Материк неэффективности

Бюджет 2007 года, несмотря на новый механизм формирования его доходной части, вряд ли можно назвать бюджетом развития. Поскольку принципы бюджетной политики остаются неизменными

Материк неэффективности

Проект бюджета 2007 года в правительстве называют новым и чуть ли не революционным. По мнению кабинета министров, он в состоянии решить главные болевые проблемы казахстанской экономики – стать эффективным средством борьбы с голландской болезнью и обеспечить реализацию основной задачи. То есть дать импульс диверсификации экономики. Однако, судя по содержанию проекта, вряд ли эти цели будут достигнуты. Поскольку, несмотря на изменившийся характер формирования доходной части (ненефтяной дефицит), в целом бюджетная политика остается прежней. И она совпадает с политикой правительства вообще. Вместо того чтобы заниматься институциональными реформами, создавать условия для структурных реформ, правительство предпочитает действовать по старинке – методом затыкания дыр. Из той же серии и приемы, использованные при формировании бюджета. Необходимо ограничить госрасходы – увеличим финансирование текущих программ лишь на 7%, на величину инфляции. Провозглашена цель диверсификации экономики – дадим денег, причем без особого анализа и привязки к тому, насколько эффективно и результативно они использовались раньше. Эти принципы были хороши в условиях кризиса, когда приходилось формировать мобилизационный бюджет, сейчас ситуация и на внешних рынках, и в экономике страны совершенно иная. Несмотря на изменившиеся условия формирования бюджета 2007, налоги с нефтяных доходов будут поступать в Нацфонд, а уже оттуда в виде гарантированного трансферта перечисляться в бюджет на программы развития, он по целям, задачам практически ничем не отличается от бюджета 2006 года. Более того, несмотря на фактический гигантский профицит бюджета, по-прежнему сохраняется искусственный бюджетный дефицит. Правительство объясняет это необходимостью дать инструменты для пенсионных фондов, а на деле это означает, что у него отсутствует желание решать системные проблемы: создать в стране полноценный финансовый рынок, продумать действенную схему лимитов и ограничений для пенсионных фондов, позволяющую им не только зарабатывать, но и инвестировать в реальный сектор экономики.

Доходная часть и Национальный фонд

Поскольку одной из главных задач, стоящих перед Казахстаном, является обеспечение нового качественного уровня развития экономики, способной производить конкурентоспособную продукцию в несырьевых отраслях экономики, то правительство на протяжении последних лет снижает налоговую нагрузку. Насколько это необходимо и эффективно – вопрос. В целом снижение налогов, безусловно, сказывается на доходной части бюджета. Только в 2007 году будут снижены ставки налога на добавленную стоимость на 1%, то есть с 15 до 14%, введена единая ставка по индивидуальному подоходному налогу в размере 10% вместо действующей прогрессивной шкалы обложения от 5 до 20%. Также исключается из облагаемого дохода минимальная заработная плата вместо месячного расчетного показателя, предусматривается особый порядок уплаты налога на добавленную стоимость предприятиями, перерабатывающими сельскохозяйственное сырье, который заключается в уменьшении суммы НДС, подлежащей уплате в бюджет, на 70%.

Однако даже и в этом случае прогноз доходов республиканского бюджета (без учета поступлений трансфертов) на 2007 год определен в сумме 1,467 трлн тенге, или 12,4% к ВВП, что в сравнении с плановыми показателями текущего года увеличилось на 161,8 млрд тенге (то есть прогнозируются доходы республиканского бюджета).

Если посмотреть на структуру расходной части бюджета, легко можно убедиться, что с 1999 года наиболее быстрыми темпами росли расходы не на социальные или инвестиционные нужды, а на госуправление, внутреннюю безопасность и правоохранительные органы

По данным Министерства экономики и бюджетного планирования, увеличение доходов республиканского бюджета в 2007 году против плана 2006 года составит 493 млрд тенге, в том числе: на 237,3 млрд тенге за счет роста темпов развития экономики, на 114 млрд за счет роста внешнеторгового оборота страны, на 134 млрд за счет улучшения налогового администрирования и на 77 млрд за счет других факторов.

Вместе с тем доходы республиканского бюджета уменьшатся на 331,2 млрд тенге по следующим причинам. Во-первых, в 2006 году запланированы поступления от нефтяного сектора в сумме 232,1 млрд тенге, которые с переходом на новую систему функционирования Национального фонда с 2007 года зачисляются в Национальный фонд. Во-вторых, за счет снижения ставки НДС с 15 до 14% поступления НДС уменьшатся на 46,7 млрд тенге. В-третьих, в результате прогнозируемого в 2007 году снижения курса тенге к доллару США со 127 до 117 тенге поступление доходов сократится на 46,4 млрд тенге. Кроме того, увеличение сумм возврата НДС по оборотам, облагаемым по нулевой ставке, против планируемых на 2006 год – на 6 млрд тенге.

Если взять фактор, который приводит к увеличению доходов, и фактор, который приводит к снижению, то положительное сальдо составит 161,8 млрд тенге, это и есть рост доходов 2007 года против 2006-го.

Основным доходным источником республиканского бюджета являются налоговые поступления. Их доля составляет 96,7%. Налоговые поступления по ненефтяному сектору прогнозируются на 2007 год в сумме 1,426 трлн тенге, или с ростом против 2006-го – на 37,9%.

По неналоговым поступлениям прогноз на 2007 год определен в сумме 40,8 млрд тенге. Незначительный рост неналоговых поступлений, по мнению Министерства экономики и бюджетного планирования, против плана текущего года обусловлен прежде всего прогнозируемым снижением курса тенге к доллару США (многие поступления у нас привязаны к курсу валют).

По поступлениям от продажи основного капитала на 2007 год прогноз определен в сумме 8,4 млрд тенге. Это в основном прогнозируемые поступления от реализации зерна из государственных ресурсов в сумме 6,2 млрд тенге и поступления от реализации материальных ценностей мобилизационного резерва в сумме 1,9 млрд.

Правительством разработан законопроект «О гарантированном трансферте из Национального фонда на 2007–2009 годы». Предполагается, что государственные расходы в предстоящий трехлетний период не будут превышать суммарного номинального роста ВВП страны. В среднем номинальный прирост ВВП на предстоящие три года составит 19,2%, рост расходов бюджета не превысит 17,5%. При этом, как заявил вице-министр экономики и бюджетного планирования Марат Кусаинов, «рост текущих расходов бюджета составит в среднем 16,4%, а рост бюджета развития несколько выше, а именно на уровне 20%, что объясняется необходимостью в период роста экономики опережающего финансирования бюджетных программ развития». В соответствии с концепцией гарантированный трансферт из Национального фонда направляется только на финансирование бюджета развития.

Прогнозируемые объемы бюджета развития будут покрываться за счет профицита текущего бюджета, который равен превышению прогнозируемых объемов ненефтяных доходов над прогнозом текущих расходов бюджета и правительственных заимствований в соответствии с концепцией, значение которых будет ограничено в размере не более 1% от ВВП в среднегодовом значении за пятилетний период. Оставшийся дефицит бюджета будет покрываться за счет гарантированных трансфертов из Национального фонда.

Исходя из этого законопроектом предусматривается определение гарантированных трансфертов в следующих размерах: на 2007 год – 301,716 млрд тенге; на 2008-й – 341,431 млрд; на 2009-й – 337,027 млрд тенге.

Как сказал Марат Кусаинов, «в целях исключения возможности истощения активов Национального фонда бюджетным законодательством и концепцией предусмотрены соответствующие нормы о недопущении изъятия средств из фонда более 33% к его активам на начало разработки бюджета. Определенные же законопроектом размеры гарантированных трансфертов составят к активам фонда на начало года разработки бюджета в 2007 году – 27,9%, в 2008-м – 20,5%, в 2009-м – 15,3%, то есть установленные ограничения, которые были определены в концепции, соблюдаются – превышают 33%». Кстати, в соответствии с положениями концепции дефицит бюджета не должен превышать 1% к ВВП в среднем за пятилетний период.

На предстоящий же среднесрочный период дефицит бюджета составит в 2007 году –1,1%, в 2008 и 2009 годах – 1 и 0,5%, соответственно.

Также определено, что средства, накапливаемые в фонде с учетом направляемого в бюджет гарантированного трансферта, должны превышать дефицит бюджета. По расчетам Министерства экономики и бюджетного планирования, чистые сбережения Национального фонда в 2007 году составят 406 млрд тенге, в 2008-м – 433 млрд, в 2009-м – 623 млрд тенге.

В результате с учетом указанных параметров активы Национального фонда достигнут: в 2007 году – 18,835 млрд долларов, до конца 2008-го – 23,762 млрд, а до конца 2009-го – 29,801 млрд долларов (при прогнозируемом курсе 117 тенге за один доллар).

Бюджет какого развития?

Расходную часть бюджета можно условно разделить на две составляющие – текущие расходы и бюджет развития. Согласно новой концепции Нацфонда первую часть должен покрывать ненефтяной сектор, вторую же планируют финансировать за счет дефицита госбюджета и трансфертов из Национального фонда. С текущими расходами вообще интересная история. Правительству было дано поручение бороться с их ростом. И оно, не мудрствуя лукаво, просто индексировало расходы на уровень инфляции, то есть на 7%. В результате такого простого и «эффективного» решения получились забавные вещи. Например, в прошлые годы за счет средств бюджета строили какой-то объект, построили, но денег в этом году на его содержание нет, поскольку правительство решило сокращать расходы. Более того, остановлено финансирование многих проектов, которые осуществляются в несколько этапов, особенно в сфере водообеспечения. При этом расходы центральных ведомств не только не уменьшились, но и возросли. Все это вызвало живой интерес депутатского корпуса. Наиболее интересна все же вторая часть – бюджет развития. То есть куда мы планируем направить наши деньги и что развивать.

Бюджет развития на 2007 год определен в объеме 650,4 млрд тенге, или с ростом против текущего года на 126 млрд тенге. А именно: республиканские инвестиционные проекты – 303,6 млрд, инвестиционные проекты местного значения – 194,7 млрд, формирование и увеличение уставного капитала – 152,1 млрд.

На строительство объектов республиканского значения по социальному блоку предусматриваются средства в сумме 28,6 млрд тенге: Министерству образования и науки – 7,3 млрд, Министерству здравоохранения – 10 млрд, Министерству труда и социальной защиты населения – 0,5 млрд, Министерству культуры и информации – 1,2 млрд, Министерству туризма и спорта – 9,6 млрд. Объем расходов Министерства сельского хозяйства в 2007 году на развитие агропромышленного комплекса составит 28,2 млрд тенге, в том числе на институциональное развитие сельского хозяйства предусматривается выделение 23,7 млрд.

В 2007 году будет продолжена капитализация финансовых институтов сельского хозяйства: Аграрной кредитной корпорации – 9,5 млрд тенге, АО «Казагрофинанс» – 7 млрд, АО – «Мал онимдере корпорациясы» – 2,7 млрд, АО «Продовольственная контрактная корпорация» – 0,7 млрд, Фонда гарантирования исполнения обязательств по зерновым распискам – 0,5 млрд, Фонда финансовой поддержки сельского хозяйства – 2,5 млрд тенге. Кроме того, АО «Казагромаркетинг» выделяется 0,8 млрд тенге на пополнение уставного капитала.

На реализацию Стратегии индустриально-инновационного развития предполагается направить 87,3 млрд тенге, в том числе на дальнейшую капитализацию АО «Фонд устойчивого развития «Казына», АО «Евразийский банк развития».

Также выделяются средства на развитие технопарков республиканского и местного значения, в частности, на развитие парка ядерных технологий в городе Курчатове – 3,5 млрд, развитие инфраструктуры специальной экономической зоны «Онтустик» – 3 млрд, создание международного центра приграничного сотрудничества «Хоргос» – 1,6 млрд, развитие Национального центра биотехнологий – 1,5 млрд и создание индустриального парка в городе Темиртау – 200 млн тенге. В рамках реализации Государственной программы развития жилищного строительства предусмотрены расходы в сумме 52 млрд тенге, в том числе 22 млрд тенге на бюджетное кредитование местных исполнительных органов, 30 млрд – целевые трансферты местным исполнительным органам на развитие и обустройство инженерно-коммуникационной инфраструктуры. По сравнению с текущим годом, когда было выделено 20 млрд тенге, на следующий год предусматривается плюс 10 млрд тенге на инженерно-коммуникационную инфраструктуру для местных исполнительных органов.

На развитие космической деятельности в 2007 году запланировано выделение 18,5 млрд тенге на такие проекты, как создание и запуск второго геостационарного спутника «KAZSAT-2» – 8,5 млрд тенге, создание космической системы дистанционного зондирования земли – 8,2 млрд, создание на космодроме космического ракетного комплекса «Байтерек» – 1,3 млрд и на создание авиационного ракетного космического комплекса «Ишим» – 0,5 млрд тенге.

Финансирование транспортной стратегии предлагается в размере 92,5 млрд тенге. Из них на развитие автомобильных дорог на республиканском уровне предусматривается 59 млрд тенге. Местным бюджетам на развитие транспортной инфраструктуры будет выделено 24,6 млрд тенге, в том числе на строительство и реконструкцию дорог местного значения – 5,5 млрд тенге. Необходимо отметить, что в республиканском бюджете 2007 года впервые выделяются средства на строительство и реконструкцию дорог местного значения.

Найти приоритеты

Несмотря на провозглашенный принцип сокращения госрасходов они по-прежнему растут. И заявление правительства, что текущие расходы госведомств вырастут не более чем на величину инфляции, на деле оказывается, мягко говоря, неверным. Например, расходы на оборону растут куда стремительней. «Министерство обороны – это министерство, у которого сегодня наибольший рост расходов. Когда мы рассмотрели бюджет и у меня журналисты брали интервью, я поддержал Министерство обороны и сказал, что та страна, которая не имеет собственных вооруженных сил, будет содержать чужие. Тем не менее, глядя на статьи расходов, которые сегодня нам принесли, у меня возникают вопросы. Скажем, продукты питания – рост более чем на 400%. Что, мы вообще армию не кормили? В прошлом году было 700 млн, а в этом году просите 5 млрд. Что у нас такое с армией случилось? Если брать по зарплате личного состава, тоже большие вопросы. Как мы говорим, увеличение зарплаты на 30%, плюс сокращение, а у вас по центральному аппарату рост составляет больше 40%. Возьмем модернизацию и приобретение вооружения, в 2006 году – 5 млрд, в 2007-м – 54 млрд. Если бы мы покупали танки, я бы еще понял. А теперь смотрим прочие услуги и работы, в 2006 году почти 300 млн, в 2007-м – 6 млрд. Это работы и услуги. Как может быть такой рост? И я могу задать еще 10–15 таких вопросов, – говорит депутат мажилиса Владимир Бобров.

Как следствие роста непроцентных расходов, темпы которых значительно опережают возможности роста реального ВВП, инфляция сохраняется на относительно высоком уровне (в этом году она превысит потолок, установленный правительством, и составит около 8,7%). Вместе с тем, если посмотреть на структуру расходной части бюджета, легко можно убедиться, что с 1999 года наиболее быстрыми темпами росли расходы не на социальные или инвестиционные нужды, а на госуправление, внутреннюю безопасность и правоохранительные органы. Доли этих расходов в ВВП в 2005 году по сравнению с 1999-м удвоились. Другие же расходные статьи, в том числе на науку, образование, социальные нужды, росли гораздо медленнее, так что доля их в ВВП в лучшем случае не изменилась, а по ряду статей и сократилась (увеличилась в абсолютных цифрах, но в процентах к ВВП уменьшилась). Если говорить об институтах развития, то они получат 87 млрд, 14 млрд – СПК. Есть концепция, утвержденная правительством. Что это такое? Это, можно сказать, чисто инструктивное письмо, как может быть что-нибудь сделано. Куда эти деньги будут расходоваться? Администраторы будут вынуждены их расходовать, но часто неэффективно. Сегодня в институтах развития порядка 50 млрд неиспользованных средств. Покажите проекты, на которые будут расходоваться 40 млрд. Они есть? Их нет».

«Если сегодня надо начать строить школы или больницы, это реально, можно всю документацию подготовить за три месяца. Но что касается инвестиционных проектов, то там только на разработку бизнес-планов уходит полгода, более того, надо еще инвестора, соинвестора найти и так далее. А мы закладываем огромные средства без проблем», – считает он.

Увеличение расходов на органы безопасности и госуправления, деятельность которых не ведет непосредственно к росту предложения товаров и услуг, осуществляется без серьезных преобразований в этих секторах, что также способствует относительно высокому уровню инфляции. Государственный сектор экономики сохраняется в качестве «материка неэффективности», и масштабы его не сжимаются, а расширяются. Это касается и предприятий, контролируемых государством, и бюджетного сектора. С точки зрения долгосрочной стратегии развития более предпочтительны инвестиции не в материальные активы, а в человеческий капитал. Хотя скорой отдачи от этих вложений ожидать и не следует. В первую очередь речь идет об инвестициях в образование, доля которых в ВВП должна неуклонно увеличиваться на протяжении следующих 15–20 лет. Швеция, Финляндия, Дания – наиболее динамично развивающиеся в последнее десятилетие страны – начали устойчиво увеличивать инвестиции в человеческий капитал с конца 1970-х годов, включая рост расходов на образование, науку, информатизацию общества. Эффект проявился как раз спустя полтора десятилетия, когда их экономики начали интенсивно трансформироваться, уловив изменения в развитии мирового хозяйства.

И наоборот, крупные страны континентальной Европы (Германия, Франция, Италия), где доля инвестиций в человека оставалась относительно неизменной на протяжении десятилетий, оказались менее адаптивными, что негативно сказалось на их экономической динамике. Может показаться, что сделать это сразу невозможно. Может быть. Но вот некоторые цифры, которые всплыли в ходе бюджетных слушаний. На сегодня вся потребность Казахстана в школах, а это крайне важная проблема, составляет 379 школ, потребность в детсадах – 330. Чтобы построить эти школы, нужно 143,8 млрд тенге. Сравните с капитализацией институтов развития. Кроме того, расчеты экспертов показывают, что увеличение среднего уровня оплаты труда учителей до 500–600 долларов, врачей до 700–800 долларов, а также финансирование научных исследований до уровня 50 тыс. долларов в год в расчете на одного исследователя может быть достигнуто без существенного увеличения доли расходной части бюджета в ВВП, при условии, что остальные расходные статьи бюджета 2007 года будут расти в реальном выражении темпами более медленными, чем ВВП.

Чтобы не дестабилизировать макроэкономическую ситуацию и способствовать снижению инфляции, увеличение расходов бюджета на подобные цели следует осуществлять на фоне сдерживания роста тех расходов, которые в предыдущие годы росли опережающими темпами. Речь не идет о сокращении каких-либо расходных статей, а лишь о том, что их желательно увеличивать более медленными темпами, чем растет ВВП. Одним из способов постоянного увеличения финансирования науки и образования может стать создание капитальных фондов – «эндаументов» (endowment). Эндаумент представляет собой капитал, часть доходов от которого идет на финансирование расходов определенного назначения. За рубежом существуют эндаументы благотворительных фондов, университетов, музеев и клиник. Управление ими осуществляется профессиональными управляющими компаниями и должно быть абсолютно прозрачным и подотчетным избираемым попечительским советам. Софинансирование науки и образования в дальнейшем могло бы осуществляться на основе создания нескольких десятков таких фондов, призванных поддерживать наиболее значимые научные и образовательные проекты (университеты, научные центры). На начальном этапе в эндаументы могут быть аккумулированы государственные средства с последующим привлечением и частного капитала. На текущее финансирование научной и образовательной деятельности должна направляться часть доходов этих фондов от инвестиций в различные финансовые инструменты (на начальном этапе – преимущественно в зарубежные активы). Нужно просто правильно расставить бюджетные акценты.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики