ЧП государственного масштаба

Закон «О частном предпринимательстве» носит ментальный характер. Попытка установить четкие рамки взаимоотношений бизнеса и власти может оказаться безуспешной, если бюрократия по-прежнему будет позиционировать себя как администратор, а не как партнер

Е

сли верить всем заявлениям, которые звучали из уст правительственных чиновников в последние месяцы, малый и средний бизнес (МСБ) в стране пользуется исключительным расположением со стороны государства. Следует признать, что сегодня имеются благоприятные условия для создания новых компаний. К примеру, процедура регистрации собственного бизнеса в Казахстане максимально упрощена и приближена к опыту наиболее развитых государств мира: оформить разрешительную документацию можно в течение трех дней. Трудности возникают тогда, когда предприятие начинает действовать, платить налоги, сталкиваться с государственными контролирующими органами и пытаться существовать в условиях слаборазвитой инфраструктурной системы.

Некоторые предприниматели считают, что заявления чиновников о приоритетном отношении к малому и среднему бизнесу носят декларативный характер. Таким образом, поставленная правительством задача доведения доли МСБ до 40% в ВВП при существующей законодательной базе, отношении государства и общества к бизнесу многими экспертами ставится под сомнение. Предприятия либо прекращают свою деятельность вскоре после своего образования, либо уходят в тень. Эксперты полагают, что сейчас остро встал вопрос об изменении законодательства. Государство должно предоставить равные условия для всех предприятий и сделать первый шаг к формированию принципиально нового отношения к бизнесу в обществе.

Большая буква закона

Начало 2006 года было ознаменовано тем, что парламент наконец-то принял и отправил на подпись президенту один из наиболее спорных законопроектов года минувшего – закон «О частном предпринимательстве». Пожалуй, впервые предпринята попытка четко прописать в законе все взаимоотношения бизнеса и государства.

Проект закона «О частном предпринимательстве» вызывал интерес задолго до его официальной презентации и представления на рассмотрение в парламент. Оживленные дискуссии, которые проходили весной и летом прошлого года, во многом связаны с тем, что, пожалуй, впервые официально и инициативно правительство привлекло к работе над законом различные ассоциации предпринимателей. Несмотря на то что представленный документ был плодом определенного консенсуса как представителей бизнеса, так и власти, состоявшееся после презентации законопроекта обсуждение показало: до настоящего консенсуса еще далеко и в ходе работы над ним в текст могут быть внесены значительные поправки.

Была создана рабочая группа, в которой не прекращались споры вокруг того, какие законы должны пойти на утрату в пользу нового законопроекта. В конце концов в жертву принесли законы «О защите и поддержке малого предпринимательства», «О государственной поддержке малого предпринимательства» и «Об индивидуальном предпринимательстве». «Мы добиваемся диалога власти и бизнеса. Этот закон принципиален именно с этой позиции», – заявила тогда один из авторов закона, исполнительный директор ассоциации предпринимателей Карагандинской области Гульнар Курбанбаева.

Основная идея разработчиков состояла в попытке сведения, компиляции в рамках одного законодательного акта прямого действия всех нормативных положений, регулирующих жизнь и деятельность бизнеса. Отчасти разработчикам это удалось. После принятия закона предполагается внесение поправок в 54 законодательных акта, в том числе в Таможенный и Налоговый кодекс.

«Наша задача была сделать закон кодифицированным. И если мы принимаем кодифицированный закон, то там должны быть все нормы, все правоотношения, способы разрешения конфликтов. Кроме ответственности – это должно быть в административном и уголовном кодексе. Мне сказали, что пройдут годы, прежде чем мы такой закон примем», – говорит Гульнар Курбанбаева.

Форум предпринимателей и еще 127 ассоциаций, посчитав закон и прилегающие к нему подзаконные акты не достаточно объективными с точки зрения МСБ, предложили свой альтернативный проект закона, который разработчиками, по словам сотрудников форума, не был принят во внимание. Принимать участие в законотворческом процессе стремились многие ассоциации, поскольку таким образом определялась их приоритетная роль в государстве и дальнейшие политические активы. Но компетентность, а также объективность большинства из них государством ставилась под сомнение. По словам адвоката компании Sayat Zholshy&Partners Армана Бердалина, в казахстанском обществе пока нет потенциала для того, чтобы профессиональные ассоциации вступали в диалог с государством как выразители идей абсолютного большинства своих членов. Как правило, такие союзы лоббируют интересы лишь отдельных групп.

Проверка чистописания

Сауат Мынбаев, работавший в момент разработки закона вице-премьер-министром, уверен, что любой закон – это компромисс мнений между государством и предпринимателями. Есть точка зрения государства, а есть мнение бизнес-кругов. Вопрос принятия закона не может быть разработан в одностороннем порядке, поскольку интересы и тех и других структур в данном аспекте совпадают. Многие предприниматели признаются, что пока не знакомы с основным текстом закона, но априори видят в нем препятствия для развития своего бизнеса.

В мае прошлого года в ходе заседания круглого стола «Новая идеология развития среднего и малого предпринимательства: проблемы и перспективы» в мажилисе парламента был презентован первый вариант закона «О частном предпринимательстве». Тогда вице-министр индустрии и торговли Иван Кравченко пояснил, что законопроектом определяются новые принципы государственного регулирования, администрирования и контроля. Тем временем закон, по словам чиновников, основан исключительно на действующем законодательстве, принятом в 90-е годы пошлого века. Кроме того, г-н Кравченко сказал, что «основной целью государственного регулирования частной предпринимательской деятельности является создание благоприятных условий для развития частного предпринимательства, с одной стороны, и защита интересов государства и прав потребителя путем ведения администрирования частной предпринимательской деятельности – с другой». Такое позиционирование закона вызвало резонанс в предпринимательских кругах, повлекший за собой ряд комментариев. Так, Форум предпринимателей подготовил «Некоторые замечания на проект закона» – «Для отражения в законе государственной политики, направленной на развитие предпринимательства, принципиально важно изложить для предпринимателя максимально полно, что он делать вправе, а для государственного чиновника обозначить коридор, то есть что он делать не вправе. По словам исполнительного директора Форума предпринимателей Казахстана Софии Айсагалиевой, с расширением контроля и полномочий чиновников благодаря новому закону в стране формируется класс госчиновников, которые имеют чисто иждивенческие установки. Именно поэтому для них необходимы четко обозначенные границы полномочий, которые прописаны в предыдущих законах. Авторы законопроекта, в свою очередь, считают, что сам новаторский подход в разработке и принятии закона является пугающим для многих предпринимателей и объединений.

Традиции и новации

К собственно законодательным новациям условно можно отнести три момента. Прежде всего, это закрепленное законом право представителей бизнеса участвовать в разработке законодательных и подзаконных актов. Причем, исходя из текста проекта закона, это право смело можно отнести и к обязанности. Поскольку с момента вступления в силу закона ни один законодательный либо подзаконный акт, поступающий от министерств и ведомств, не будет приниматься правительством и, соответственно, парламентом в работу без обязательного заключения экспертных советов (ЭС) той или иной отраслевой ассоциации или единого республиканского объединения предпринимателей (сейчас на эту роль претендует «Атамекен»). Однако правительство оставляет за собой право свободы выбора: оно может как прислушаться к высказанным замечаниям, так и отвергнуть их.

Часть представителей ассоциаций предпринимателей, участвовавших в обсуждении, считает это неправильным. По их мнению, предложенная норма сводит на нет смысл подготовки заключений и предложений. Однако Сауат Мынбаев убежден, что это единственно возможный путь, поскольку зачастую речь идет о «конфликте интересов» различных групп общества (например, предпринимателей и общества защиты прав потребителей или экологов), в котором правительство должно занять роль арбитра. Главное достижение, считает он, в том, что «мы пытаемся на законодательном уровне определить, регламентировать действия правительства, упорядочить, мотивировать, структурировать объединения предпринимателей. Все равно жизнь показывает, что отдельными актами не обойтись».

«Важно, что с 2002 года мы двигались и наконец-то пробили норму обязательной общественной экспертизы разрабатываемых правовых актов. На мой взгляд, это большая победа. Правительство нас поддержало. Меня волнует даже не кто войдет в эти экспертные советы, а как внутри будет регламентирована их деятельность, это – обязательно. Так же, как научная экспертиза нормативно-правовых актов», – считает Гульнар Курбанбаева.

В законе четко определены рамки и нормативы разграничения бизнеса на малый, средний и крупный. К малому бизнесу, согласно проекту закона, относятся индивидуальные предприниматели со среднегодовой численностью работников не более 50 человек и юридические лица, осуществляющие предпринимательскую деятельность, со среднегодовой численностью работников не более 50 человек и среднегодовой стоимостью активов за год не свыше 60000-кратного месячного расчетного показателя (МРП). К среднему – индивидуальные предприниматели без образования юридического лица со среднегодовой численностью работников свыше 50 человек и юридические лица, осуществляющие частную предпринимательскую деятельность, со среднегодовой численностью работников свыше 50, но не более 250 человек и среднегодовой стоимостью активов за год не свыше 325000-кратного МРП.

Субъектами крупного предпринимательства являются юридические лица, осуществляющие частную предпринимательскую деятельность, со среднегодовой численностью работников более 250 человек или общей стоимостью активов за год свыше 325000-кратного МРП.

Подобная градация вызвала ряд возражений как у депутатов, так и у представителей бизнес-кругов. По мнению мажилисмена Владимира Боброва, необходимо ввести в качестве критерия еще и размер годового оборота, так как на практике многие компании и индивидуальные предприниматели, формально отнесенные к малым предприятиям и использующие льготный режим налогообложения, имеют обороты, значительно превышающие обороты крупных компаний. Более того, сложно применить критерии по стоимости активов к предприятиям и компаниям, занимающимся реальным промышленным производством. Генеральный директор «Центра обслуживания предпринимателей «Секрет+Сервис» Владимир Ермаков также считает, что «надо пересматривать критерии определения малого и среднего бизнеса». «Параметры размеров бизнеса по численности и по активам остались. Я не считаю, что подобное правильно. Но изменение параметров потребовало бы дополнительных расчетов – сколько теряет, сколько приобретает государство, заключение правительства. Поэтому оставили, как было предложено», – говорит депутат мажилиса, руководитель рабочей группы по закону «О частном предпринимательстве» Амангельды Таспихов.

Доверяй, но проверяй

Еще одной новацией разработчики попытались решить наиболее болезненную для предпринимателей проблему – порядок и процедуру проведения проверок. В Форуме предпринимателей уверены, что увеличение надзорных полномочий идет вразрез с конституционным правом, а также с понятием гражданского общества. Чиновники утверждают, что на данный момент такое положение вещей необходимо. Проверка назначается в связи со сложившейся социально-экономической ситуацией, требующей немедленного устранения угрозы жизни и здоровью физических лиц, окружающей среде, общественному порядку, национальной безопасности и так далее. Здесь, как выясняется, многие предприниматели сами не понимают того, насколько опасными они являются и какой вред могут нанести государству. Члены форума полагают, что такой подход чиновников может окончательно закрепить разрыв в понимании государством роли места бизнеса в экономике и понимании самим бизнесом своей роли и места.

Однако авторы закона, а также многие бизнесмены усматривают в прописанной в законе процедуре проверок качественно новый подход, который закрепляет права предпринимателя и делает их системными. В предложенном проекте формализованы и четко описаны порядок проведения проверок, дан перечень всех необходимых для этого документов. Более того, подчеркивается, что это акт прямого действия, и говорится: «Государственным органам запрещается принимать подзаконные нормативные правовые акты по вопросам порядка проведения проверок субъектов частного предпринимательства». А также дан перечень случаев, на которые не распространяются предлагаемые нормы. Получается, что ни одно министерство и ведомство больше не может выступать в качестве законодательного субъекта и сочинять под себя подзаконные акты для осуществления этим органом различных проверок. Тем не менее депутат мажилиса Сергей Бояркин считает, что включение в перечень проверок по соблюдению налогового, финансового и таможенного законодательства фактически перечеркивает позитивный смысл данной статьи. По сути, действие норм закона будет распространяться лишь на проверки, проводимые пожарными, санитарно-эпидемиологическими службами и т.д. Однако большинство руководителей отраслевых ассоциаций, похоже, довольны и этим. Поскольку, как было сказано в кулуарах, на урегулирование последствий проверок именно «сопутствующих» служб уходит чуть ли основная сумма выплачиваемого бизнесом «оброка».

 

Ни одно министерство и ведомство больше не может выступать в качестве законодательного субъекта и сочинять под себя подзаконные акты

«К сожалению, по проверкам не удалось установить конкретно их виды. Такой классификации на сегодня нет. Порядок проверок постарались расписать для каждого вида, например экологические, по земельным ресурсам», – объясняет Амангельды Таспихов. Между тем в законе есть еще один принципиально новый момент, связанный с проверками, который безусловно обрадует представителей предпринимательского сословия. Он касается прямо закрепленной ответственности должностных лиц за результаты проверок и впервые четко прописанного положения о возмещении ущерба, нанесенного в результате проверок. Правда, Владимир Бобров сомневается в практической реализации подобной возможности, поскольку в проекте бюджета–2006 денег на это запланировано не было. Сауат Мынбаев, в принципе, с этим согласен. «Есть вопросы по этому пункту. Внутри правительства разошлись мнения. Но в рамках резервного фонда это, наверное, возможно. Важно создать прецедент», – заявил он.

За что боролись…

Основное правило построения взаимоотношений власти с предпринимательством было четко сформулировано Нурсултаном Назарбаевым в Стратегии «Казахстан–2030»: «Государство в экономике должно играть существенную, но ограниченную роль, создавая законные рамки рынка, в котором первую скрипку играет частный сектор». Чиновники высказывают свою концепцию ведения диалога между бизнесом и властью, не отличающуюся от позиции главы государства. Так, министр экономики и бюджетного планирования Кайрат Келимбетов говорит, что правительство не должно вмешиваться в частные хозяйственные вопросы, а уделять больше внимания созданию оптимальных условий для бизнеса. То есть принцип невмешательства правительственных учреждений в дела предпринимательства, ведущиеся не вразрез с действующим законодательством, декларируется на самом высоком уровне. Между тем некоторые представители бизнес-сообщества полагают, что на данном этапе исполнительная власть безраздельно узурпировала в своих руках не только все полномочия в политике, но и в экономике. Бизнесу же доверена только ответственность.

Наиболее горячая дискуссия ведется при обсуждении тех норм проекта закона, которые касаются прав частных предпринимателей. Многие эксперты утверждают, что эта часть является откровенно провальной. Так, в действующем законе «О защите и поддержке частного предпринимательства» содержатся важнейшие нормы, гарантирующие равные возможности для всех предпринимателей. Из нового законопроекта исключены положения о равных правах всех субъектов частного предпринимательства, а также о недопустимости создания привилегированных условий государственным хозяйствующим субъектам по сравнению с частными предпринимателями.

Президент Ассоциации товаропроизводителей фармацевтической и медицинской продукции «Медфарм Казахстан» Анатолий Баркман говорит, что, несмотря на призывы президента страны к активному привлечению бизнеса к законотворческим процессам, государственные чиновники очень часто пытаются решать отдельные задачи, касающиеся бизнеса, самостоятельно. А это крайне негативно сказывается на всей экономике, поскольку чиновники, как правило, не вполне компетентны в вопросах ведения дел частными предпринимателями. Это одна из основных причин того, что в последние годы стало нормой принятие таких законодательных документов, которые требовали переработки уже на момент выхода. Вице-президент Ассоциации производителей мебельной и деревоперерабатывающей промышленности Евгений Бессонов считает, что оптимизация функций государственного регулирования заключается не только в разграничении полномочий центральных и местных органов власти и децентрализации управления, но, в первую очередь, в передаче полномочий в гражданское общество – ассоциациям и объединениям предпринимателей.

 

Из нового законопроекта исключены положения о равных правах всех субъектов частного предпринимательства

В связи с вышесказанным проект нового закона «О частном предпринимательстве» воспринимается многими бизнесменами как несомненный прогресс в гармонизации отношений государства и предпринимательства. В нем впервые сделана попытка власти вести равноправный диалог с бизнесом, инструментом которого призваны стать экспертные советы, формирующиеся из представителей общественных объединений предпринимателей. Создание советов, по сути, является первым шагом к использованию богатейшего потенциала и опыта предпринимателей, подключению общественности к решению важных общественных и государственных экономических и социальных вопросов. Анатолий Беркман говорит, что появляется та самая обратная связь, без которой невозможно системное взаимодействие общества и государства.

Есть и иное мнение. Форум предпринимателей полагает, что значение этого инструмента, экспертных советов для ведения равноправного диалога между бизнесом и властью отражено в законе недостаточно емко. Роль ЭС законом сведена только к экспертизе проектов нормативных актов. Форум предложил в связи с этим внести на рассмотрение парламентариев положения, позволяющие с максимальной эффективностью использовать потенциал инициативной общественности. ЭС должны привлекаться и для анализа действующих нормативно-правовых актов, проектов государственных и региональных программ, подготовки рекомендаций по правоприменительной практике реализации законодательства по вопросам частного предпринимательства.

Дав общественным объединениям возможность участия в законотворчестве, власти сделали большой шаг в сторону развития гражданского общества. Но в этом же законопроекте они тут же откатились назад, предлагая ввести институт аккредитации бизнес-движений в соответствующих государственных органах. Теперь чиновники будут решать, вправе ли та или иная общественная организация существовать и отстаивать интересы своих представителей в ЭС. Это нововведение представители предпринимательского сообщества восприняли как нарушение гарантированного им Конституцией права на свободу объединений.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики