Нестандартный законопроект

Проект закона «О местном самоуправлении», разработанный правительством Казахстана, не соответствует международным стандартам как в части бюджетного обеспечения, так и в реализации гражданами своих прав на участие в управлении

Нестандартный законопроект

Что означает термин «самоуправление»? Управление – это использование власти, в том числе институциональной, для достижения определенных целей путем мотивации, организации деятельности и распределения ресурсов. Самоуправление – это выполнение необходимых функций управления без вмешательства власти сверху. Оно может относиться к разному уровню организации, начиная от самоорганизации личности, семьи, предприятия, корпорации, неправительственной организации, территории, государства и т.д. Очень сильно теории самоуправления продвинулись во времена освобождения от колониализма, избавления от абсолютистских правительств и монархий, а также при требованиях автономии (например, регионов или национальных меньшинств, не представленных в государственной власти) или при аморальных действиях правительств.

Помимо суверенности, основным признаком самоуправления, таким образом, является выборность (а не назначаемость сверху) органов управления. Вторым признаком самоуправления является участие избирателей в управлении и их согласие быть руководимыми. Третьим – свобода принятия решений, в том числе по распределению ресурсов. Важным признаком самоуправления является наличие свода правил поведения (писаных или неписаных), а также наличие способов достижения консенсуса. Кроме того, признаком самоуправления является возможность организации вынуждать меньшинство подчиняться решениям большинства.

Народ и государство

В 2001 году был принят закон «О местном государственном управлении». Этот закон, не решившись ввести выборность акимов, в основном описывает правовое положение маслихатов.

Основным изъяном, который не удастся исправить этим законом, остается то, что вместе с законом «О местном государственном управлении» он делит местное управление на государственное и самоуправление. Только в Казахстане «государственное» не является синонимом «общественного» (в других странах и языках это называется одним и тем же словом public). Только у нас придуманы отдельные законы, а потому сейчас нам угрожает двоевластие на местном уровне – в лице сельского акима и избранного кенеса.

Таким образом, вместо обещанного статьей 89 Конституции местного самоуправления было введено местное государственное управление, лишившее самый первичный уровень жителей права на финансирование. Объяснение было следующим: Бюджетный кодекс, поддерживающий вертикаль власти от президента к областному, далее к городскому или районному акиму, позволяет распределять финансы только до районного уровня (но не до конкретного села). Так местным государственным управлением было отсечено право отдельного сельского округа или села получать и распределять народные деньги, получаемые в виде налогов, под видом того, что финансы-то государственные, в результате чего существующие акимы сельских округов не обладают никакими полномочиями и ресурсами.

Финансирование у нас и у них

Основной вопрос – финансирование села – решается вне зависимости от самоуправления, поскольку принятие решений о финансировании все равно остается за верхним уровнем власти. Надо сказать, что распределение бюджета в Казахстане построено следующим образом: 70% расходов бюджета идет на республиканский уровень, 25% – на областной и только 5% – на районный. Крохи из районного бюджета с трудом перепадают в конкретные села, которые в основном выживают за счет хозяйствующих субъектов, находящихся на их территории, или за счет трудовых мигрантов из данных сел.

В Европейской хартии о местном самоуправлении сказано: «Органы местного самоуправления имеют право, в рамках национальной экономической политики, на обладание достаточными собственными финансовыми средствами, которыми они могут свободно распоряжаться при осуществлении своих функций. Финансовые средства органов местного самоуправления должны быть соразмерны предоставленным им Конституцией или законом полномочиям» (статья 9).

У нас после вступления в силу закона о местном самоуправлении сельские округа при сохранении существующих в Казахстане схем финансирования смогут рассчитывать только на суммы в размере менее 1% бюджета. Если учесть, что в Казахстане 7905 сел, то в среднем в каждое село может попасть только около 1 млн тенге, чего хватит лишь на годовое содержание аппарата управления, что сейчас и происходит, а, как известно, есть еще и города со своими немалыми запросами.

По проекту закона «О местном самоуправлении в РК» финансовое обеспечение деятельности органов местного самоуправления может осуществляться за счет средств, выделенных из государственного бюджета, так называемых целевых трансфертов. Фактически местное самоуправление станет помощником государственного органа по выполнению его программ и будет не вправе распоряжаться выделенными средствами. Ожидать качественного выполнения этих программ в таких условиях не приходится, так же как и рациональности использования средств.

По доходной части бюджета государства в Казахстане существует примерно такое же распределение – 73% поступлений идет на республиканский уровень, 27% – на областной, причем из своих 73% центральные власти выделяют восьмую часть на субвенции (трансферты). В европейских странах источники финансирования различны в разных странах (см. табл.2), при этом трансферты от центрального правительства составляют от 18 до 77% финансовых поступлений органов местного самоуправления.

В конечном счете вопрос стоит о законодательном закреплении механизмов подотчетности местному населению, его правах на принятие решений, на отбор управленца, заинтересованного в развитии территории и улучшении жизни народа. Можно ввести местное самоуправление по шведской модели, но тогда нужно примерно 60% доходной базы оставлять на местах, то есть собирать налоги в основном на местном уровне и распоряжаться ими. Однако ввиду слабой налоговой базы сельских территорий это пока невозможно. Можно использовать трансферты из центрального правительства, как в Великобритании (77%), а налоги делать совмещенными (когда одна часть налога уходит на центральный уровень, а другая – на местный). Но тогда нужно установить жесткие стандарты предоставления услуг и бенчмаркинг развития территорий.

В Казахстане, где большая доля доходов связана с ресурсами, а разделение территорий на доноров и реципиентов резко выражено, остается актуальным перераспределение дохода как между центральным и местным (областным) бюджетами, так и между регионами. Хотя очевидны перекосы в перераспределении финансов, особенно по уровням власти, когда верхний уровень оставляет в своем распоряжении несоразмерно большую долю бюджета.

Думается, что финансирование местного самоуправления должно быть определено в виде закрепленной доли налогов, поступающей как в республиканский, так и в местный бюджеты. Более того, лучше вернуться к схеме совмещенных налогов, когда часть, например, корпоративного налога или НДС поступает непосредственно в районный бюджет, а не перераспределяется из республиканского или областного бюджета.

Прямое участие в управлении

К сожалению, из проекта закона «О местном самоуправлении» исчезли публичные (общественные) слушания и референдум, хотя эти методы являются основными механизмами прямой демократии. Сегодня большинство европейских стран рассматривает местный референдум как возможность прямого участия граждан в принятии решений. Общественные слушания, так же как и консультирование с населением в целом, закреплены в документах Совета Европы.

Проект закона опубликован только в одной газете чрезвычайно мелким шрифтом, и очень трудно найти текст закона в интернете. Вряд ли в селах есть доступ к интернету, сомнительно также, что в каждом сельском округе прошло подробное разъяснение положений будущего закона и что текст проекта доступен населению. Странно, что законопроект, касающийся, по крайней мере, 6,5 млн сельского населения, а на самом деле всего народа Казахстана, фактически широко не обсуждается. А ведь по многим параметрам его потенциал далек от возможностей удовлетворения нужд граждан. Цель местного самоуправления в законопроекте не сформулирована, а она есть – это развитие соответствующих территорий и удовлетворение потребностей населения этих территорий (а совсем не проведение общегосударственной политики). Ясно, что у органов самоуправления могут быть собственные полномочия, а также делегированные, однако право местного самоуправления решать, брать на себя эти делегированные полномочия или нет.

Проект закона выглядит оторванным от насущных потребностей людей, наблюдается несоответствие по параметрам независимости (остается довольно большое влияние государственной власти), финансирования (отсутствие достаточных финансов), самостоятельного определения целей развития, подотчетности населению, прозрачности деятельности.

[inc pk='405' service='table'][inc pk='406' service='table']