Народ и власть

Предложенный правительством проект закона о местном самоуправлении приведет к созданию в Казахстане декоративной, неработающей системы местного самоуправления и создаст дублирующие уровни управления. Чтобы механизм местного самоуправления реально заработал, необходимо серьезное изменение идеологии законопроекта, а также Конституции, бюджетной и налоговой системы страны

Народ и власть

Правительство внесло в парламент проект закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан». Текст проекта стал результатом длительных дискуссий в рамках Государственной комиссии по вопросам демократизации, где он обсуждался более года. Однако после обнародования законопроект вызвал серьезную критику депутатов, представителей политических партий и неправительственных организаций. Более того, председатель комитета по международным делам, обороне и безопасности мажилиса Серик Абдрахманов выдвинул альтернативный вариант, который также был принят парламентариями в работу.

В Брюсселе в ходе работы совещания СМИД ОБСЕ казахстанская сторона заявила о предстоящих в следующем году серьезных политических реформах. А местное самоуправление – вещь, безусловно, серьезная с точки зрения Запада. Поэтому чрезмерно затягивать обсуждение законопроекта нежелательно. С другой стороны, принятие закона, не вписывающегося в «евростандарты», выглядит еще менее желательным.

Местное самоуправление глазами авторов проекта

По разработанному правительством проекту, в одной административно-территориальной единице может быть образовано только одно местное сообщество (на самом деле местные сообщества образуются стихийно, а речь лучше вести об одном органе самоуправления в одной территориальной единице). Местное самоуправление (МСУ) может быть организовано инициативной группой граждан (которая почему-то должна быть образована акимом) при согласии 50% дееспособных граждан данной административной единицы. Таким образом, если в городе 300 тыс. населения, то необходимо получить 75 тыс. подписей, а в селе с 10 тыс. жителей – около 2–3 тыс. дееспособных граждан, принимая во внимание количество детей. Также инициативная группа разрабатывает устав на основе типового устава. Устав утверждается на собрании, а оно может проводиться по инициативе не менее одной десятой части членов сообщества. То есть по инициативе 15 тыс. дееспособных граждан в трехсоттысячном городе или 500 граждан в десятитысячном селе.

Собрание признается состоявшимся, если на него явилось не менее 1/3 дееспособных граждан (в случае трехсоттысячного города – 50 тыс. присутствующих, где найти столько мест?), если меньше, то собрание нелигитимно и назначается повторно, но уже достаточно иметь 1/6 дееспособных граждан (25 тыс.!). Решения, принятые на собрании, не нуждаются в утверждении какими-либо органами власти, но могут быть обжалованы в суде или прокуратуре.

Собрание избирает кенес (совет) прямым тайным голосованием на 4 года. Почему-то число членов кенеса устанавливается областными избирательными комиссиями. Из числа членов кенеса выбирается торага (председатель).

При этом областной акимат осуществляет мероприятия по созданию организационных условий для становления местного самоуправления, взаимодействует с органами местного самоуправления через акимов районов, разъясняет членам местного сообщества их права и обязанности. Законопроектом на местный уровень передаются следующие функции: организация работы по благоустройству и озеленению населенных пунктов, по освещению улиц в населенных пунктах, обеспечение санитарной очистки населенных пунктов, определение мест выпаса животных на землях населенного пункта, организация погребения безродных и общественных работ по содержанию в надлежащем состоянии мест захоронения, организация обеспечения общественного контроля в области чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, организация работ по профилактическим прививкам скота против особо опасных болезней, организация бесплатного подвоза учащихся до школы и обратно в аульной (сельской) местности, выявление лиц с низким уровнем дохода для участия в программах микрокредитования и организация отлова и уничтожения бродячих собак и кошек, поддержание и материально-техническое обеспечение дошкольных организаций, учреждений культуры и т.д.

Финансовое обеспечение местного самоуправления составляют средства, переданные из государственного бюджета, доходы от добровольных сборов, оказания услуг, имущества. Органы МСУ в соответствии с законодательными актами вправе передавать объекты собственности местного сообщества во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать иные сделки. Правда, в законопроекте не оговаривается, какое имущество будет передано в собственность органам местного самоуправления. «Местные представительные органы выражают интересы местных территориальных единиц. Да, в мире в целом органы местного самоуправления имеют некий дуализм. Потому что не бывает органов местного самоуправления, которые бы занимались только теми вопросами, которые финансируются за счет местных налогов. Везде в мире муниципалитетам, мэриям деньги спускаются сверху на выполнение определенных государственных функций. Так, в ряде стран финансируется содержание школ, ремонт внутренних дорог. Но важно, чтобы МСУ были предусмотрены достаточно значимые налоги. По некоторым видам налогов предоставить возможность устанавливать “вилку”», – считает депутат мажилиса, лидер партии «Ак жол» Алихан Байменов.

Может показаться, что это проблема технического характера, ведь в Налоговый или Бюджетный кодекс можно внести поправки, но в действительности она политическая.

Причем эксперты считают маловероятными какие-либо изменения в пользу местного самоуправления в налоговой и бюджетной системах: «Межбюджетные отношения на уровне муниципалитетов логично вписываются в ту систему межбюджетных отношений, которая сейчас формализована». Поэтому будет огромной удачей, если вопрос об изменении системы межбюджетных отношений будет просто поставлен в ходе обсуждения законопроекта. В настоящий момент, судя по содержанию второго документа, который внесло правительство – «Об изменениях и дополнениях в некоторые законодательные акты», вопрос даже не рассматривается.

Подводные камни Конституции

«Расхождение между вариантами правительства и Серика Абдрахманова небольшое. В правительственном допускается двоевластие, а у Абдрахманова – больше полномочий выборному органу дается. Но оба варианта не решают принципиальных вопросов. Потому что введение местного самоуправления в РК ограничивается Конституцией», – считает Алихан Байменов. Действительно, как таковых различий между альтернативным и правительственным проектами не слишком много. В варианте Абдрахманова также практически не решены проблемы финансирования деятельности органов местного самоуправления, и также не преодолено принципиальное противоречие правительственного варианта – дублирование функций на уровне района и города. В случае принятия того или иного законопроекта в нынешнем виде, там будет существовать сразу четыре органа – акимат, маслихат, торе и кенес.

«У нас Конституция допускает существование маслихата и одновременно органа местного самоуправления. Это нонсенс. Конституция должна признать, что местные представительные органы на уровне населенных пунктов, районов, а также избранные руководители исполнительных органов представляют органы МСУ. И больше ничего придумывать не надо. Невозможно допустить, чтобы в городе был и маслихат, и орган местного самоуправления», – утверждает Алихан Байменов. Схожей точки зрения придерживается и лидер партии «Настоящий Ак жол» Ораз Жандосов, который считает, что «законопроект, внесенный правительством, одобренный на июньском заседании госкомиссии по демократизации всеми ее членами, является крайне неудачной попыткой продвинуть вопрос о реальном местном самоуправлении в нашей стране. Прежде всего потому, что он пытается создать параллельную или дублирующую систему нормального госуправления, которое и является на самом деле местным самоуправлением, если представительные и исполнительные органы власти выбираются населением».

Народ, именуемый в законопроекте «местным населением», до сих пор не демонстрировал ни желания, ни готовности самостоятельно решать свои проблемы даже на уровне КСК

Собственно, проблема эта вытекает из статьи 85 Конституции, где к органам местного государственного управления отнесены акиматы и маслихаты. Но кроме этого прописано, что должна существовать еще и система местного самоуправления. «В Конституции есть статья 85, и она является камнем преткновения. Потому что в ней сказано, что маслихаты по сути – органы местного госуправления. В рабочей группе по конституционной реформе Госкомиссии мы предлагаем внести изменения, чтобы устранить противоречия в соответствии с европейской хартией и логикой. Дуализм надо устранять институционально. Он должен быть в самой деятельности. Органы МСУ – это маслихаты плюс избранные исполнительные органы. По отдельным вопросам им делегируются полномочия органов госуправления для обеспечения стандартов общегосударственных услуг», – говорит Алихан Байменов.

«По-хорошему – надо менять Конституцию. Но даже и не это главное. Если бы президент в рамках его полномочий ввел выборность, естественно прямую, акимов нижних уровней, областей, плюс к этому правильно были бы разделены функции между уровнями управления и, соответственно, налоги, то в принципе та система местного госуправления и была бы в контексте хартии Совета Европы местным самоуправлением», – полагает Ораз Жандосов.

Между тем ряд политиков считает, что законопроект в таком виде «вызовет хаос и подорвет единство страны». Поскольку возникнет конфликт интересов между акиматами и маслихатами, с одной стороны, торе и кенесом – с другой. «Многое зависит от людей, которые будут назначены и избраны. Зачастую назначаются не самые сильные личности. А в МСУ изберут настоящего лидера, и он будет доказывать и добиваться возможности реально управлять. Это может привести к очень серьезным конфликтам», – считает Алихан Байменов. «Предложенный рабочей группой законопроект предлагает жесткое отделение МСУ от государственной власти. При этом речь идет не о независимости местного самоуправления, а о его структурно-функциональной обособленности (в тексте законопроекта это подкрепляется разграничением компетенции государственной и местной власти). Такого рода организационное обособление в административной цепочке ведет не только к структурной диспропорции и увеличению объема требуемых согласований, но закладывает основы для системного конфликта между центральным, региональным и местным уровнями власти. Реально это может означать конец единой политической линии центральных и региональных органов, разрушение единства системы исполнительной власти», – говорит председатель аграрного комитета мажилиса, лидер Аграрной партии Ромин Мадинов.

Мы и они

По мнению многих, выборность – это первая необходимая характеристика нормально функционирующего местного самоуправления. Вторая – его решения в тех рамках, которые определены законами страны, являются обязательными для исполнения гражданами, а не рекомендательными. Наконец, каждый уровень самоуправления должен иметь собственную налоговую базу. «Этот законопроект родился из двух моментов. Во-первых, из непонимания того простого факта, что нормально выстроенная по этим трем основным факторам система местного госуправления и является местным самоуправлением. Во-вторых, действующая власть, не желая реально вводить местное самоуправление, пытается ввести эту кривую конструкцию для того, чтобы опорочить всю систему реального самоуправления, которая в разных формах, но с обязательным исполнением трех основных моментов функционирует во многих странах, они отражены и в хартии Совета Европы о местном самоуправлении, которое переводится как местное госуправление – local self-government», – считает Ораз Жандосов.

Но даже если все условия для нормального функционирования местного самоуправления, которое часто определяют как «фундамент гражданского общества», будут созданы, остается еще одна серьезная проблема. Народ, именуемый в законопроекте «местным населением», до сих пор не демонстрировал ни желания, ни готовности самостоятельно решать свои проблемы даже на уровне КСК. На выборах в маслихаты часто предпочитает «голосовать ногами». Поэтому слабо верится в то, что он воодушевится внезапно открывшейся возможностью самостоятельно решать вопросы санитарной очистки населенных пунктов.

Видимо, именно поэтому в законопроекте есть и такие слова: «Наличие органов самоуправления является обязательным для сельского и городского сообщества». То есть власть народу просто навязывается. Пожалуй, следовало бы даже предусмотреть какие-то штрафные санкции для тех сообществ, которые не желают брать власть. Люди со временем привыкнут и станут находить утешение хотя бы в том, что выборы и референдумы происходят не каждую неделю.

Ничего страшного, что гражданское общество у нас развивается по программе, разработанной и утвержденной государством. И что большинство граждан даже не имеют представления о том, кто такой омбудсмен. Что всех нас, возможно, вскоре осчастливят (вероятно, за наши же деньги) общественным телевидением. И пусть народ безмолвствует – главное, чтобы реформы шли. Чтобы было что предъявить нашим стратегическим партнерам в Брюсселе и Страсбурге: есть, мол, у нас и омбудсмен, и общественное самоуправление. Нашему народу все равно, а им – приятно. Глядишь, назовут нас лишний раз региональным локомотивом.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Риски разделим на всех

ЕАЭС сталкивается с трудностями при попытках гармонизации даже отдельных секторов финансового рынка

Экономика и финансы

Хороший старт, а что на финише?

Рынок онлайн-займов «до зарплаты» становится драйвером развития финансовых технологий. Однако неопределенность намерений регулятора ставит его развитие под вопрос

Казахстанский бизнес

Летная частота

На стагнирующий рынок авиаперевозок выходят новые компании

Тема недели

Под антикоррупционным флагом

С приближением транзита власти отличить антикоррупционную кампанию от столкновения политических группировок становится труднее