Вывести лобби из тени

Законопроект «О лоббировании» призван обеспечить прозрачный и транспарентный механизм принятия решений. Но чтобы закон получился действующим, необходимы дальнейшие институциональные преобразования как политической системы, так и государственных институтов

Вывести лобби из тени

Законопроект «О лоббировании», разработанный Министерством юстиции, еще не поступил в парламент. В настоящий момент он проходит процедуру согласования в министерствах и ведомствах, а также в предпринимательских ассоциациях. Между тем говорить и обсуждать документ нужно уже сейчас, поскольку с его помощью предполагается отрегулировать одну из наиболее болезненных проблем страны, а именно – каким способом и во имя каких целей принимаются государственные решения, прежде всего, в сфере экономики. В большинстве своем решения правительства и инициируемые законы, а особенно мотивы, по которым они принимаются, мягко говоря, малопонятны для широких кругов. Нередко их утверждение объясняется следующим образом: допустим, «А» более вхож к президенту, поэтому в пику «Б» был принят такой-то закон. Все это переводит механизм функционирования госаппарата, а также различных групп влияния за кулисы, а отсюда неизбежны такие явления, как коррупция, кумовство… список можно продолжать. Однако наиболее заинтересованным в ясном, прозрачном механизме является прежде всего бизнес. Совершенно очевидно, что у бизнеса в целом и у отдельных его групп как отраслевых, так и структурных (например, сырьевой и перерабатывающей) существуют свои четко артикулированные интересы, которые они с той или иной степенью успеха продвигают в коридорах власти. Сегодняшняя ситуация, когда мотивы, которыми руководствуются подобные группы, а также средства, используемые для достижения целей, остаются «под ковром», приводит к тому, что, как правило, наибольшего успеха достигают мощные, прежде всего, сырьевые финансово-промышленные группы. Возможности малого бизнеса, а также небольших предпринимательских ассоциаций повлиять на принятие того или иного законодательного акта крайне малы. Более того, в отсутствие прозрачных правил игры бизнес просто не понимает, каким способом он может заставить власть учесть его интересы, и вынужден прибегать к коррупционным схемам. В либерально-демократическом обществе, каким мы стремимся стать, и де-юре, и де-факто признано, что самые различные социальные группы, классы, нации имеют свои законные интересы и право их защищать всеми законными способами. При таком политическом режиме, безусловно, одним из самых действенных способов является право указанных субъектов общественных отношений участвовать в формировании государственной власти, приводя к ней, с той или иной степенью успеха, своих представителей. За редкими исключениями эти представители интересов, получив должность в государственном аппарате, связанную с принятием решений и правовых норм, стремятся принимать их в пользу групп, приведших их к власти. Таким образом, государство и его аппарат выступают в роли социального арбитра, тенденциозность решений которого складывается в процессе демократического формирования власти. В демократическом обществе вышеозначенный способ является основным, однако существует также множество других, нисколько не противоречащих духу демократического закона, способов защищать свои интересы, влияя на принимаемые государственной властью решения, в том числе и в нормотворческом процессе. То есть лоббизм как бы дополняет конституционную систему демократического представительства, позволяя участвовать в принятии и реализации политических решений тем группам, которые не имеют другой возможности. Поскольку парламент формируется по территориальным округам и партийным спискам, огромное количество самых разнообразных общественных групп, каждая со своим особенным интересом, не может его, свой интерес, артикулировать, выставляя собственных депутатов. Вместе с тем ее интерес может быть как узко партикулярным, так и иметь большое общественное значение. Таким образом, через систему и практику лоббизма получают свое выражение и представительство в общенациональном масштабе интересы, которые в ином случае остались бы невыраженными.

Специфика текущего момента

Особенностью сегодняшней ситуации в Казахстане является то, что на самом деле наличие четко очерченного механизма принятия решений является острой необходимостью как общества и бизнеса, с одной стороны, так и власти – с другой. Не случайно по инициативе президента развернута широкомасштабная кампания по борьбе с коррупцией и объявлено о новом этапе административной реформы. Все это звенья одной цепи. Нынешняя ситуация, когда крупные сырьевые компании благодаря непрозрачности процедур проводят или тормозят то или иное решение в сфере экономики, отнюдь не благоприятствует достижению поставленных глобальных задач. В конце концов, конкурентоспособность подразумевает прежде всего публичность и открытость состязания. Более того, сложившийся механизм и принципы, по которым принимаются решения, подрывают престиж самой власти, позволяя обществу, не говоря уже об оппозиции, рассуждать о ней как о довольно коррумпированной системе. В этой ситуации понятны попытки власти создать прозрачную систему, при которой намерения и цели различных игроков были бы ясны и понятны. Кроме этого, такая система давала бы хоть какую-то возможность установить легитимную обратную связь как с обществом в целом, так и с бизнес-сообществом.

Определенные шаги в этом направлении были сделаны в прошлом году, когда после принятия закона «О частном предпринимательстве» бизнес получил возможность участвовать в работе экспертных советов при министерствах и при правительстве, высказывая свое мнение по тем или иным принимаемым подзаконным актам и постановлениям правительства. А значит, может так или иначе влиять на текущие экономические решения. Разработанный Минюстом документ должен упорядочить и сделать легальными каналы, по которым и общество, и предприниматели получат возможность влиять на представительную власть. Наличие нормальных, четко артикулированных механизмов актуально и в силу особенности самой структуры представительной власти в Казахстане. Дело в том, что казахстанский парламент – явление достаточно уникальное и мало предсказуемое. Эта ситуация складывается из объективных причин. Прежде всего, из особенностей мандата депутата. Депутат-одномандатник, избранный от какого-либо округа, по закону не связан никакими обязательствами, в том числе и с избравшими его гражданами. Если же говорить о партиях, то имеющая подавляющее большинство в парламенте партия «Отан» является столь неоднородным образованием (особенно после включения в него «Асара», а также грядущего поглощения Гражданской партии), что говорить о каких-то прозрачных механизмах просто не приходится.

Собственно, законопроект «О лоббировании» был разработан в 2002 году, но не получил «путевки в жизнь» из-за принципиальных разногласий. В прошлом году правительство в очередной раз попыталось внести его в парламент, но, по словам председателя комитета по международным делам, обороне и безопасности Серика Абдрахманова, не сумело убедить парламентариев в его необходимости. В настоящий момент такая необходимость если и не признается, то и не отрицается как депутатами и правительством, так и другими заинтересованными сторонами. «Что такое лоббизм? История ясна, с лобби встречались все, проталкивали свои идеи все, кто был так или иначе заинтересован в том или ином проекте закона. Если мы откроем двери, будут официально, легитимно аккумулироваться деньги и чьи-то интересы будут официально пробиваться через двери. Вроде бы ничего плохого нет. Но парламент, депутаты в этом отношении очень слабы. У нас нет института законодательства, нет экспертных сил, которые бы могли на должном уровне дать оценку последствий тех или иных решений. Так как это лоббирование корпоративных, ведомственных интересов, мы должны быть также вооружены экспертами, которые могли бы дать экспертную оценку с позиций государственных, с позиций наших избирателей. Здесь, мне кажется, мы слабы», – считает Серик Абдрахманов. Больше того, предпринимательские ассоциации прямо высказываются за принятие закона, однако при этом имеют массу претензий к варианту, предложенному Минюстом.

Что предлагает Минюст

Из преамбулы законопроекта следует, что его разработчики поставили целью закона «регулировать общественные отношения, возникающие в процессе осуществления гражданами и негосударственными юридическими лицами Республики Казахстан лоббистской деятельности, а также ее принципы и задачи. Прежде всего, в законодательство вводится понятие «лоббист». Это «гражданин или негосударственное юридическое лицо Республики Казахстан, осуществляющее на профессиональной основе, в соответствии с требованиями, предъявляемыми настоящим законом, за денежное или иное вознаграждение лоббирование от имени клиента и в его интересах». Соответственно, «клиент» – гражданин и негосударственные юридические лица, в интересах которых осуществляется лоббирование.

Разработанный Минюстом документ должен упорядочить и сделать легальными каналы, по которым и общество, и предприниматели получат возможность влиять на представительную власть

В законопроекте четко очерчена сфера деятельности лоббистов – только представительная власть. Осуществление лоббистской деятельности в отношении государственных органов исполнительной и судебной ветви власти не допускается. Кроме того, установлен еще ряд ограничений. Так, прямо запрещено лоббирование законов, касающихся конституционных основ организации и деятельности государственных органов, государственной и воинской службы, обеспечения обороны и безопасности государства, судоустройства и судопроизводства, обеспечения территориальной целостности и формы государственного устройства Республики Казахстан, административно-территориального устройства республики, государственного бюджета на соответствующий финансовый год и экологической безопасности. При этом лоббистом может быть гражданин страны, имеющий высшее юридическое образование, стаж работы по юридической специальности не менее 5 лет, а также получивший лицензию на право занятия лоббистской деятельностью. Лоббист вправе осуществлять лоббистскую деятельность в качестве индивидуального предпринимателя либо работника негосударственного юридического лица, зарегистрированного в качестве лоббиста в порядке, установленном законодательством. Если же лоббистскую деятельность осуществляет юридическое лицо, то численность лоббистов в его составе должна составлять не менее 50% от общего числа сотрудников. Не могут быть лоббистами физические и юридические лица, не имеющие лицензию на право занятия лоббистской деятельностью, государственные служащие, депутаты парламента, лица, имеющие непогашенную или не снятую в установленном законодательством порядке судимость, а также лица, признанные судом недееспособными или ограниченно дееспособными. Для учета лоббистов уполномоченный орган (Минюст) ведет государственный реестр и выдает лицензии на право занятия подобной деятельностью. Стоимость лицензионного сбора согласно проекту будет составлять 6 МРП (около 6,5 тыс. тенге). В целях транспарентности лоббист раз в год обязан представлять в Минюст отчет о своей деятельности, а также публиковать его в средствах массовой информации. В нем в обязательном порядке должны содержаться сведения о клиентах с указанием их имени (наименования), местонахождения, в пользу которых осуществлялась лоббистская деятельность, суммы финансовых и материальных средств, предоставленных клиентами лоббистам, законодательные интересы клиентов и достигнутые результаты лоббирования.

В случае недостоверности указанных сведений лоббист может лишиться лицензии. Законопроект предусматривает, что лоббист имеет право аккредитоваться при парламенте, причем аккредитация производится в уведомительном порядке и бесплатно. Кроме того, в процессе работы лоббист имеет право получать информацию о находящихся на рассмотрении парламента проектах законов, всех поправок и предложений к ним, обращаться в государственные органы с письменным запросом о получении информации и материалов, необходимых при лоббировании проектов законов, вносить в парламент предложения по разработке и принятию либо непринятию проектов законов, представлять в парламент информацию, документы и проекты законов, принимать участие в работе комитетов, комиссий парламента в порядке, установленном законодательством, а также осуществлять контакты с депутатами парламента в целях продвижения своих интересов или интересов своих клиентов.

Проза жизни

Между тем, не отрицая того, что такое явление, как лоббизм, существует и сейчас и что необходимо его как-то упорядочить и сделать легальным, и депутаты, и представители бизнес-кругов достаточно критично и скептически относятся к проекту закона. Тем более что фактически лоббистские организации в виде общественных объединений предпринимателей, наемных работников, пенсионеров, ветеранов и т.д. существуют уже давно и работают – сотрудничают в парламенте и в маслихатах. «Лоббирование существует и поэтому нуждается в регулировании. С одной стороны, мы реализуем право граждан на управление государством, с другой – это способ давления на законодателей», – считает заместитель директора института законодательства Тамархан Сафарова. То, что законопроект далек от совершенства, признает и сам Минюст. Так, вице-министр юстиции Серик Нугманов говорит, что дискуссия по этому поводу длится не первый год и вряд ли в ближайшее время прекратится, даже если законопроект будет принят. Это касается как частностей, так и концептуальных вопросов. Например, не очень понятно, почему запрещается заниматься лоббистской деятельностью при обсуждении бюджета, а также вопросов экологической безопасности. Более того, обсуждение и принятие решений именно по этим вопросам, как правило, вызывает наибольший конфликт интересов. А значит, во-первых, невозможно избежать в той или иной форме лоббирования. Законодательный же запрет приведет лишь к тому, что благая цель – транспарентность и открытость процессов принятия решения – в очередной раз останется лишь декларацией. Помимо этого законопроект вызвал и массу частных замечаний.

Есть вопросы и у бизнеса. Например, ассоциация «Республиканский союз промышленников вторичной металлургии» полагает, что потребность в таком законе есть, однако принятие его в редакции Минюста «принесет больше вреда, нежели пользы».

«Экономические, производственные, социально-экономические, распределительные и социальные отношения регулируются не только Конституцией РК, законодательными актами, но и подзаконными нормативными правовыми актами. Лоббизм на стадии подготовки и принятия подзаконных нормативных правовых актов, в том числе и на местном уровне (включая и региональный), целесообразен, – считает заместитель председателя ассоциации Валентин Макалкин. – Авторы законопроекта «О лоббировании» делают шаг назад, причем без аргументации своей позиции, косвенно дезавуируя как закон РК «О частном предпринимательстве», так и постановление правительства «Об утверждении правил проведения аккредитации объединений частного предпринимательства».

По мнению бизнес-ассоциаций, представляется некорректным принятие за основу законопроекта «О лоббировании» закона РК «Об адвокатской деятельности». Несмотря на то что адвокатская и лоббистская деятельность имеют в своей основе защиту интересов и прав граждан, между ними есть и существенная разница: адвокаты защищают интересы граждан при нарушении их прав, а лоббисты защищают интересы граждан посредством влияния при принятии нормативных правовых актов, затрагивающих интересы граждан (и юридических лиц). «В законопроекте сказано, что лоббисты должны заниматься разработкой законопроектов, но это прерогатива депутатов и правительства. В нем предъявляются требования к людям, которые намерены представлять чьи-либо интересы. Среди них – наличие юридического образования и стажа работы не менее пяти лет. Однако пока не решено, к какой деятельности можно отнести лоббирование: к лицензируемой или предпринимательской», – говорит депутат мажилиса Амангельды Таспихов.

Действительно, у адвокатов важнейшим компонентом и условием их эффективной работы является добротное знание процессуальных кодексов. Для лоббистов же главное – знание проблем (экономических, социально-экономических, социальных) защищаемых юридических и физических лиц в контексте корректности правового регулирования. Поэтому для лоббистов не столь категорично необходимо юридическое образование, как для адвокатов. Как показывает практика, для лоббирования социально-экономического правового регулирования более эффективны экономисты и социал-экономисты. Разумеется, лучше, если они еще хорошо знают и право. Но если лоббист (или претендент на лоббиста) хорошо знает право, но не разбирается в социально-экономических проблемах, то эффект от его работы не очень велик. Не очень понятна позиция разработчиков законопроекта и в части квалификации деятельности лоббистов как предпринимательской. Ведь лоббистская деятельность – защита интересов юридических и физических лиц – аналогична деятельности юридических служб и адвокатов. И если адвокатская деятельность не является предпринимательской (хотя это оплачиваемая работа), то почему лоббистская деятельность в законопроекте квалифицируется как предпринимательская? Ведь общественные объединения предпринимателей, наемных работников, ветеранов и т.д., осуществляющие де-факто лоббистскую деятельность, не имеют целью деятельности извлечение (получение) прибыли, что является ведущей (основной) характеристикой предпринимательской деятельности.

 «Совершенно непонятны положения о подотчетности лоббистов перед уполномоченным органом по проблемам юстиции. Общественные объединения-лоббисты, да и лоббисты-физические лица отчитываются перед теми, кто их уполномочил защищать свои интересы. По нашему мнению, новеллы законопроекта о лицензировании и отчетности лоббистов перед уполномоченным органом из разряда провоцирующих коррупцию, – считает Валентин Макалкин. – Тем не менее мы убеждены, что закон о лоббировании нужен. А законопроект нуждается в серьезной концептуальной переработке».

Существует и другой взгляд. «Говорят, сейчас в парламенте деньги берут за то, чтобы протащить законопроект. Да нет этого. Может, в отдельных случаях. А что касается закона о лоббировании, то в том варианте, в котором он сейчас есть, он работать не будет. Многие положения в нем искусственные и надуманные. Не думаю, что кто-то будет регистрировать какие-то лоббистские группы, может, их и создадут, но работать они не будут. У нас в обществе уже сложились определенный политический этикет и определенные правила, как решать те или иные вопросы. Мне кажется, закон о лоббировании эти правила не учитывает полностью, – считает депутат мажилиса Сергей Киселев. – Сейчас для парламента и бизнеса этот закон неактуален. Потому что если надо пролоббировать законопроект, проще это делать через правительство, так как 80% законопроектов разрабатывается министерствами. Но если говорить об усилении роли парламента, о придании парламенту дополнительных функций, полномочий, подобный закон, безусловно, нужен».

Статьи по теме:
Казахстан

От практики к теории

Состоялась презентация книги «Общая теория управления», первого отечественного опыта построения теории менеджмента

Тема недели

Из огня да в колею

Итоги и ключевые тренды 1991–2016‑го, которые будут влиять на Казахстан в 2017–2041‑м

Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности