг в решении социальных проблем - введение выборного местного самоуправления. В Казахстане главы регионов пока что назначаются в административном порядке, а значит, их работа не очень зависит от общественного мнения. ОО "Формирование общественной культуры" составлен список из 21 акта, регулирующих доступ общества к бюджетной информации, которые не всегда выполняются местными чиновниками, чаще всего даже не знающих о их существовании и отказывающихся работать с общественными организациями.

Проблему развития местного самоуправления нужно решать через активизацию неправительственных организаций, которые работают в социальной сфере. НПО могут выявить проблемы, провести независимый анализ, составить рекомендации и начать работу с депутатами маслихатов и администраторами программ, определить, какие расходы наиболее целесообразны.

Алматинское общественное объединение инвалидов "Намыс", к примеру, разработало комплексную программу реабилитации инвалидов Алматы на 2003-2005 годы, проведен круглый стол на тему "Формирование бюджетной политики с целью поддержки инвалидов", в котором приняли участие представители местной исполнительной и законодательной власти. ОО "Ангел" ведет мониторинг реализации региональной программы "Питьевая вода" в Атбарасе Акмолинской области. По итогам работы проведены слушания, местное население информировано о проблемах, выявленных программой. Выработаны конкретные рекомендации и меморандум о сотрудничестве районного маслихата и ОО "Ангел", а самым значимым результатом стало выделение 5 млн тенге из госбюджета на ремонт обводного водопровода. В 2003 году ОО "Центр справедливости" провел мониторинг прозрачности бюджета родильных домов Актобе, Семипалатинска, Тараза. Цель мониторинга - выяснить, насколько соблюдаются права беременных женщин на гарантированный государством объем бесплатной медицинской помощи. Вышел отчет, проведены пресс-конференция и круглые столы с участим НПО, СМИ и представителей власти. Существуют и другие инициативы в неправительственном секторе, связанные с созданием системы контроля доходов от нефтяного и газового сектора. Об их эффективности пока говорить рано, но эти первые попытки общественных институтов добиться транспарентности в распределении доходов, должны быть поддержаны государством.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики