Адаптация постфактум

Реформирование накопительной пенсионной системы в Казахстане будет более успешным, если государство решит ряд сопутствующих социальных проблем и создаст приемлемые условия для получения солидарной части пенсии

Адаптация постфактум

Пенсионной реформе почти девять лет. Дата не круглая, зато есть повод поразмышлять о ее судьбе, чтобы к десятилетию, возможно, подойти с более впечатляющими результатами. Особенно интересно мнение тех экономистов, которые принимали непосредственное участие в разработке новой национальной пенсионной системы. На вопросы «Эксперта Казахстан» отвечает экс-председатель Нацбанка, известный экономист Ораз Жандосов, который был одним из авторов реформы и в качестве заместителя премьер-министра курировал ее становление в самые тяжелые первые годы.

– Ораз Алиевич, удалась ли, по вашему мнению, казахстанская пенсионная реформа?

– Я думаю, в целом да. Только нужно помнить, что основной задачей этой реформы было создание полностью отсутствовавшего в тот момент накопительного звена социального обеспечения людей в старости. Всех аспектов этой комплексной проблемы она решить не могла, да это и не предполагалось.

Тогда перед нами стояла задача: запустить неизбежно длительный и сложный процесс осознания людьми того, что пенсия (трудовая пенсия) – это сбереженная часть сегодняшней зарплаты, а не какое-то социальное пособие со стороны государства. И у значительной части наших граждан такое понимание уже доминирует.

Да, сегодня количество людей, делающих относительно регулярные взносы в НПФ, немногим превышает 4 млн человек из более чем 7,5 млн трудоспособных граждан. Но это – отражение реальной ситуации в экономике, а не недостаток накопительной системы. Нельзя реформой в одной достаточно узкой сфере «закрыть» всю амбразуру.

– Но ведь помимо генеральной социальной задачи были и задачи по развитию финансового сектора страны?

– Что касается важности создания пула долгосрочных частных «портфельных» инвестиций, то в результате введения системы индивидуальных пенсионных накоплений он худо-бедно появился. Это достаточно очевидно из данных статистики.

Если взять программу «голубых» фишек и импульс к развитию фондового рынка, то она с проведенной пенсионной реформой прямо не связана.

Оглядываясь назад, думаю, то, что наша команда не допустила продажи в 1998–1999 годах остававшихся еще государственными (после бума инсайдерской приватизации середины 90-х годов) инфраструктурных и сырьевых активов по заниженным ценам, было явлением положительным.

Приспособиться к реалиям

– Но в последние годы основной проблемой пенсионных фондов является отсутствие доходных инструментов, в результате чего средняя доходность НПФ за три последних года отрицательна…

– Государство и при разработке начального дизайна накопительной пенсионной системы не брало, и в принципе не должно брать на себя обязательств обеспечивать частные фонды какими-то гарантированно безрисковыми и высокодоходными активами.

Ведь смысл допуска в управление (регулируемое) пенсионными сбережениями граждан и заключался в его большей эффективности, в умении находить «щель между камней». Другое дело, что государство как регулятор должно поддерживать адекватный (не жестче и не мягче, чем необходимо) регуляторный режим для субъектов рынка.

Главная ошибка последних пяти лет заключалась в несвоевременных и недостаточных мерах по адаптации регуляторного режима для пенсионных фондов (и управляющих компаний) к быстро меняющимся макро- и микроэкономическим реалиям. 

К примеру, очевидно, что в силу резко изменившейся в начале десятилетия макроэкономической ситуации в стране нужно было быстро снимать утратившие смысл нижние лимиты на инвестиции в госбумаги и верхние лимиты для инвестиций за рубеж.

Или запланированный к введению в конце 2002 года переход к перечислению 10-процентных пенсионных взносов через Государственный центр по выплате пенсий без указания наименования пенсионного фонда затянулся до середины нынешнего. А ведь это ключевой момент для ухода от практики «оптового» принуждения работодателем всех работников в аффилированный НПФ.

В целом же, по-хорошему любая крупная мера экономической политики через 3–4 года после начала реализации требует проведения объективной оценки ее достижений, проблем и последствий с принятием нового пакета мер, дополняющих и корректирующих сделанное ранее. Такая работа была проведена в 2001 году правительством во взаимодействии с профессиональными организациями участников рынка и международными консультантами. Результат ее частично нашел отражение в концепции дальнейшей реформы социальной сферы, частично в разработанных проектах нормативных актов.

Однако потом, с ноября 2001 по конец 2004 года (до принятия Программы развития накопительной пенсионной системы на 2005–2007 годы), процесс системного реформирования (адаптации) накопительной системы практически остановился.

Нужен ГПФ

– Какие шаги являются наиболее важными и актуальными для реформы накопительной системы сегодня?

– Необходим быстрейший переход к рейтинговой оценке пенсионных активов с одновременным снятием всех лимитов инвестирования в отдельные виды инструментов и ужесточением пруденциального регулирования фондов.

Обязательно предоставление каждым пенсионным фондом нескольких (не менее трех) инвестиционных стратегий для разных вкладчиков и для одного вкладчика при превышении общей суммы накоплений определенного предела.

А также требуется скорейшее проведение открытой денежной приватизации ГНПФ для повышения уровня конкуренции между крупными пенсионными фондами.

– Но есть также и большие недоделки в части улучшения солидарной пенсионной системы?

– Конечно. Назову три, на мой взгляд, наиболее крупные.

Во-первых, трудовые солидарные пенсии, получаемые сегодняшними пенсионерами, слишком спрессованы, они не отражают имевшееся различие в их прошлых зарплатах и трудовом стаже.

Во-вторых, люди предпенсионного возраста, оказавшиеся без работы, не имеют никакого механизма доступа к своим заработанным ранее солидарным пенсионным сбережениям.

В-третьих, нет ясности, когда и до какого уровня будет повышаться размер социального пособия по возрасту (демогрант), составляющий сейчас 3000 тенге.

– Что нужно, на ваш взгляд, сделать в этой сфере?

– Демогрант должен быть равен величине прожиточного минимума для старшей возрастной группы населения. Реального прожиточного минимума, конечно, а не сегодняшнего. Не сложно сделать и среднесрочные бюджетные расчеты для определения графика достижения этой цели, закрепив его в законодательном акте.

Что касается первых двух пунктов, то я являюсь сторонником прямой (открытой) капитализации имплицитных обязательств государства перед будущими трудовыми пенсионерами. То есть нужно сформировать Государственный пенсионный фонд, равный по величине стоимости будущих дисконтированных солидарно-трудовых пенсионных выплат, исходя из зарплат и трудового стажа всех, работавших до 1 января 1998 года (даты перехода к накопительной системе. – Ред.).

Расчеты показывают, что для формирования такого фонда будет достаточно величины нынешнего Национального фонда, излишних золотовалютных резервов Нацбанка с возможным направлением части выручки от ожидаемых в ближайшие годы приватизаций дочерних компаний госхолдинга «Самрук». Управлять средствами фонда может Национальный банк.

В этом случае безработные казахстанцы предпенсионного возраста будут иметь возможность ежемесячно получать из Государственного пенсионного фонда (ГПФ) определенные суммы из своих трудовых (до 1998 года) накоплений в нем. Среди прочего таким путем будет решаться и проблема так называемого списка №2. Размеры же ежемесячных выплат из фонда с макроэкономической точки зрения выплат достаточно невелики.

Кто должен занимать

– Если все-таки задаться вопросом: не должно ли правительство обязательно поддерживать дефицит бюджета хотя бы для построения кривой доходности?

– Само по себе это не может являться целью грамотной долгосрочной макроэкономической политики. Кривая доходности суверена в целом нужна, но это вовсе не означает, что заемщиком должно быть само Министерство финансов. Эмитентом краткосрочных (до трех лет) бумаг в рамках проводимых мер по стерилизации излишних нефтетенге может являться и Нацбанк.

Для выпуска средне- и долгосрочных облигаций у нас есть квазисуверены: от стопроцентно государственных естественных монополий (магистральной железнодорожной сети КТЖ, Казтрансойл, Казтрансгаз, КЕГОК и т.д.) до по сути бездонной Казахстанской ипотечной компании (КИК). Потребности этих эмитентов в заимствовании при правильно выстроенном госрегулировании и менеджменте практически неограниченны.

– А, может быть, кривая доходности может формироваться в том числе и за счет выпуска муниципальных долговых обязательств?

– Вопрос, допускать или не допускать вновь муниципальное заимствование, жестко завязан на ключевой вопрос долгосрочной, а не трехлетней, стабильности межбюджетных отношений. Это касается закрепления распределения налогов, расходных функций, субвенций и изъятий.

Пока такая стабильность жестко не закреплена, все находится в руках правительства. Доходы и расходы областей и городов могут меняться и реально меняются не в силу каких-то внутренних изменений в экономике регионов, на которые влияет местная власть, а из-за политических решений наверху.

В таких условиях частным инвесторам невозможно рационально оценить риски по этим финансовым инструментам. Правительство же в свою очередь не хочет допускать уплаты регионами более высокой ставки вознаграждения по долгу из единого государственного бюджета.

– Как вы оцениваете перспективу инфраструктурных облигаций?

– Я вообще не большой поклонник этого термина и подхода. Вы представляете себе машиностроительные или гостиничные облигации? Если речь идет о той или иной завуалированной форме государственной гарантии, то так прямо и надо говорить, вне зависимости от сектора экономики.

Те два проекта, которые начаты в стране (железная дорога Шар – Усть-Каменогорск и линия электропередачи на западе страны), вызывают вопросы. Если это реально эффективные проекты, почему их не осуществляют рейтингованные квазисуверены КТЖ и КЕГОК через выпуск своих облигаций? Или кто в этих проектах стратегический инвестор?

Другой вопрос, что при всех новомодных кластерах и уж совсем непонятных социально-предпринимательских корпорациях в стране не доведена до конца регуляторная реформа в сфере естественных монополий. Если даже в Алматы и Астане обсуждается и реально финансируется через бюджет развитие электро- и теплосетей, это, по сути, расписка в несостоятельности наших уже 10 лет расхваливаемых «реформ коммунальной сферы». И это притом что спрос на долгосрочное заимствование со стороны городских тепло- и электрокомпаний в стране громаден.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Риски разделим на всех

ЕАЭС сталкивается с трудностями при попытках гармонизации даже отдельных секторов финансового рынка

Экономика и финансы

Хороший старт, а что на финише?

Рынок онлайн-займов «до зарплаты» становится драйвером развития финансовых технологий. Однако неопределенность намерений регулятора ставит его развитие под вопрос

Казахстанский бизнес

Летная частота

На стагнирующий рынок авиаперевозок выходят новые компании

Тема недели

Под антикоррупционным флагом

С приближением транзита власти отличить антикоррупционную кампанию от столкновения политических группировок становится труднее