Народ и власть

Предложенный правительством проект закона о местном самоуправлении приведет к созданию в Казахстане декоративной, неработающей системы местного самоуправления и создаст дублирующие уровни управления. Чтобы механизм местного самоуправления реально заработал, необходимо серьезное изменение идеологии законопроекта, а также Конституции, бюджетной и налоговой системы страны

Народ и власть

Правительство внесло в парламент проект закона «О местном самоуправлении в Республике Казахстан». Текст проекта стал результатом длительных дискуссий в рамках Государственной комиссии по вопросам демократизации, где он обсуждался более года. Однако после обнародования законопроект вызвал серьезную критику депутатов, представителей политических партий и неправительственных организаций. Более того, председатель комитета по международным делам, обороне и безопасности мажилиса Серик Абдрахманов выдвинул альтернативный вариант, который также был принят парламентариями в работу.

В Брюсселе в ходе работы совещания СМИД ОБСЕ казахстанская сторона заявила о предстоящих в следующем году серьезных политических реформах. А местное самоуправление – вещь, безусловно, серьезная с точки зрения Запада. Поэтому чрезмерно затягивать обсуждение законопроекта нежелательно. С другой стороны, принятие закона, не вписывающегося в «евростандарты», выглядит еще менее желательным.

Местное самоуправление глазами авторов проекта

По разработанному правительством проекту, в одной административно-территориальной единице может быть образовано только одно местное сообщество (на самом деле местные сообщества образуются стихийно, а речь лучше вести об одном органе самоуправления в одной территориальной единице). Местное самоуправление (МСУ) может быть организовано инициативной группой граждан (которая почему-то должна быть образована акимом) при согласии 50% дееспособных граждан данной административной единицы. Таким образом, если в городе 300 тыс. населения, то необходимо получить 75 тыс. подписей, а в селе с 10 тыс. жителей – около 2–3 тыс. дееспособных граждан, принимая во внимание количество детей. Также инициативная группа разрабатывает устав на основе типового устава. Устав утверждается на собрании, а оно может проводиться по инициативе не менее одной десятой части членов сообщества. То есть по инициативе 15 тыс. дееспособных граждан в трехсоттысячном городе или 500 граждан в десятитысячном селе.

Собрание признается состоявшимся, если на него явилось не менее 1/3 дееспособных граждан (в случае трехсоттысячного города – 50 тыс. присутствующих, где найти столько мест?), если меньше, то собрание нелигитимно и назначается повторно, но уже достаточно иметь 1/6 дееспособных граждан (25 тыс.!). Решения, принятые на собрании, не нуждаются в утверждении какими-либо органами власти, но могут быть обжалованы в суде или прокуратуре.

Собрание избирает кенес (совет) прямым тайным голосованием на 4 года. Почему-то число членов кенеса устанавливается областными избирательными комиссиями. Из числа членов кенеса выбирается торага (председатель).

При этом областной акимат осуществляет мероприятия по созданию организационных условий для становления местного самоуправления, взаимодействует с органами местного самоуправления через акимов районов, разъясняет членам местного сообщества их права и обязанности. Законопроектом на местный уровень передаются следующие функции: организация работы по благоустройству и озеленению населенных пунктов, по освещению улиц в населенных пунктах, обеспечение санитарной очистки населенных пунктов, определение мест выпаса животных на землях населенного пункта, организация погребения безродных и общественных работ по содержанию в надлежащем состоянии мест захоронения, организация обеспечения общественного контроля в области чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера, организация работ по профилактическим прививкам скота против особо опасных болезней, организация бесплатного подвоза учащихся до школы и обратно в аульной (сельской) местности, выявление лиц с низким уровнем дохода для участия в программах микрокредитования и организация отлова и уничтожения бродячих собак и кошек, поддержание и материально-техническое обеспечение дошкольных организаций, учреждений культуры и т.д.

Финансовое обеспечение местного самоуправления составляют средства, переданные из государственного бюджета, доходы от добровольных сборов, оказания услуг, имущества. Органы МСУ в соответствии с законодательными актами вправе передавать объекты собственности местного сообщества во временное или постоянное пользование физическим и юридическим лицам, сдавать в аренду, отчуждать в установленном порядке, а также совершать иные сделки. Правда, в законопроекте не оговаривается, какое имущество будет передано в собственность органам местного самоуправления. «Местные представительные органы выражают интересы местных территориальных единиц. Да, в мире в целом органы местного самоуправления имеют некий дуализм. Потому что не бывает органов местного самоуправления, которые бы занимались только теми вопросами, которые финансируются за счет местных налогов. Везде в мире муниципалитетам, мэриям деньги спускаются сверху на выполнение определенных государственных функций. Так, в ряде стран финансируется содержание школ, ремонт внутренних дорог. Но важно, чтобы МСУ были предусмотрены достаточно значимые налоги. По некоторым видам налогов предоставить возможность устанавливать “вилку”», – считает депутат мажилиса, лидер партии «Ак жол» Алихан Байменов.

Может показаться, что это проблема технического характера, ведь в Налоговый или Бюджетный кодекс можно внести поправки, но в действительности она политическая.

Причем эксперты считают маловероятными какие-либо изменения в пользу местного самоуправления в налоговой и бюджетной системах: «Межбюджетные отношения на уровне муниципалитетов логично вписываются в ту систему межбюджетных отношений, которая сейчас формализована». Поэтому будет огромной удачей, если вопрос об изменении системы межбюджетных отношений будет просто поставлен в ходе обсуждения законопроекта. В настоящий момент, судя по содержанию второго документа, который внесло правительство – «Об изменениях и дополнениях в некоторые законодательные акты», вопрос даже не рассматривается.

Подводные камни Конституции

«Расхождение между вариантами правительства и Серика Абдрахманова небольшое. В правительственном допускается двоевластие, а у Абдрахманова – больше полномочий выборному органу дается. Но оба варианта не решают принципиальных вопросов. Потому что введение местного самоуправления в РК ограничивается Конституцией», – считает Алихан Байменов. Действительно, как таковых различий между альтернативным и правительственным проектами не слишком много. В варианте Абдрахманова также практически не решены проблемы финансирования деятельности органов местного самоуправления, и также не преодолено принципиальное противоречие правительственного варианта – дублирование функций на уровне района и города. В случае принятия того или иного законопроекта в нынешнем виде, там будет существовать сразу четыре органа – акимат, маслихат, торе и кенес.

«У нас Конституция допускает существование маслихата и одновременно органа местного самоуправления. Это нонсенс. Конституция должна признать, что местные представительные органы на уровне населенных пунктов, районов, а также избранные руководители исполнительных органов представляют органы МСУ. И больше ничего придумывать не надо. Невозможно допустить, чтобы в городе был и маслихат, и орган местного самоуправления», – утверждает Алихан Байменов. Схожей точки зрения придерживается и лидер партии «Настоящий Ак жол» Ораз Жандосов, который считает, что «законопроект, внесенный правительством, одобренный на июньском заседании госкомиссии по демократизации всеми ее членами, является крайне неудачной попыткой продвинуть вопрос о реальном местном самоуправлении в нашей стране. Прежде всего потому, что он пытается создать параллельную или дублирующую систему нормального госуправления, которое и является на самом деле местным самоуправлением, если представительные и исполнительные органы власти выбираются населением».

Народ, именуемый в законопроекте «местным населением», до сих пор не демонстрировал ни желания, ни готовности самостоятельно решать свои проблемы даже на уровне КСК

Собственно, проблема эта вытекает из статьи 85 Конституции, где к органам местного государственного управления отнесены акиматы и маслихаты. Но кроме этого прописано, что должна существовать еще и система местного самоуправления. «В Конституции есть статья 85, и она является камнем преткновения. Потому что в ней сказано, что маслихаты по сути – органы местного госуправления. В рабочей группе по конституционной реформе Госкомиссии мы предлагаем внести изменения, чтобы устранить противоречия в соответствии с европейской хартией и логикой. Дуализм надо устранять институционально. Он должен быть в самой деятельности. Органы МСУ – это маслихаты плюс избранные исполнительные органы. По отдельным вопросам им делегируются полномочия органов госуправления для обеспечения стандартов общегосударственных услуг», – говорит Алихан Байменов.

«По-хорошему – надо менять Конституцию. Но даже и не это главное. Если бы президент в рамках его полномочий ввел выборность, естественно прямую, акимов нижних уровней, областей, плюс к этому правильно были бы разделены функции между уровнями управления и, соответственно, налоги, то в принципе та система местного госуправления и была бы в контексте хартии Совета Европы местным самоуправлением», – полагает Ораз Жандосов.

Между тем ряд политиков считает, что законопроект в таком виде «вызовет хаос и подорвет единство страны». Поскольку возникнет конфликт интересов между акиматами и маслихатами, с одной стороны, торе и кенесом – с другой. «Многое зависит от людей, которые будут назначены и избраны. Зачастую назначаются не самые сильные личности. А в МСУ изберут настоящего лидера, и он будет доказывать и добиваться возможности реально управлять. Это может привести к очень серьезным конфликтам», – считает Алихан Байменов. «Предложенный рабочей группой законопроект предлагает жесткое отделение МСУ от государственной власти. При этом речь идет не о независимости местного самоуправления, а о его структурно-функциональной обособленности (в тексте законопроекта это подкрепляется разграничением компетенции государственной и местной власти). Такого рода организационное обособление в административной цепочке ведет не только к структурной диспропорции и увеличению объема требуемых согласований, но закладывает основы для системного конфликта между центральным, региональным и местным уровнями власти. Реально это может означать конец единой политической линии центральных и региональных органов, разрушение единства системы исполнительной власти», – говорит председатель аграрного комитета мажилиса, лидер Аграрной партии Ромин Мадинов.

Мы и они

По мнению многих, выборность – это первая необходимая характеристика нормально функционирующего местного самоуправления. Вторая – его решения в тех рамках, которые определены законами страны, являются обязательными для исполнения гражданами, а не рекомендательными. Наконец, каждый уровень самоуправления должен иметь собственную налоговую базу. «Этот законопроект родился из двух моментов. Во-первых, из непонимания того простого факта, что нормально выстроенная по этим трем основным факторам система местного госуправления и является местным самоуправлением. Во-вторых, действующая власть, не желая реально вводить местное самоуправление, пытается ввести эту кривую конструкцию для того, чтобы опорочить всю систему реального самоуправления, которая в разных формах, но с обязательным исполнением трех основных моментов функционирует во многих странах, они отражены и в хартии Совета Европы о местном самоуправлении, которое переводится как местное госуправление – local self-government», – считает Ораз Жандосов.

Но даже если все условия для нормального функционирования местного самоуправления, которое часто определяют как «фундамент гражданского общества», будут созданы, остается еще одна серьезная проблема. Народ, именуемый в законопроекте «местным населением», до сих пор не демонстрировал ни желания, ни готовности самостоятельно решать свои проблемы даже на уровне КСК. На выборах в маслихаты часто предпочитает «голосовать ногами». Поэтому слабо верится в то, что он воодушевится внезапно открывшейся возможностью самостоятельно решать вопросы санитарной очистки населенных пунктов.

Видимо, именно поэтому в законопроекте есть и такие слова: «Наличие органов самоуправления является обязательным для сельского и городского сообщества». То есть власть народу просто навязывается. Пожалуй, следовало бы даже предусмотреть какие-то штрафные санкции для тех сообществ, которые не желают брать власть. Люди со временем привыкнут и станут находить утешение хотя бы в том, что выборы и референдумы происходят не каждую неделю.

Ничего страшного, что гражданское общество у нас развивается по программе, разработанной и утвержденной государством. И что большинство граждан даже не имеют представления о том, кто такой омбудсмен. Что всех нас, возможно, вскоре осчастливят (вероятно, за наши же деньги) общественным телевидением. И пусть народ безмолвствует – главное, чтобы реформы шли. Чтобы было что предъявить нашим стратегическим партнерам в Брюсселе и Страсбурге: есть, мол, у нас и омбудсмен, и общественное самоуправление. Нашему народу все равно, а им – приятно. Глядишь, назовут нас лишний раз региональным локомотивом.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики