Неоконченный диалог

Очередной Гражданский форум продемонстрировал, что власть рассматривает неправительственные организации прежде всего как инструмент для достижения своих целей. Однако у власти есть более насущная задача - становление гражданского общества в Казахстане

Неоконченный диалог

Первый Гражданский форум прошел два года назад. За это время в жизни различных общественных организаций произошли существенные перемены, что и послужило одной из причин нового слета неправительственных организаций. По словам министра информации, культуры и спорта Есетжана Косубаева, "в 2000-2002 годах доминировали экологические, молодежные и женские НПО", которые содержались на средства зарубежных грантов. На сегодня, по его данным, НПО работают по 13 направлениям. Наиболее представлены детские и молодежные, медицинские, правозащитные, различные объединения по поддержке общественных инициатив. НПО помогли отстоять свои права более чем двум миллионам граждан Казахстана. В их работе активно участвуют 200 тыс. человек.

В прошедшие два года общественные объединения жили как бог на душу положит. Возникали по мере надобности. Занимались защитой интересов небольших групп людей, до которых не доходила государственная забота, боролись за экологию, честные выборы, права человека, против судебного произвола и коррупции. Весной этого года был принят закон "О государственном социальном заказе". В нем предусматривалось финансирование общественных организаций на конкурсной основе, поскольку денег в бюджете выделено совсем немного - в 2005 году объем финансирования предусмотрен в размере 59,7 млн тенге. Однако закон этот пока не выполняется. За четыре месяца, прошедших со дня его принятия, правительство так и не приняло необходимый пакет нормативно-правовых актов, не разработало типовое положение о конкурсе социально значимых проектов.

НПО как антивластный символ

В настоящий момент власть обратила внимание на неправительственные организации. Ключевым фактором явилась нынешняя президентская избирательная кампания. По мнению властей, именно НПО, финансируемые из-за рубежа, явились катализаторами "оранжевых революций" в Грузии, на Украине и в Киргизии. Опасаясь возникновения в стране "цветной революции", парламент Казахстана принял законы "О деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций" и "О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам некоммерческих организаций". Президент направил их в Конституционный совет, который признал отдельные положения этих законов несоответствующими Конституции.

Но желание властей изолировать НПО от происходящих в стране политических процессов от этого не уменьшилось. Есетжан Косубаев недвусмысленно предостерегает общество от ненужной политизации: "НПО помогают реализовывать социальную политику, особенно там, где государственная машина не может дойти до каждого гражданина. Конечно, можно пойти по более легкому пути, объявив себя защитником прав и свобод граждан, узурпировав, таким образом, право на истину. Однако достаточно посмотреть, что реально сделали они в области прав человека, и все станет на свои места. Кроме того, сама деятельность НПО излишне политизируется, что вызывает напряжение в обществе. Необходимо четко определить границы своей деятельности".

Фактически правительство разделило НПО на "чистых" и "нечистых". "Чистым", т.е. "правильным", обещана государственная финансовая поддержка. "Только за последние два года на проведение социально значимых проектов в рамках региональных программ выделено свыше 173 млн тенге, а по линии министерств - около 300 млн. И мы намерены увеличивать финансирование деятельности НПО. К началу следующего десятилетия мы поэтапно доведем финансирование до уровня не менее 1 млрд тенге", - заявил президент страны Нурсултан Назарбаев.

Альянс НПО

Во избежание неприятностей часть общественных объединений поспешила откреститься от политизированных коллег. И для подтверждения своей благонадежности неправительственные общественные объединения накануне второго Гражданского форума создали Гражданский альянс. Вернее, республиканский и областные гражданские альянсы "как взаимосвязанную систему гражданских институтов". В него вошли 30 общественных объединений различных направлений, в том числе бизнес-объединения, независимые профсоюзы и наиболее успешные региональные НПО. "Гражданский альянс - это решение общественных лидеров объединить накопленный ими опыт для совместной деятельности в сфере социального развития Казахстана на основе взаимодействия с властью и усиления влияния на власть. Мы не пошли на объединение с политическими и религиозными организациями. Только гражданские институты, работающие вне сферы политики", - говорит председатель Конфедерации неправительственных организаций Казахстана (КНОК) Валентина Сиврюкова.

В процессе двухдневной дискуссии делегатам Гражданского форума Казахстана предстояло выработать и принять удовлетворяющую интересам всех заинтересованных сторон казахстанскую модель формирования неправительственного сектора и укрепления диалога неправительственных организаций с органами власти, обсудить проект концепции развития гражданского общества в Казахстане на 2006-2011 годы. Кроме того, собравшиеся должны были рассмотреть вопросы государственного финансирования социально значимых проектов НПО в соответствии с положениями закона "О государственном социальном заказе" и проанализировать процесс реализации Программы государственной поддержки неправительственных организаций.

По мнению Валентины Сиврюковой, в первую очередь необходимо обеспечить эффективную реализацию закона о госзаказе на основе четко прописанных правил и процедур, поправок в налоговый и бюджетный кодексы. Эта работа до сих пор не проведена. "Государственный соцзаказ - это иная система, нежели закупка столов и стульев, поэтому нужен пакет нормативно-правовых актов для обеспечения этого закона", - считает она.

Нужны умные чиновники

Второй проблемой, требующей решения, глава КНОК назвала недостаточный уровень развития партнерства власти и общества: "Наше взаимодействие нередко пробуксовывает по причине выстраивания этих отношений по принципу "нападение-оборона", и нужен иной концептуальный подход к их выстраиванию. Нам до сих пор мешают прошлые стереотипы, когда власть была самодостаточна, а общество существовало для власти. Мы так и не преодолели доминирования власти при попытках развивать эффективное сотрудничество".

По версии представителей НПО, нередко решения зависят от уровня компетентности чиновника, а иногда и от его настроения. Если он чего-то не знает, то это становится труднопреодолимым препятствием. Квалификационный уровень чиновничества необходимо повышать. Только это позволит уйти от декларации партнерства к реальному выстраиванию взаимодействия власти.

Кроме того, Валентина Сиврюкова считает, что неправительственный сектор общества нуждается в институциональном развитии. Объединение НПО в ассоциацию на местном уровне стало потребностью и для целей госсоцзаказа, и для скоординированного участия в формировании бюджетных программ, взаимодействия с акиматами и маслихатами.

Что такое гражданское общество?

По сути, повестка дня Гражданского форума - это ключевые вопросы становления в Казахстане гражданского общества. Об этом очень много говорят представители власти, оппозиции и неправительственных организаций. Однако чтобы говорить об этом, необходимо понять, что такое гражданское общество и в чем его основные функции, общественная полезность. Как правило, на бытовом уровне и даже у людей, работающих в НПО, существует два распространенных мнения о том, что такое гражданское общество. По мнению одних, гражданское общество есть совокупность различных объединений людей на различных уровнях и, как правило, горизонтальных неправительственных организаций (НПО) и т.д. Другое понимание, быть может, более традиционное для нашей страны в ее советский период - идея гражданственности, общество граждан.

Более точным, на наш взгляд, является следующее определение гражданского общества как системы независимых от государства общественных организаций и отношений, призванных обеспечить условия для самореализации отдельных институтов и коллективов, а также частных интересов и потребностей людей.

В качестве основных субъектов гражданского общества обычно называют политические партии, профсоюзы, предпринимательские группы, религиозные общества, различные неформальные организации "по интересам". Данное обобщающее определение требует пояснений: во-первых, относительно диалектики гражданского общества и государства. Обычно первое отделяют от второго. Однако китайской стены между ними нет. Например, победившая на выборах партия переходит в структуры государственной власти. Во-вторых, гражданское общество - это, по сути, фундамент государства (конечно, демократического). Оно в немалой мере формирует политическую власть и воздействует на нее. В-третьих, гражданское общество всегда функционирует в определенном национальном и социокультурном контексте, в силу чего существуют те или иные его разновидности и типы.

Западная модель гражданского общества - классическая и в то же время уникальная. На Западе в течение столетий складывались экономические, социальные, правовые и прочие предпосылки, приведшие к кристаллизации базового элемента гражданского общества, личности и соответствующих отношений частной жизни и собственности. Но существует еще остальной мир, который условно можно обозначить как незападный, где гражданское общество начинает создаваться значительно позже. Происходит это в большей мере под влиянием Запада, но на основе собственных социокультурных традиций.

Платочек в кармане

В незападном мире повышенную роль в формировании гражданского общества играет государство. Любопытен случай Китая. Современное, авторитарное по характеру китайское государство активно проводит рыночные реформы и проявляет заинтересованность в их успешной реализации. Поэтому оно помогает, в том числе финансовыми средствами, в организации различного рода неформальных ассоциаций, которые могли бы взять на себя часть задач по экономической и социальной модернизации. Есть, правда, вопросы. Зачем вообще нужно гражданское общество, есть ли в нем какой-то функциональный смысл. А может, это просто платочек, уголок которого должен торчать из нагрудного кармана, без которого не пускают в приличное общество?

Трудным остается вопрос и о месте гражданского общества. Конечно, у государства и у бизнеса места тоже не очень-то определены, но для гражданского общества это совсем уж открытый вопрос. И, наконец, гражданское общество - это роскошь или средство для развития? "Есть ведь и такой взгляд: давайте сначала обеспечим экономический рост, а потом позволим себе роскошь в виде гражданского общества", - говорит известный российский экономист Александр Аузан. Эта дилемма очень четко выражена в Казахстане, где власти настаивают на том, что надо обеспечить форсированный экономический рост, к 2008 году удвоить ВВП, а после этого начинать развивать гражданское общество. Эта позиция предполагает, что гражданское общество - это излишество, которое мы себе не можем пока позволить.

Какие же стратегические последствия вызывает возникновение и развитие гражданского общества и как это связано с проблемой экономического роста? "В начале XX века экономисты про гражданское общество не говорили вообще. Взгляд был примерно следующий: есть вещи, которые хорошо делает рынок, есть вещи, которые рынок сделать не может, так называемые провалы рынка, - объясняет Аузан. - Эти "провалы рынка" должно закрывать государство. Рынок первичен, и только там, где он не справляется, государство должно сказать свое слово. В течение XX века государство в разных странах активно вмешивалось буквально во все, и к 70-м годам у экономистов были все основания говорить уже не только о "провалах рынка", но и о "провалах бюрократии", которая оказалась неспособной заменить собой общество".

Лучше всех это выразил в 70-е годы нобелевский лауреат Джордж Стиглер. Решая вопрос о соотношении рынка и государства, заметил он, мы поступили, как тот римский император, который должен был судить состязание двух певцов: услышав первого певца, он немедленно присудил приз второму. Так и мы в XX веке, увидев, что рынок плохо справляется со многими задачами, присудили приз государству. Но государство-то зачастую справляется с этими задачами еще хуже. А проблемы решаются в рамках цивилизованного консенсуса между властью и обществом. Между тем совершенно ясно, что государство может быть как стимулятором, так и тормозом в становлении гражданского общества.

Проект власти

Позицию власти, а также то, каким она представляет себе строительство гражданского общества в Казахстане, сформулировал в своем докладе на Гражданском форуме Нурсултан Назарбаев.

Из доклада следует, что власть понимает "казахстанскую модель развития неправительственного сектора" как деятельность НПО, выступающих в роли этаких "социальных профсоюзов" советского типа. Из этой модели исключены бизнес и политические партии, а также конфессиональные организации. Г-н Назарбаев заявил, что понимает мотивы депутатов, которые приняли закон "О деятельности международных и иностранных некоммерческих организаций", поскольку "видели опасности, происходящие в соседних странах, когда иностранные НПО нахальным образом закачивали деньги и дестабилизировали общество". "Государство оказалось беззащитным перед этим, и что теперь в этих странах творится, вы хорошо знаете", - сказал президент. Он напомнил, что в недавно подписанном им указе "О мерах по реализации избирательных прав граждан Республики Казахстан" есть пункт, где "дано задание правоохранительным органам строго следить за выполнением законодательства страны" со стороны неправительственного сектора.

В целом задача НПО, по Назарбаеву, "посильно участвовать в скорейшей экономической, политической, социальной модернизации страны ради всеобщего блага и процветания". Глава государства указал конкретные направления, наиболее эффективные в плане сотрудничества с государством, по которым надо двигаться НПО. Это проблема доступности качественной питьевой воды, поддержка культуры, языковая политика и развитие национальных культур народа Казахстана, экология и обеспечение демографического роста, повышение доступности и качества образования, медицины. Неправительственным организациям предложено активно участвовать в государственных программах по борьбе с туберкулезом, СПИДом и другими опасными заболеваниями, а также взаимодействовать с государством в области охраны труда на промышленных предприятиях и в сфере строительства, в частности, они могли бы принять участие в разработке единого государственного стандарта охраны труда. По мнению президента, НПО, как элементы гражданского общества, должны взять на себя в основном культурно-просветительские и организаторские функции.

К сожалению, власть убеждена в необходимости контроля с ее стороны и непосредственного руководства процессом развития "третьего" сектора - гражданского общества. Как откровенно заявил Есетжан Косубаев: "В силу различных причин действия государства и НПО зачастую являются разнонаправленными. Становится очевидным, что пришло время привести в соответствие "третий" сектор требованиям дня, анализа его деятельности и выработки соответствующих перспектив".

Более того, необходимым условием реализации проекта "казахстанской модели формирования неправительственного сектора" президент считает личное участие. "Мне приходится заниматься и вопросами укрепления бизнеса. Я часто участвовал в форумах, чтобы дать ход развитию малого и среднего бизнеса, созданию среднего класса, который является основой демократического общества, основой его стабильности. Я участвовал в создании политических партий. Теперь, наверное, мне надо заниматься общественными организациями. Вот почему я среди вас", - сказал Нурсултан Назарбаев участникам форума.

По сути, нынешний интерес власти к НПО объясним в рамках проекта, в соответствии с которым гражданское общество должно быть построено в виде вертикальных корпораций, основанных на профессиональных объединениях. Эта корпоративная структура, по мнению властей, позволит не только наладить обратную связь с населением, но и в известной мере вытеснить традиционные формы выборного представительства населения, оттеснить традиционные политические структуры.

Гражданское общество: власть и НПО

Однако не все участники форума согласны с таким распределением ролей, ведь общественные объединения в большинстве случаев создаются именно из-за нерадивости чиновников. Люди объединяются для того, чтобы отстаивать свои законные права. На дискуссионных площадках форума представители НПО делились опытом "взаимодействия с исполнительной властью", а по сути, говорили о том, как заставить больших и маленьких клерков выполнять свои непосредственные обязанности.

"В нашем обществе, как и в других республиках бывшего Союза, создалась странная ситуация. Чиновники занимаются бизнесом, бизнес занимается социалкой. При этом его призывают к социальной ответственности, не предоставляя соответствующих налоговых преференций. А НПО должны заботиться об интересах населения в целом - контролировать расходование местных бюджетов, заставлять акимов заниматься водоснабжением, инфраструктурой, развивать образование и здравоохранение", - сказал "Эксперту Казахстан" на условиях анонимности один из участников форума.

"Если мы говорим о правовом государстве, государстве демократическом, то народ и должен создавать институты, которые будут способствовать нормальному функционированию власти. У власти не всегда есть возможность отработать тот механизм, который необходим для того, чтобы общество было по-настоящему гражданским, правовым. НПО находятся ближе к народу и создаются как раз из-за проблем, возникающих у той или иной группы населения, для их решения. Гражданское общество только начинает строиться. При его становлении это будет та структура, на которую будут опираться органы власти, чтобы решить социальные проблемы", - считает Александр Муха, представитель НПО "Мейрым" из Актау.

По мнению генерального директора павлодарского общественного фонда "Дисента" Сергея Гуляева, в настоящее время возникла необходимость разработки механизма гражданского контроля за деятельностью органов государственной власти и принимаемых ими решений, связанных с соблюдением прав и интересов граждан, открытостью и прозрачностью бюджетов и бюджетного процесса. В этой связи большие надежды возлагаются на институт общественных экспертов, внедряемый сейчас во многих областях. Он должен найти поддержку и на республиканском уровне.

Схожей точки зрения придерживается и Надежда Дубовая, председатель Северо-Казахстанского общественного объединения Ассоциации защиты прав потребителей. Она считает, что "развитие гражданских институтов нужно для того, чтобы не народ был для власти, а власть для народа. Чем, собственно, и отличаются цивилизованные страны от остальных. Чтобы не было противостояния НПО и власти, надо налаживать партнерские отношения. Сейчас, например, в социальном секторе госорганы сами не соблюдают законы".

Найти диалог с властью

Хотя все без исключения участники форума разделяют тезис о необходимости диалога с властью, некоторые, исходя из жизненного опыта, опасаются излишнего рвения как чиновников, так и некоторых руководителей общественных организаций. "У нас зачастую хорошую идею так извращают, что не вспомнишь потом, какая она вначале была. Я приветствую попытку цивилизованного сотрудничества НПО с властью и бизнесом, но боюсь за исполнение. Почему у нас обо всем должен говорить глава государства? Сейчас все побегут на полусогнутых исполнять. Вот я и боюсь, что когда нет понимания изнутри, очень легко, действуя ради галочки, все испортить", - считает заместитель директора Бюро по правам человека Жемис Турмагамбетова.

В своем выступлении Валентина Сиврюкова также пеняла на нерадивость отдельных чиновников: "Мы (представители "третьего" сектора. - "Эксперт Казахстан") так и не преодолели доминирования власти при попытках развивать эффективное сотрудничество. Нередко решения зависят от уровня компетентности чиновника. А иногда и от его настроения. Если он чего-то не знает, то это становится труднопреодолимым препятствием и от этого зависит общее дело". "В выступлениях представителей власти на форуме явно прослеживается попытка поставить под контроль общественность. Если поставить под контроль объединения, занимающиеся продвижением интересов профессиональных, социальных групп, то их деятельность теряет смысл. Тем не менее слишком заманчиво желание поставить всех по ранжиру. Но когда государство начинает всех выстраивать по ранжиру, тогда здоровое развитие общества ставится под сомнение", - считает депутат мажилиса прошлого созыва Валентин Макалкин.

Гражданское общество: бизнес и власть

Обсуждение роли бизнеса в построении гражданского общества, к сожалению, в рамках дискуссии прошедшего Гражданского форума свелось лишь к пресловутой "социальной ответственности", понимаемой большинством участников как необходимость со стороны бизнеса финансировать деятельность НПО. И хотя прямо об этом не говорилось, налицо весьма отчетливая тенденция некоего противопоставления между властями и бизнесом.

Но бизнес - неотъемлемая часть процесса самоорганизации гражданского общества и, стало быть, удовлетворения интересов граждан. И от того, как он сможет выстроить взаимоотношения с властью, зависит очень многое: и экономические, и гражданские, и политические свободы.

Ключевая задача для страны на следующие 5-10 лет - создать предпринимательское сословие как класс со своими выраженными и осознанными интересами. Интересами, которые состоят не в том, чтобы использовать национальную ренту, а формировать стиль и качество жизни в своей стране.

По сути, в современном понимании гражданское общество - это конгломерат независящих от властей объединений граждан и общественных организаций, средств массовой информации, бизнеса и политических партий.

Астана

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики