Правила смены премьеров

Отставка кабинета министров Карима Масимова была сведена к смене премьера, а также трех министров. Состав правительства, обновленный в январе, останется практически прежним

Правила смены премьеров

В прошлый понедельник вместо подавшего в отставку премьер-министра Карима Масимова на этот пост был назначен 54-летний первый заместитель премьера Серик Ахметов. За три дня до этого глава администрации президента (АП) Аслан Мусин был переведен в председатели счетного комитета. Прихода г-на Ахметова к председательству в правительстве ждали с января, после проведения досрочных парламентских выборов. Однако бесконфликтный и преданный президенту Нурсултану Назарбаеву Карим Масимов продержался в своем кресле еще девять месяцев и поставил безусловный рекорд премьерского долгожительства в РК.

Вероятнее всего, этот период был дан Кариму Масимову для завершения работы, порученной ему главой государства. Возможно, президент видел необходимость совмещения г-ном Масимовым постов премьера и главы комиссии по аттестации сотрудников правоохранительных органов или он просто выводил правительство на «пик формы». И теперь, когда основной этап аттестации (ставший, по сути, чисткой системы) миновал, а основные правительственные задачи на этот год выполнены (сбор зерновых, подготовка к зиме), его можно спокойно заменить на г-на Ахметова. Карим Масимов продолжит работу в качестве руководителя АП. Как подчеркивает президент РК Нурсултан Назарбаев, в условиях реализации модернизационной программы в управленческом плане важнее всего сохранять преемственность.

Как здоровье? Не дождетесь!

Наверное, ни одного премьера молва не отправляла так часто в отставку, как г-на Масимова. Последний раз слухи о его отставке попали в СМИ в январе этого года, сразу после досрочных парламентских выборов. «Правительство Казахстана уходит в отставку. Премьер-министр Карим Масимов написал заявление о сложении полномочий. Вчера ЦИК огласил окончательные итоги выборов в парламент, поэтому правительству нужно уходить», — рассказал 18 января источник в Астане одному из казахстанских информагентств. По словам источника, президент должен был принять отставку премьера и его команды в ближайшее время. И действительно, 20 января президент отправил в отставку несколько министров, но г-н Масимов остался на своем посту, а перестановки больше напоминали межсезонную ротацию.

В следующий раз кабинет Карима Масимова был близок к отставке в середине июня, когда после слушаний отчета об исполнении прошлогоднего бюджета в мажилисе несколько парламентариев заявили, что правительство нуждается в кардинальной чистке. Причина недовольства была традиционная — недоосвоение средств: по итогам 2011 года его общая сумма составила 80 млрд тенге. «Мы слушали отчет об исполнении финансового года. По этому отчету мы назвали, что работа неудовлетворительная, и надо ряд министров, которые не выполнили программы финансирования интересов народа, отправить в отставку. Это мы стоим на своем и будем стоять на своем», — негодовал руководитель депутатской фракции «Народные коммунисты» Владислав Косарев. Отказ утверждать бюджет означал автоматическую отставку правительства. Такое развитие событий не укладывалось в планы пропрезидентской фракции большинства (81% мест в мажилисе) НДП «Нур Отан», поэтому бюджет утвердили. Несмотря на угрожающий тон парламентариев, с голов «ряда министров» и волоса не упало.

С оживлением политической жизни в сентябре разговоры об отставке кабмина возобновились. В ходе онлайн-конференции на сайте Guljan.org советник президента Ермухамет Ертысбаев признался в уважении г-ну Масимову и похвалил его за трудоголизм. «Как управленец, он сделал достаточно много. Но тем не менее работы еще очень много. И, с моей точки зрения, определенный драйв в работе правительства не то что исчез, но ослаб, поэтому появилось достаточно много разговоров на тему смены правительства», — подметил г-н Ертысбаев.

Премьер сделал свое дело

Период работы над решением всех задач, поставленных перед кабинетом г-на Масимова в январе 2007 года, подошел к логическому завершению вот уже как полгода, если не год. Во-первых, формирование кабинета Карима Масимова хронологически совпало с началом мирового финансового кризиса. А в разгар оного правительство вынуждено было бороться с ним, затем с его последствиями. Вскоре к этому добавилась поставленная Нурсултаном Назарбаевым задача унифицировать все программы отраслевого развития в одну общую индустриально-инновационную программу и приступить к ее выполнению. Первая волна кризиса миновала в 2010 году, а стартовавшая в том же году ГПФИИР на 2010–2014 годы в 2012 г. достигла экватора. Так что со сменой премьера президент даже немного затянул.

Наши собеседники связывают восхождение в премьерское кресло и долгожительство в нем Карима Масимова с тем, что экс-премьер оказался в начале 2007 года наиболее приемлемой, компромиссной фигурой.

«С одной стороны, его персона изначально не вызывала противодействия других групп; с другой стороны, к тому времени скамейка запасных была уже очень короткой: прежние тяжеловесы не были готовы вернуться в правительство, а молодые и перспективные не дотягивали (и не дотягивают) до такого уровня», — говорит политолог Талгат Исмагамбетов.

Наши собеседники дают, скорее, негативную оценку работе кабмина под председательством Карима Масимова. «В целом кабинет министров справляется со своей работой максимум на тройку. У правительства Карима Масимова было множество провалов: были и коррупционные скандалы, и сгнившие урожаи, и огромные пробелы в социальной сфере, — рассказывает руководитель направления социально-политических исследований ОФ «Рейтинг.kz» Сергей Акимов. — Таким образом, есть сильный соблазн роспуска правительства, однако есть вероятность, что новый кабинет будет еще менее эффективен. Это и обусловливает повышенную риторику вокруг темы смены правительства в течение последних пяти лет».

«Масимову в заслугу ставили то, что его кабинет сумел преодолеть негативное влияние мирового финансового кризиса на казахстанскую экономику, просто использовав деньги из Нацфонда, — вспоминает г-н Исмагамбетов. — Как политик Карим Масимов в эти 5 лет себя ничем не проявил. А для любого управленца главной оценкой деятельности является выполнение указаний начальства. Многое из того, что поручал правительству президент, было выполнено не полностью и не на должном уровне. О чем президент и сказал на совместном заседании палат парламента 3 сентября».

Положительные воспоминания от периода премьерства Масимова оставят некоторые новации, вошедшие в жизнь госаппарата и страны в целом. Главным образом они связаны с информационными технологиями. Речь идет об электронном правительстве, обеспечении членов кабмина электронными планшетами. Сам премьер завел аккаунты во всех соцсетях, начиная от Facebook и заканчивая Youtube. Его примеру последовали и другие госорганы: информацию о последних перестановках СМИ получали из сообщений аккаунта пресс-службы Акорды в Twitter. Конечно, нельзя не упомянуть о переходе правительства к работе со стратегическими долгосрочными программами, с учетом которых менялись и подходы к текущей деятельности — к примеру, бюджет стали планировать на три года.

Поскольку за период председательства г-на Масимова в большинстве министерств руководство менялось трижды, тогда как в предыдущих кабинетах чаще менялся премьер, а министры оставались, долгожительство есть, скорее, именно личное достижение, а не командное.

«Беспрецедентно долгий период работы правительства относится только к его главе – Кариму Масимову. Ни один из действующих министров не занимает свой пост с 2007 года, как Масимов. Его «долгожительство» обеспечивается главным образом доверием со стороны президента. В свою очередь оно обусловлено исключительно демонстративной подконтрольностью и полной подотчетностью президенту», — полагает г-н Акимов.

Г-н Акимов отмечает, что за годы нахождения в «команде президента» Масимов зарекомендовал себя как человек, от которого можно не бояться получить «удар в спину», а в текущих условиях дефицита надежных кадров это является залогом успеха для любого политика высшего ранга.

«Масимов часто критикует своих подчиненных, но дальше критики дело не идет. Управленческая дисциплина предусматривает применение поощрительных санкций или наказаний, но все остается словами. Как управленец он старался никого не обидеть, почему так долго и проработал на своем месте», — подчеркивает г-н Исмагамбетов.

Как бы то ни было, наиболее значимую и весомую характеристику подчиненному дает его начальник. «Премьер-министр Карим Масимов около шести лет возглавлял правительство и работал очень активно. Я в целом доволен. Его работа пришлась на время мирового финансово-экономического кризиса, и наша страна вышла с честью. В этом есть и большая часть заслуги нашего правительства, и премьера», — заявил журналистам сразу после принятия отставки г-на Масимова Нурсултан Назарбаев. Теперь Карим Масимов отправляется на новый фронт работы, по значимости и трудозатратам ничем не уступающий руководству правительством.

Из одной заводской проходной

Новый хозяин кресла премьер-министра, г-н Ахметов, назывался в числе кандидатов на этот пост еще зимой, когда прошла первая информация о возможной отставке правительства Карима Масимова. Кроме Серика Ахметова, работавшего тогда акимом Карагандинской области, политологи прочили на пост премьера главу администрации президента Аслана Мусина и тогдашнего первого заместителя председателя НДП «Нур Отан» Нурлана Нигматулина.

Однако в минувшем январе Нурсултан Назарбаев решил не премьера менять, а кабмин перетрясти. В результате в правительство пришли новые люди, в числе которых был Серик Ахметов, назначенный первым заместителем премьер-министра, вернувшийся на знакомую работу: в 2009 году он проработал замом премьера полгода. Нурлан Нигматулин занял пост председателя нового мажилиса парламента.

«Серика Ахметова заметно начали двигать в последние несколько месяцев, а такая традиция у нас есть: заранее выводить кандидата в премьерское кресло, «обкатывая» его в качестве первого вице-премьера», — подмечает Талгат Исмагамбетов. Возможно, это случайность, но с поста зампремьера приходили в премьерский кабинет 6 из 8 глав правительств РК (см. график 2).

Наш собеседник, пожелавший остаться неназванным, делится следующим мнением: «Карагандинец Ахметов — человек, не связанный с главными противоборствующими группами во власти. Если бы это был южанин, это бы выглядело как нарушение баланса в пользу южан, так как в их стане глава ФНБ «Самрук-Казына» Умирзак Шукеев. Конечно, Серик Ахметов — компромиссная фигура, но это еще не означает, что он будет таким же покладистым по отношению к элитам, как Масимов».

По словам Сергея Акимова, Серик Ахметов — относительно независимый политик, хотя у него, естественно, есть и более, и менее близкие соратники в политической элите. «Однако в случае его назначения на должность премьера его влияние многократно увеличится и появятся предпосылки для образования неформальной группы под его началом, как произошло с Каримом Масимовым», — уверен он.

В пользу Серика Ахметова говорит его богатый управленческий опыт; он, кстати, начинал развиваться как руководитель там же, где и нынешний президент РК: в 1983 году, в 25 лет, он становится секретарем комитета комсомола Карметкомбината (Нурсултан Назарбаев стал секретарем парткома комбината в 33 года). За эти 30 лет г-н Ахметов учился, уходил в бизнес, возвращался на госслужбу, работая то акимом, то заведующим кадровой госинспекцией в АП, то министром, то главой госкомпании; но вся его деятельность неизменно вращалась вокруг Караганды и ее главной отрасли — горно-металлургического сектора.

Вернувшись в правительство в начале этого года, г-н Ахметов курировал в числе прочего разработку одной из наиболее актуальных на сегодняшний день государственных программ — Программу развития моногородов на 2012–2020 годы (составлялась программа в Минэкономразвития и торговли, которым тогда руководил Бакытжан Сагинтаев, ныне назначенный зампредом «Нур Отана»). В ходе подготовки программы Серик Ахметов объездил почти все моногорода, став тем самым одним из немногих представителей высшей казахстанской власти, кто имеет представление о реальной обстановке в наиболее взрывоопасных точках страны.

Попутно вице-премьер налаживал контакт с местной исполнительной властью. Акимам моногородов, наверное, хорошо запомнилась реплика г-на Ахметова на одном из семинаров-совещаний весной этого года: «Выступайте динамично, называйте основные проблемы, основные моменты и предложения». Серик Ахметов, вероятно, тогда хотел показать, что не сатрапом он пришел к ним, но модератором.

«Он в курсе дела. Это обеспечит преемственность и мягкую передачу власти правительства», — прокомментировал назначение г-на Ахметова президент.

Кони и переправы

Собеседники «Эксперта Казахстан» еще до смены правительства были уверены, что кабмин, который соберет новый премьер, не будет сильно отличаться от нынешнего. Это объяснялось, с одной стороны, объективными историческими предпосылками (новый премьер в РК редко меняет кабмин «под себя» и вообще представляет собой фигуру primus inter pares), а также логикой текущего политического процесса: правительство уже обновлялось в начале года.

«Когда у меня в этом апреле спросили, сколько министров и глав агентств потеряют посты, я ответил, что таких можно будет сосчитать по пальцам одной руки. В итоге сменилось лишь одно лицо», — делится г-н Исмагамбетов.

«Из состава текущего правительства на повышение мог бы пойти Владимир Божко. Учитывая его богатый опыт работы в структуре спецслужб и отсутствие явной аффилированности с ведущими группами влияния, была высока вероятность его назначения на одну из ключевых должностей в силовом блоке», — добавляет Сергей Акимов.

«Что касается силовиков, то я думаю, логика здесь была такая: коней на переправе не меняют, — говорит Талгат Исмагамбетов. — Менять глав силовых министерств и ведомств нежелательно: они и так недавно сменились. К тому же сейчас у них идет аттестация на низовом уровне. Тем не менее изменения были бы возможны, если бы появилась какая-то веская политическая причина».

Но вряд ли кто-то мог заранее сказать, что новый кабмин станет беспрецедентно похожим на предыдущий: замены произошли только на четырех позициях. 16 из 19 министров сохранили свои посты — такого не было в новейшей истории Казахстана.

Освободившуюся после повышения Серика Ахметова позицию первого заместителя премьера занял Крымбек Кушербаев, состоявший советником у президента с момента отставки после декабрьских событий прошлого года в Мангистауской области, которой г-н Кушербаев руководил 5 лет, с 2006 года.

На смену Бакытжану Сагинтаеву, отправленному на партийную работу, в МЭРТ пришел 42-летний Ерболат Досаев. Г-н Досаев уже работал в правительстве в 1998–2006 годах, занимая должность вице-министра энергетики, индустрии и торговли, а позднее замминистра финансов и председателя Агентства РК по регулированию естественных монополий, министра финансов и министра здравоохранения. Коммерческая деятельность г-на Досаева связана с руководящими постами в корпорации «Акцепт» и холдинге Lancaster Group. Кстати, обе бизнес-структуры были созданы при участии школьных друзей Ерболата Досаева, один из которых, Нурлан Каппаров, ныне занимает пост министра охраны окружающей среды.

Как и ожидали наши собеседники, президент отправил в отставку министра труда и соцзащиты населения Гульшару Абдыкаликову. По-видимому, ее команда так и не представила удовлетворяющий и результативный план решения проблем, связанных с трудовыми конфликтами. Теперь г-жа Абдыкаликова возглавляет Национальную комиссию по делам женщин и семейно-демографической политике при президенте РК, а МТСЗН возглавил 35-летний Серик Абденов, у которого уже есть опыт работы в этом министерстве: с 2007 по 2009 он занимал пост заместителя министра. Последнее место работы г-на Абденова — Восточный Казахстан, где он был замом акима области Бердыбека Сапарбаева. Примечательно, что за день до президентского указа о назначении Серика Абденова в МТСЗН в СМИ появилась информация о том, что министерство возглавит г-н Сапарбаев.

Последнее назначение коснулась МИД: в минувшую пятницу президентским указом Ержан Казыханов был переведен в помощники президента, а на его место назначен чрезвычайный полномочный посол РК в США 53-летний Ерлан Идрисов. Г-н Идрисов, проведший всю карьеру на дипломатической работе, уже возглавлял МИД в 1999–2002 годах в период премьерства Касым-Жомарта Токаева. В последние 10 лет работал послом в Великобритании и по совместительству в Швеции, Норвегии и Ирландии, а позднее в США и по совместительству в Бразилии. Подобная смена лиц в МИД свидетельствует, что существенных изменений в работе министерства ждать не стоит.

Если не брать во внимание этот случай, то ожидаемая аналитиками чистка властной элиты от так называемых «мусинских» в кабмине их почти не коснулась. Возможно, потому что там их не было. Возможно, потому, что «мусинских» вообще мало. По-видимому в данном контексте речь может идти только о замене команды г-на Мусина в АП. Если говорить об общем тренде в правительстве, то в нем преобладают выходцы из Алматы и области, а также уроженцы юга Казахстана.

Во вполне предсказуемой ротации правительства был один внешне нелогичный момент. Многие ждали отставки наиболее критикуемого в последнее время члена кабмина — министра сельского хозяйства Асылжана Мамытбекова. Но г-н Мамытбеков остался на своем месте. «Желающих вытягивать отрасль сложно найти, так как эта работа может «похоронить» любого управленца. Тем более эпоха перемен и реформ в сельском хозяйстве миновала, теперь нужна долгая и кропотливая работа», — объясняет г-н Исмагамбетов.

Чтобы всем по душе

По-видимому, качественно новых задач перед старым-новым кабмином не поставят. «Есть сигналы типа инициатив о повышении пенсионного возраста для женщин и удлинении рабочего дня, которые словно желают оставить в качестве заданий новому правительству; вот это касается всех и каждого — вместе с возможным комплексом мер по противодействию мировому экономическому кризису», — говорит г-н Исмагамбетов.

Г-н Акимов уверен, что главной задачей нового правительства наверняка станет выполнение поручений по социальной модернизации, озвученных президентом. «Стоит отметить, что многие из них даже в среднесрочной перспективе будет очень непросто или даже невозможно исполнить. Однако «устойчивость» правительства будет зависеть в первую очередь от надежности его руководителя в глазах президента. В данном случае подразумевается в первую очередь не профессиональная состоятельность, а личная преданность», — говорит аналитик.

Немаловажно и то, по нраву ли придется новый кабинет министров основным элитным группировкам. Вероятнее всего, межэлитных трений удастся избежать, так как кандидатуры будут согласованы заранее. «А то, насколько устраивает состав правительства элиты, станет понятно уже в первые месяцы: подконтрольные им СМИ сразу обрушат вал критики в адрес не устраивающих их людей», — говорит г-н Исмагамбетов.

Иными словами, от нового правительства будет требоваться то же, что и от прежнего. Единственная новация, которая, возможно, будет использоваться и далее, в перспективе до 2016 года, — методика смены правительства. Сначала обновляются посты в ключевых министерствах, спустя некоторое время меняется глава кабинета. Задача, которая решается таким способом — минимизация негативного влияния кадровых перестановок на работу правительства. В ходе реализации большой модернизационной программы преемственность важна в первую очередь для сохранения темпа и оперативности работы.

Последние перестановки еще раз показали, что в условиях казахстанских реалий следует различать деятельность премьера и его кабинета министров, а также новации, внедренные хронологически в период деятельности этого кабинета. Так, одно и то же правительство, по составу практически без изменений, может работать при двух разных премьерах, а премьеры — оставаться на посту даже в условиях смены половины правительства.

Если электорат на Западе привык соотносить внедряемые государством новации с действующими кабинетами министров, то наши люди могут быть спокойны: правительство курс не определяет, но может эффективно или неэффективно реализовывать план президента. Одним словом, то, что по либеральным-политическим стандартам называется «насмешкой над народом», у нас — нормальный рабочий процесс, лишенный всякого популизма. Учитывая качество работы западных правительств в последние годы, называть казахстанский стиль меритократией или тимократией — вопрос исключительно вкуса и убеждений.

Орган рабочий, но не направляющий

В Казахстане смена правительства не означает значительных перемен в экономической и социальной сфере, поскольку векторы развития определяются другими органами или отдельными персоналиями, прежде всего — президентом», — констатирует руководитель направления социально-политических исследований ОФ «Рейтинг.kz» Сергей Акимов.

В этом с ним соглашается политолог Талгат Исмагамбетов. «Перед каждым правительством стоит задача решить определенный круг проблем. К примеру, правительству Акежана Кажегельдина нужно было разобраться с ростом цен и так называемой санацией (а по сути — банкротством и распродажей) промышленных предприятий, кабинету Нурлана Балгимбаева — окончить приватизацию, кабинету Имангали Тасмагамбетова — вывести власть из кризиса, в который она попала в конце председательства Касым-Жомарта Токаева», — вспоминает он.

По словам г-на Исмагамбетова, Карим Масимов пришел в тот момент, когда отдельным дальновидным экспертам было уже понятно, что мировую экономику ждут большие потрясения. «Плюс к этому остались нерешенными проблемы, накопившиеся за время работы кабинета Даниала Ахметова, — вроде нерационального использования средств. Перед правительством Масимова, кроме того, стояла задача просто обновить состав кабинета», — говорит эксперт.

Нурсултан Назарбаев подтвердил логику смены правительства РК, предложенную нашими собеседниками на примере текущего: «Обычно правительство меняется, когда созревает ситуация, когда экономическая часть страны ослабевает, общество требует. У нас не так. У нас это произошло потому, что премьер подал прошение об отставке. Он это делал и в прошлом году. Когда человек уже подустал и хочет сменить позицию, причем он это объясняет тем, что нужен новый человек».

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики