Ожидание ясных правил игры

Правительство обсуждает новый вариант закона «О государственных закупках». Хотя он и отличается от действующего новыми процедурными условиями, нерешенными могут остаться проблемы, связанные с искоренением коррупции в этой сфере

Ожидание ясных правил игры

Варианты проекта закона о государственных закупках или, по крайней мере, слухи о существовании подобного документа, бродили по Астане в течение последних двух лет. Необходимость ясных и понятных правил игры на рынке госзакупок объясняется просто: на их долю приходится около 25% ВВП Казахстана. О том, что ни одна государственная структура не дает точных данных о роли госзакупок в экономической жизни страны, можно говорить лишь с условной долей прогнозов. «В 2005 году охвачено комплексным и тематическим контролем расходов республиканского и местных бюджетов в общей сумме 1492,3 млрд тенге. Комплексным контролем охвачено государственных учреждений в объеме 17,9% от их общего числа, хозяйствующих субъектов с государственной долей – 20,3%», – заявляют в Комитете финансового контроля и государственных закупок (КФКГЗ) Министерства финансов Казахстана.

По сути речь идет о суммах, равных как минимум 2 государственным бюджетам, или около 20–25% ВВП, а также сопоставимым с годовым официальным оборотом малого и среднего бизнеса. Из этого следует, что наведение элементарного порядка в области госзакупок – это не просто важная, а архиважная задача сегодняшней власти, поскольку не только решает проблему экономической безопасности страны, но и служит толчком к дальнейшему экономическому развитию и особенно конкурентоспособности, о чем много говорит нынешняя власть. Между тем сам проект закона стал серьезным полем битвы различных групп. Министр финансов Наталья Коржова в пух и прах раскритиковала предложенный ее предшественниками проект документа, заявив, что необходимы концептуальные и принципиально иные подходы. Спору нет. Достаточно сказать, что только по данным официальной статистики, 20% сделок, совершенных в рамках госзакупок, проводились с теми или иными нарушениями, а по данным предпринимателей, число таких сделок составляло 40–50%. В целом действующий закон о госзакупках представляет собой редкий образец документа, которым были недовольны все – и поставщики, представители бизнеса, и покупатели, представители госструктур. Бизнес жаловался на непрозрачность, коррупционность, а проще говоря – взяткоемкость тендерных и конкурсных процедур. Госструктуры – на неповоротливый механизм, требующий от них выполнения массы бессмысленных условий. То есть налицо то, что Владимир Ильич Ленин называл революционной ситуацией – «когда верхи не могут, а низы не хотят». Хотя в реальной жизни все обстоит несколько иначе.

Как есть сегодня

Идеальному исполнению мешали как объективные, так и субъективные обстоятельства. К объективным относятся сроки проведения тендеров. «Частое проведение тендеров в феврале–марте связано с бюджетом, когда срочно нужно построить, например, садик. Это чрезвычайная ситуация. Бывают лоббистские причины. Например, акиму удалось что-то выбить. Или нерадивость работников национальных компаний. Заявочная компания на закупку товарно-материальных ценностей должна, к примеру, закончиться в ноябре. Тогда уже в декабре формируется бюджет, а в январе можно проводить тендеры. А если поздно формируют заявки, которые завязаны с республиканским бюджетом, тогда свой бюджет они смогут утверждать только в феврале. Здесь можно говорить о коррупции только в случае, когда специально затягивается проведение тендеров», – говорит депутат мажилиса экс-президент АО «Казэнергокабель» Владимир Бобров.

Тем не менее нельзя отрицать, что нормы действующего закона носят рамочный характер, что в свою очередь приводит к их повсеместному нарушению и созданию коррупционной среды. «Закон должен быть прямого действия. Сегодня каждый организатор тендера или конкурса самостоятелен в небольших рамках, которые определены законом. Все закупки на тендере идут через бюджетирование. Это или республиканский бюджет, или национальной компании. Значит, средства выделены, – говорит Владимир Бобров. – Но каждый участник ставит свои условия расчета после поставки товара. Один ставит 100 дней, другой – 360. Соответственно, на 360 дней пойдет только аффилированная компания, с которой договорились, и деньги дадут не через 360 дней, как в заявке, а через 20. Такие вещи должны быть регламентированы законом. Чтобы каждый участник тендера знал, а каждый организатор тендера или конкурса не мог здесь допустить коррупционных деяний, предъявляя разные уровни требования к документации».

Помимо вышеназванных недостатков действующий порядок имеет и массу других. «Есть еще такой нюанс, – говорит предприниматель, который просил не называть его имени. – Закон должен бороться с лже-тендерами, когда выставляются заниженные цены. А потом начинаются доплаты, дополнительные сметы, изменение условий тендера. Такого рода тендеры – это чисто коррупционные преступления, которые должны пресекаться в корне. Вот на Западе как проводятся конкурсы? Самая минимальная цена отсекается, не рассматривается. Сегодня нет ни одной группы товаров, по которым нельзя было бы до проведения тендера определить рыночную цену». С бизнесменом согласен Владимир Бобров: «У нас сегодня есть такие бюджеты, которые для меня совершенно непонятны. Например, известно, что карандаш на рынке стоит 1, в бюджете закладывается 2, а компания, которая предложила карандаш за 1,8 выигрывает, хотя цена на 0,8 больше рыночной. И никто на это не смотрит».

Еще одна претензия к действующему закону: он определяет лучшее предложение исходя лишь из одного параметра – цены, совершенно не учитывая другие, в частности качество.

«Сегодня предусмотрено, что до проведения ценовых сравнений может быть проведена экспертиза качества. Компания, осуществляющая госзаказ, вправе создать техническую комиссию, которая рассмотрит качественную сторону тех предложений, которые поступили, а после заключения технических экспертов – выбирать. Сегодня закон это разрешает, но другое дело – как его условия используются. Жесткого учета качества не прописано. Если сегодня отечественный товаропроизводитель имеет сертификат ISO, то начнут выдвигать еще 15–20 требований, лишь бы выкинуть его», – говорит Владимир Бобров.

Как, возможно, будет

Чем отличается новый проект закона от действующего? Несмотря на все наши старания, глобальных, принципиальных отличий в подходах к государственным закупкам в нем не обнаружено. Однако принципиальным, если это является делом принципа, можно считать то, что процедурные моменты разработчики постарались прописать с предельной тщательностью. Даже излишней. Так, например, в проект перечня товаров, не подлежащих закупке на тендерах, попали «печатные средства массовой информации, а также услуги зарубежных средств массовой информации». При этом непонятно, что авторы имели в виду – собственно казахстанские средства массовой информации (признаться, ни разу не слышал о закупке их на тендере) или непосредственно их продукцию. В этом ничего страшного нет, хотя подобными ляпами усеян весь текст закона. Ведь это проект, которому предстоит еще пройти через достаточно сложное сито правительства и парламента.

К числу несомненных документарных новаций относится разбивка квалификационных требований на общие, распространяющиеся на всех потенциальных поставщиков, предлагающих товары, работы, услуги, а также на специальные квалификационные требования к потенциальным поставщикам подрядных работ в строительстве (наличие материальных и трудовых ресурсов), и на потенциальных поставщиков услуг. Во-вторых, уменьшается количество заказчиков из числа объектов социальной сферы, в частности детских дошкольных учреждений и образовательных школ, расположенных в сельской местности. При этом предусматривается, что все приобретения в рамках их капитальных затрат (расходы на реконструкцию, капитальный ремонт и т.п.) будут осуществляться их вышестоящими районными либо областными подразделениями местных исполнительных органов.

В-третьих, в случае признания конкурса по проведению государственных закупок несостоявшимся планируется разрешить осуществить закупки из одного источника без проведения повторного конкурса. Кроме того, в целях своевременного освоения бюджета вводится право заказчика принять решение об осуществлении государственных закупок сразу после утверждения бюджета и годового плана государственных закупок, т.е. до завершения выполнения некоторых обязательных финансовых процедур, а также право заказчика продлить действие договора о государственных закупках товаров, работ и услуг ежедневной и еженедельной потребности на первый квартал нового финансового года. Заказчику также разрешается вносить изменения в заключенный ранее договор в случае уменьшения суммы договора при условии неизменности качества и других условий, «явившихся основой для выбора поставщика». Заказчик до подписания договора о государственных закупках вправе провести переговоры с потенциальным поставщиком с целью уменьшения суммы договора.

Законопроектом также предусмотрено требование о необходимости обладания профессиональной квалификацией. Оно распространяется исключительно на потенциальных поставщиков, участвующих в процедуре проведения государственных закупок услуг. При этом квалификационное требование о платежеспособности не распространяется на потенциальных поставщиков, представивших вместе с заявкой на участие в конкурсе банковскую гарантию банков-резидентов Казахстана в размере, равном 100 % от общей суммы, предложенной потенциальным поставщиком. Также предлагается не распространять подтверждение квалификационных требований в отношении потенциальных поставщиков, имеющих рейтинговую оценку международных рейтинговых организаций или включенных в листинг фондовых либо товарных бирж. Одновременно в документе предусмотрены нормы, обязывающие заказчиков заранее раскрывать информацию о суммах, выделенных для государственных закупок.

Очень важно, что для устранения манипулирования ценами недобросовестными членами конкурсной комиссии и потенциальным поставщиком при осуществлении государственных закупок способом конкурса цены на предлагаемые товары, работы, услуги потенциальные поставщики представляют отдельно, в день подведения конкурсной комиссией итогов конкурса. При этом вскрытие конвертов с предлагаемыми ценами, а также подведение итогов происходит в течение одного дня в присутствии потенциальных поставщиков либо их уполномоченных представителей.

И еще одно – при вскрытии конвертов с заявками на участие в конкурсе предоставлено право ведения аудио- и видеосъемки, а при подведении итогов конкурса обязательным условием является присутствие его участников либо их уполномоченных представителей.

Но как искоренить коррупцию?

Несмотря на весь позитив, в целом процедурные изменения не решат главной проблемы в сфере государственных закупок – неотвратимости наказания за нарушения в этой области. Именно в этом направлении необходимо работать, чтобы усовершенствовать процедуру проведения госзакупок и искоренить коррупцию. Китайский опыт, который сейчас изучается Агентством по госслужбе, известен жесткостью наказания (смертные казни), однако исследования криминологов показали, что большинство преступников не берут в расчет жесткость наказания, рассчитывая избежать его с помощью хитрой схемы преступления. Более интересен опыт Южной Кореи, где сообщившему о коррупционном нарушении выплачивают процент от выявленной суммы, вознаграждение достигает сотен тысяч долларов, рассматривается вопрос об увеличении верхнего предела вознаграждения до нескольких миллионов долларов. Большинство «успешных заявителей» являются коллегами нарушителя. Такие случаи выявляются десятками тысяч в год. Если говорить об уровне коррупции в целом, то есть исследования, показывающие, что он фиксируется в двух равновесных состояниях – очень высокая коррупция и очень низкая. Середины не дано. Это объясняется феноменом групповых норм: когда добросовестный человек попадет в коррумпированную среду, он просто в ней не выживет и вынужден будет «подстраиваться» под правила игры. То же справедливо для обратного случая. В итоге коррупция охватывает все общество и становится самовоспроизводящейся. В условиях переходной экономики, для которой важны все факторы роста и их качество, – тем более, потому что «правила игры» только складываются, потом их изменить будет очень сложно. Поэтому, на наш взгляд, законопроект о государственных закупках должен в обязательном порядке содержать антикоррупционные условия.

Статьи по теме:
Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности

Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?