В поисках клея для разбитого союза

Прошедший в Минске саммит Содружества показал, что выходить из «неэффективной» и «бесполезной» организации пока никто не намерен

В поисках клея для разбитого союза

О том, что все не то и не так внутри Содружества Независимых Государств, говорилось уже давно. Что организация не справилась с теми задачами, ради решения которых создавалась. Что различных документов принято немало, а поставленные цели так и не достигнуты. И глубокое разочарование в способности организации к поиску адекватных ответов на вызовы, с которыми столкнулись страны региона, вызвало дискуссии о целесообразности ее дальнейшего существования.

Правда, все это было сказано (и неоднократно) не только про СНГ, но и про другие международные структуры. Например, про Международный валютный фонд, который не справился с Азиатским финансовым кризисом 1997 года. И про Региональный форум АСЕАН, который не смог урегулировать ни один из территориальных споров в Восточной Азии. Про форум АТЭС, который так и не приблизился к созданию региональной зоны свободной торговли. А также про ВТО, НАТО, ОБСЕ, не говоря уже про ООН. Так что по числу упреков в неэффективности СНГ ничем не отличается от других международных организаций. Как, впрочем, и по количеству инициатив, направленных на повышение эффективности его работы.

Британский политолог середины прошлого века Мартин Уайт писал, что, подобно тому, как генералы всегда готовятся к прошедшей войне, альянсы создаются для предотвращения войны, уже прошедшей. Про Содружество Независимых Государств можно сказать, что оно предназначалось для создания союза, который уже распался. Изначально СНГ не являлось интеграционной структурой, поскольку не было нацелено на повышение уровня сотрудничества между его членами. На момент создания ее главной и едва ли не единственной задачей было сохранение на минимально допустимом уровне «союзных связей» в условиях отсутствия самого Союза. Минский саммит показал, что за прошедшие 15 лет задачи, стоящие перед Содружеством, существенно не изменились.

Впрочем, есть на этот счет и другие мнения. Еще в преддверии саммита два противоположных взгляда на предназначение СНГ высказали министры иностранных дел Казахстана и Украины. Касымжомарт Токаев заявил, что Содружество сыграло «важную роль в предотвращении югославского сценария». А Борис Тарасюк напомнил, что соглашение о создании зоны свободной торговли, подписанное 12 лет назад, так и осталось на бумаге.

О бесполезности прагматизма

Оглядываясь назад, нетрудно заметить, что уже в первый год своего существования СНГ достаточно ясно обозначило тот путь, по которому оно затем двигалось на протяжении всех лет. Самым общим и до сих пор работающим (во всяком случае, для Казахстана) документом той поры стало Соглашение о безвизовом передвижении граждан государств СНГ по территории его участников, подписанное в октябре 1992 года. Самым узкогрупповым – Договор о коллективной безопасности, подписанный в Ташкенте в мае 1992 года. Причем число участников этого договора со временем даже уменьшилось, зато они создали весьма эффективный инструмент региональной безопасности – Организацию Договора о коллективной безопасности. А самым невыполненным до сих пор остается решение о создании экономического союза.

СНГ можно представить в виде электромагнита (Россия) и разбросанных вокруг кусочков железа (других членов Содружества)

Хотя прогресс в гуманитарной и военно-политической сфере всегда был очевиден, слова «экономика» и «прагматизм» оставались одними из самых любимых в политической риторике лидеров стран Содружества. Регулярно повторяемые мантры в духе «никакой идеологии и политики, только экономические интересы и прагматизм» напоминали лозунг «Трезвость – норма жизни», украшавший проходные и красные уголки заводов советских времен. Они даже не то чтобы выдавали желаемое за действительное, они пытались отогнать прочь призрак Советского Союза, неизбежно возникавший всякий раз, когда вставал вопрос о той или иной форме объединения независимых государств. Ведь очень часто речь шла именно о восстановлении того, что эффективно работало в советские времена. А если еще точнее, то они должны были гнать прочь мысль о том, что любая интеграция, хоть экономическая, хоть военно-политическая, будет строиться вокруг Москвы. Но любая другая интеграционная модель была заведомо обречена на провал. Не потому, что «начинается Земля, как известно, от Кремля», а потому, что вектор экономических, политических, коммуникационных и любых других национальных интересов новых независимых государств был обращен на Россию.

Так называемый прагматичный подход к международным структурам нехорош уж тем, что он формирует завышенные ожидания от их деятельности. Вырос товарооборот – структура эффективна, снизился – неэффективна. Качество отношений между странами также часто измеряют объемом взаимной торговли и инвестиций. Например, говорят, что отношения Казахстана и России становятся лучше, поскольку товарооборот в этом году вырастет до 10 млрд долларов. Но товарооборот с Евросоюзом может быть еще больше. США занимают первое место по общему объему инвестиций в нашу страну. А товарооборот с Китаем растет самыми быстрыми темпами. Зато с соседними государствами Центральной Азии он ничтожно мал. Неужели на основании этих цифр можно выстраивать иерархию приоритетов?

Кроме того, за цифрами не видно ответа на вопрос: что является причиной появления и длительного существования региональных союзов по всему миру? Уж точно не их экономическая эффективность. Например, все страны АСЕАН, блока, созданного на базе экономических интересов, ставящего своей целью экономическую интеграцию, предпочитают торговать с Японией и США, а не друг с другом.

В зоне российского влияния

СНГ можно представить в виде электромагнита (Россия) и разбросанных вокруг кусочков железа (других членов Содружества). Когда электрический ток (его роль выполняет политическая воля российского руководства в сочетании с ясностью политических целей России) активизировал этот магнит, к нему сразу же притянулась Центральная Азия (кроме нейтрального Туркменистана, разумеется). Притянулась – и, наконец-то, объединилась в рамках ЕврАзЭС. А до той поры никакие региональные интеграционные структуры объединению Центральной Азии не способствовали – они могли лишь констатировать общность целей, не более. Что же касается Украины, Молдовы, а также республик Южного Кавказа, то степень их притяжения к России всегда зависела от того, с какой силой на них воздействовали внешние центры силы – Соединенные Штаты и Евросоюз.

[inc pk='2234' service='media']

Договор о коллективной безопасности фактически разделил страны СНГ на «ядро» и «периферию». На тех, кто готов брать на себя обязательства и выполнять их, и на тех, кто продолжает твердить об экономическом прагматизме. «Ядро» окончательно оформилось после того, как Таможенный союз, куда первоначально вошли Казахстан, Белоруссия и Россия, был преобразован в Евразийское экономическое сообщество (туда сегодня входят также Узбекистан, Киргизия и Таджикистан). «Периферия» (Грузия, Украина, Азербайджан и Молдова) оформилась в виде отдельной структуры – ГУАМ.

Официальную позицию России по теме доминирования в СНГ озвучил накануне саммита первый заместитель министра иностранных дел России Андрей Денисов. Россия, по его словам, не рассматривает пространство СНГ как свою вотчину, но не намерена поступаться своими жизненно важными интересами в этом регионе. Пусть будет «зона жизненно важных интересов», дело не в терминах. Одно из предназначений международных организаций – обозначение сферы влияния страны-лидера.

Лидером можно быть только в какой-то структурированной группе. Например, Соединенные Штаты, прежде чем стать лидером современного мира, сначала обозначили его границы. Политические – через ООН, НАТО и т.п. Экономические – через ГАТТ–ВТО, затем – АТЭС, НАФТА и пр. Советский Союз делал то же самое – создавал ООН, Варшавский договор, Совет экономической взаимопомощи. И внутри этой структуры был лидером.

Если же взять так называемый исламский мир, оформленный в виде организации «Исламская Конференция», или арабский мир (Лига арабских государств), то нетрудно заметить, что ни Соединенные Штаты, ни Европа, ни Россия для представителей этих «миров» лидерами не являются.

Сегодня Россия продолжает структурировать евразийское пространство, чтобы упрочить на нем свои позиции. ЕврАзЭС, ОДКБ, отчасти – ШОС. Некоторые проекты не оформлены юридически, но они также служат оформлению евразийского пространства. Пример – евразийский ОПЕК.

Казахстан и его руководство никогда не смущало доминирующее положение России в Евразии. Более того, та Евразия, которую Казахстан предполагает строить, предусматривает наличие сильной России. Евразийский мир, в котором доминирует Россия, создается (и всегда создавался) при самом активном участии Казахстана, выполнявшего функцию генератора идей. Именно Нурсултану Назарбаеву принадлежит инициатива о создании Евразийского союза государств, реализованная в виде ЕврАзЭС. И именно Назарбаев предложил программу реформирования СНГ.

Рецепт эффективности

Программа реформ, предложенная в Минске казахстанским президентом, не стала новостью для участников саммита. Фактически о том же Нурсултан Назарбаев говорил этим летом в Москве на неформальном саммите Содружества. Необходимо, прежде всего, упростить структуру сотрудничества, громоздкую, разветвленную, но неработающую.

Рецепт повышения эффективности организации, которая вроде бы работает, но в то же время и не работает, достаточно прост. Надо избавиться от всего неработающего, каким бы важным с точки зрения принципов, целей и идей оно ни казалось, и оставить только работающее, каким бы малым и незначительным оно ни выглядело. Этот рецепт был в свое время предложен для реформирования ЦАЭС и успешно сработал.

28 февраля 2002 года в Алматы президенты четырех центральноазиатских государств подписали Договор об учреждении организации «Центрально-Азиатское сотрудничество». Поскольку целью организации было провозглашено решение общих для региона проблем совместными усилиями и региональная интеграция, то, на первый взгляд, произошло просто переименование уже существовавшего союза Казахстана, Узбекистана, Киргизии и Туркмении, известного ранее как «Центрально-Азиатское экономическое сообщество», а до июля 1998 года – как Центрально-Азиатский союз. На самом деле интеграционная по своему назначению структура превратилась в форум, на котором обсуждались насущные проблемы стран региона. Подтверждением этого стала отмена достаточно громоздкого и неуклюжего аппарата ЦАЭС, куда входили Межгосударственный совет на уровне президентов, советы премьер-министров, министров иностранных дел и обороны, а также Исполнительный комитет как постоянно действующий рабочий орган Межгоссовета.

СНГ предназначено не только для совместного решения совместных проблем. Наверное, лучшее, что есть в любой международной структуре – это саммиты. А в саммитах – возможность двусторонних встреч. В Минске премьер-министр Украины Виктор Янукович обсуждал с премьер-министром Казахстана Даниалом Ахметовым вопросы доведения нефтепровода Одесса-Броды до Плоцка и наполнения его каспийской нефтью.

Формально встреча Владимира Путина и Михаила Саакашвили так и не состоялась, однако, по словам Нурсултана Назарбаева, «в ходе заседания в узком составе между президентами России и Грузии состоялся очень продуктивный обмен мнениями». В переводе с дипломатического языка это означает, что президенты обменялись взаимными упреками. «Этот диалог был полезным, спокойным и вселяет надежду, что эти отношения будут улучшаться при доброй воле двух сторон», – добавил Назарбаев. А это значит, что два президента воздержались от угроз и заявлений, закрывающих путь к продолжению диалога.

Зато встречи российского президента с молдавским и белорусским коллегами были вполне продуктивными. Было принято решение о возобновлении поставок молдавского вина в Россию и о повышении цен на российский газ, поставляемый в Беларусь. Наконец, именно в рамках саммита состоялась встреча президентов Армении и Азербайджана, которая в настоящее время, увы, является невозможной в формате официальных визитов.

Конечно, Нурсултан Назарбаев не предлагает свести всю деятельность Содружества к организации саммитов. Просто следует отказаться от амбициозных, но заведомо невыполнимых проектов, а также от структур, созданных для их реализации. И понять, что за вопросами, относящимися к гуманитарной сфере (взаимные поездки граждан, нелегальная миграция), стоит реальная экономика.

Например, для Киргизии, Таджикистана и Узбекистана экспорт рабочей силы давно стал важной статьей доходов. В Докладе о человеческом развитии ПРООН по Центральной Азии за 2005 год говорится, что объем денежных переводов от рабочих-мигрантов составляет 20% от ВВП Таджикистана. Казахстан же выступает в качестве страны-импортера. Поскольку экономическое развитие Казахстана идет опережающими темпами в сравнении с его соседями по региону, следует ожидать, что в ближайшие годы, а вероятнее всего, на среднесрочную перспективу наша страна сохранит свою привлекательность для жителей соседних республик как место получения сезонной или же долгосрочной работы.

В подавляющем большинстве случаев речь будет идти о работе, не требующей высокой квалификации, в том числе и работе в сельском хозяйстве. Это будет означать сохранение на сравнительно низком уровне оплаты труда в сельских районах и дальнейшую потерю привлекательности работы в этом секторе для казахстанских граждан. Таким образом, разрыв в экономическом развитии и уровне жизни между Казахстаном и его соседями останется важным фактором, стимулирующим миграционные процессы внутри страны и связанный с ними рост безработицы, поскольку главная проблема рынка труда в Казахстане – не нехватка рабочих рук, а острый дефицит квалифицированной рабочей силы.

В схожей ситуации находится и Россия, причем миграционные потоки туда идут не только с юга, но и с запада. Поэтому регулирование миграционных процессов в рамках Содружества – это в значительной мере экономическая, а не чисто гуманитарная задача.

«СНГ никому не мешает»

Вице-премьер Грузии Георгий Барамидзе на заседании Совета глав правительств в Минске заявил, что со вступлением в СНГ Грузия связывала надежды на справедливое урегулирование конфликтов вокруг Абхазии и Южной Осетии, но эти надежды не оправдались. «СНГ так и не смогло стать организацией, приносящей взаимовыгодное сотрудничество», – резюмировал он. А глава внешнеполитического ведомства Украины уже после саммита заявил журналистам, что главную угрозу Содружеству представляет его продолжающаяся фрагментация на различные союзы: ЕврАзЭС, ГУАМ, ЕЭП и др. Он также сообщил, что позиция Украины заключается в том, что следует сконцентрировать усилия стран-участниц на решении экономических вопросов: зоны свободной торговли и транспортных коридоров. Впрочем, то, что предложения Украины в гуманитарной сфере – борьба с незаконной миграцией и пенсионное обеспечение – были в том или ином виде поддержаны на саммите, его также удовлетворило.

Разумеется, Содружество наутро после саммита в Минске не проснется изменившимся. Сначала будет разработана концепция перемен, потом, в соответствии с нынешней модой, дорожная карта к этим переменам, план работы по реализации концепции… Совет министров иностранных дел должен подготовить концепцию реформирования СНГ до 1 июня 2007 года и представить ее на рассмотрение главам государств. Если она не будет принята на неформальном саммите в Санкт-Петербурге летом следующего года, ее обсуждение и доработка могут быть перенесены.

Даже если эффективность СНГ не вырастет после проведения предложенных реформ (а вероятность того, что так оно и будет, очень велика), это еще не повод для ликвидации Содружества. «СНГ никому не мешает, нет необходимости под видом реформирования сужать или разрушать СНГ, оно не столь затратно», – заявил хозяин саммита Александр Лукашенко. СНГ будет жить до тех пор, пока у его лидеров будет сохраняться ощущение, что «надо чаще встречаться». Собственно интеграцией будут заниматься другие организации – ЕврАзЭС и ОДКБ. Члены последней, например, решили всерьез заняться унификацией своего законодательства, для чего создают свою парламентскую ассамблею. И есть все основания предполагать, что ее эффективность будет выше, чем у аналогичной структуры в рамках СНГ.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики