Корпускулярное брожение

Идея о создании элитарного корпуса госуправленцев, который будет призван защищать интересы народа, пока вызывает в обществе лишь сарказм и недоверие. Слишком часто власть выдавала желаемое за действительное

Корпускулярное брожение

Создание в Казахстане так называемого корпуса «А» больше напоминает историю с буридановым ослом, который не мог выбрать между двумя лучшими стогами сена, в результате чего околел. Этот парадокс, сформулированный Жаном Буриданом, показывает то, что человек, столкнувшийся с позицией морального детерминизма, должен, по идее, всегда выбирать сторону большего добра; но в случае с нашими чиновниками добром для них не всегда является то, что есть благо для простого человека. Пытаясь примирить чиновничье и народное, верхи вроде как захотели, чтобы низы тоже были причастны к принятию решений, но при этом пока что через систему фильтров жестко ограничили их возможности для реального, а не виртуального участия в большой политике.

Хотят как лучше

Председатель Агентства по делам госслужбы (АДГС) Алихан Байменов, презентуя свою идею о новой структуре отбора «чиновников будущего», на замечание оппонентов, что трудно будет ликвидировать «наши традиционные механизмы продвижения по государственной службе», ответил коротко и не совсем ясно: «Лично я — верю». «O sancta simplicitas!» (О святая простота!), — воскликнул Ян Гус, когда старая изможденная женщина подбрасывала хвороста в костер, в котором собирались сжечь чешского просветителя. Конечно, господин Байменов не похож на изможденную старушку, искренне уверовавшую в свою правоту, но его слепая вера в лучшее лишь напоминает нам о конечном пункте того маршрута, куда ведут благие намерения.

Пока ведомство г-на Байменова для ликвидации коррупции, трайбализма и для улучшения качества государственного аппарата предлагает обществу следующие механизмы. Во-первых, ввести принцип меритократии при отборе и продвижении кадров, а также создать высший управленческий корпус «А», усовершенствовать институт и механизмы управления персоналом, повысить роль кадровых служб, усилить дисциплинарный и этический контроль. Для достижения этих целей АДГС также намерено ввести тестирование для чиновников, повысить ответственность за незаконные кадровые решения, упорядочить систему оценки деятельности государственных служащих, разработать институт наставничества, стажировки, ротации и карьерного планирования, уточнить функции, полномочия и ответственность служб управления персоналом, а также создать интегрированную информационную систему управления персоналом «е-кызмет».

Досым Сатпаев, политолог, директор Группы оценки рисков, комментируя тему для «Эксперта Казахстан», отметил, что пока в отношении кадровых реформ в системе госуправления в обществе существует скепсис, подкрепляемый слабостью государственной власти в стране. «Само начинание может создать прецедент в плане усиления эффективности госаппарата, однако конечной целью должно быть то, что входящие в него почти 90 тысяч человек должны стать профессиональными менеджерами. Сейчас нужно концептуальное решение по ключевым кадровым вопросам в системе власти, но если все сведется к очередным точечным ударам, это будет капля в море», — говорит Сатпаев. Вместе с тем эксперт подчеркивает, что туманные перспективы модернизации системы госуправления завязаны на отсутствии реальных политических реформ, социальных лифтов в обществе и политической транспарентности. К тому же, по предположению политолога, запуск этой идеи именно на сегодняшнем этапе также может быть связан с желанием главы АДГС показать, что его приход в ведомство был неслучайным, и он готов к преобразованиям. «Перспективы реализации всех этих проектов не в последнюю очередь зависят от самого Байменова. На самом деле административная реформа в Казахстане началась только сейчас. И вся эта программа долгосрочная: не нужно ожидать, что завтра мы проснемся — и все изменится. Пока все сделано по принципу, что в новую форму хотят залить старое содержание. Предложенные механизмы по большей части выглядят неконкретными, и это усиливает скептический настрой в целом по отношению к предлагаемым реформам», — отмечает Сатпаев.

Естественный отбор

В лексиконе журналистов и чиновников разного ранга в связи с идеей о корпусе «А» появилось слово «меритократия». Так что же это такое? Согласно классическому определению из словаря — это система, при которой руководящие посты в государстве должны занимать наиболее способные люди, независимо от их социального происхождения и финансового достатка.

Идея и принципы меритократии, то есть власти достойных, были сформулированы во Франции еще в период революции 1789 года, и выражались они в формуле «la carriere ouverte aux talents», что можно перевести как «ключ к карьере в таланте». Сам термин в нынешнем его понимании впервые употребил английский социолог Майкл Янг в своей знаменитой антиутопии «Возвышение меритократии, 1870—2033». Любопытно, что по ее сюжету, в котором описывается футуристическое общество, где общественная позиция определяется коэффициентом интеллекта (IQ), система меритократии приводит к революции, во время которой массы свергают надменную и оторванную от народа элиту.

Сегодня, говоря о меритократии и введении этого принципа в казахстанскую модель, многие упоминают именно французский опыт. Во Франции основой формирования госаппарата выступает квалификация госслужащего, идти к заветной цели можно только через законные демократические механизмы. Самое главное — если когда-либо всплывет, что вы получили тот или иной пост по «блату», то вы не только потеряете его, но и до конца своих дней не очистите запятнанную репутацию.

[inc pk='1058' service='media']

Интеллект — это основа для продвижения вверх по карьерной лестнице в системе власти пятой республики, так как умных людей в этой стране боготворят и перед ними преклоняются. Этот опыт действительно было бы неплохо принять на вооружение в Казахстане. Но, во-первых, в нашем обществе силен патернализм, а меритократия подразумевает власть равных. Да и нет у нас пока такого же благоговейного отношения к интеллекту, как на родине Гюго и Стендаля. Слепое копирование европейского опыта без учета ментальности должного эффекта, скорее всего, не даст.

Политолог Эдуард Полетаев, комментируя тему для нашего издания, отметил, что стремление к идеальному обществу, которое выстраивается в сознании чиновников, похвально, но реальные трудности могут сильно подпортить картину: «Я думаю, что никто в мире еще не сумел внедрить бесспорную меритократию. Что же касается родственных связей, которые должен победить механизм построения корпуса «А», то свое влияние эти связи действительно сохраняют. Другое дело, что им приходится «размываться» по министерствам и ведомствам, а также бизнес-структурам. То есть, к примеру, служба дяди и племянника в одном государственном ведомстве уже вряд ли возможна, но никто не мешает кому-нибудь из них создать ТОО и сразу же обрести конкурентное преимущество».

Предлагаемая ведомством Алихана Байменова концепция также не исключает возможности размывания клановой системы по разным ведомствам, что формально нельзя будет назвать протаскиванием «своих» на ответственные государственные посты. Суть при этом не изменится, подчеркивают эксперты.

Вся президентская рать

Глава АДГС, комментируя предложение о создании в Казахстане корпуса «А», отмечал, что в его основе лежит концепция новой модели государственной службы, утвержденной Нурсултаном Назарбаевым в июле 2011 года. По сути, корпус «А» будет представлять из себя некий элитарный клуб госуправленцев, благословленный главой государства.

Руководитель сектора внутренней политики Института политических решений (ИПР) Максим Казначеев считает, что нововведения АДГС могут усилить бюрократическую конкуренцию: «Конечный смысл всех этих мер может быть сведен к тому, что у верховной власти вследствие обострения бюрократической конкуренции внизу появится еще один инструмент контроля над чиновниками, чтобы они были более лояльными. Системная ошибка всех кадровых реформ заключается в том, что многие госслужащие, не проходя этапа административной службы, сразу назначаются на ведущие политические должности, не имея соответствующего опыта и знаний. И пока что при обсуждении идеи о корпусе «А» не ведется разговоров о том, как будет исправляться этот концептуальный недочет», — говорит Казначеев.

Видимо, все предыдущие попытки контроля над представителями бюрократического аппарата не дали своих плодов, и властям нужны новые политические и экономические инструменты давления как на низовые звенья, так и на управленческую элиту. Эксперты, опрошенные изданием, отметили, что усиление контроля может объясняться количественным ростом коррупционных преступлений, но предлагаемая мера по повышению заработных плат «элитным чиновникам», по их мнению, вряд ли будет реальным механизмом противодействия взяточничеству.

«Сегодня коррупция в высших эшелонах власти перешла совершенно на другой уровень. Никто, как раньше, не носит мешками деньги чиновникам. Просто правящая элита использует свое положение, чтобы продвигать свои бизнес-интересы, которые приносят чиновникам в десятки раз больше, чем обычные взятки. Повышение зарплат — это далеко не панацея от коррупции. Другое дело, если бы был введен реально действующий механизм общественного контроля над госслужащими. Сегодня они подотчетны только вышестоящему начальству, но не обществу. Страх потери авторитета в глазах народа может быть фильтром по противодействию коррупции. К тому же уровень заработной платы должен оцениваться по производительности труда. И мы понимаем, что по этому показателю большинство чиновников не заслуживают даже тех зарплат, что у них есть сейчас, не говоря уж о повышении», — отмечает Досым Сатпаев.

Сомневается в том, что создание корпуса «А» позволит побороть коррупцию в верхах, и политолог Максим Казначеев. Он говорит, что сейчас много разговоров о том, как чиновник будет нести персональную ответственность за взятки, но механизм контроля остается прежним, что подрывает веру в искренность намерений побороть это явление. «Выгоды от коррупционной ренты, — говорит Казначеев, — на порядок превышают любые повышения заработной платы. Например, те же незаконные схемы с распределением тендеров между «своими» могут покрыть любой рост по оплате труда на годы. Другое дело, что, возможно, по мелочи никто подставляться теперь не будет: слишком рискованно. И, скорее всего, распределение тендеров отныне станет главным предметом коррупционных сделок. Просто многократно повысятся ставки, но сам механизм взяточничества предлагаемые меры искоренить не могут».

Куда приведут мечты?

Глава АДГС, комментируя предлагаемые реформы, отмечал, что в идеале после всех нововведений будет повышена роль кадровых служб, эффективность, прозрачность механизмов отбора и продвижения кадров, усовершенствована система оценки госслужащих.

При этом чиновники, поступая на работу, должны соблюдать такие требования: быть патриотами, приверженцами конституционных норм и политики главы государства; иметь высокую квалификацию, хорошее образование, стремление к постоянному обновлению своих знаний; открытость и умение принимать соответствующие решения. «Вот такой совокупностью свойств должен обладать госслужащий, и тогда его качества будут соответствовать требованиям времени», — отмечал Алихан Байменов.

Заместитель руководителя администрации президента Бауыржан Байбек в интервью одному из центральных каналов в воскресный вечер, на ночь глядя, уверял, что отныне чиновники станут истинными «слугами народа», ведь само понятие госслужащий — от слова «служить». На лукавый вопрос ведущего, прозвучавший почти зомбирующим тоном, о том, кто из чиновников ставит свои интересы выше народных и кто идет на госслужбу, чтобы заработать не для людей, а для себя, ответ так и не был получен. Но и господин Байбек, и журналист выразили уверенность, что реформа изменит жизнь каждого, и госслужащие станут «внимательнее к запросам общества».

Пока от увиденного и услышанного о так называемом корпусе «А», вслед за великим русским поэтом, хочется вопросить: «Мечты, мечты, где ваша сладость?»

Павел Грудницкий, директор студии «Аналитические ресурсы», отметил «Эксперту Казахстан», что тоже пока не видит предпосылок для воплощения в жизнь планов по кардинальной модернизации системы госслужбы: «Все завязано на человеческий фактор, и его влияние в системе власти многократно возрастает. Нужны же такие механизмы, при которых этот индикатор будет минимальным. Ведь тот же отбор, тестирование и прием госслужащих в элитный корпус будут проводить те же чиновники, и исключать такое явление, как личная преданность, все равно нельзя. Система рейтинга госслужащих должна быть автоматизирована, как, например, в банках США. Сегодня общество не видит, какие конкретно задачи выполняет чиновник, у нас нет эффективной системы оценки их деятельности, все предлагаемые меры тоже не содержат в себе элементов, способных возвести такую систему. По сути, мы воспринимаем государство на некоем мифологическом уровне, что государство — это всего лишь денежные потоки, которые трансформируются в какой-то результат. И главный вопрос — это качество мониторинга этого самого конечного результата, где и начинается главная проблема эффективности системы госуправления», — говорит Грудницкий.

По его словам, сегодня между обществом и государством нет прозрачности, нет действенного импульса, способного повысить уровень гражданского самосознания, а у властей нет задачи сделать государство понятным для людей. «Не решая эти вопросы, нельзя говорить о каких-то радикальных переменах в госуправлении. Вот, например, поднимитесь на международный комплекс лыжных трамплинов «Сумкар» в городе Алматы и посмотрите на панораму. И вы увидите целый город из роскошных домов, каждый стоимостью свыше 1,5 миллиона долларов. На заработную плату госслужащего даже самого высокого ранга такой дом не купишь. Поэтому когда говорят о создании некоего элитарного корпуса из кристально чистых чиновников с большими зарплатами, мы должны понять: а является ли механизм повышения оплаты труда действенным. История показывает, что нет. Сейчас безнаказанность начинается с непрозрачности, но в предложениях АДГС пока никаких конкретных способов именно повышения прозрачности госаппарата мы не видим», — заключает Грудницкий.

В ожидании чуда

Сегодня многие склонны представлять идеи меритократии и создания элитного корпуса чиновников как некую панацею от значительного числа бед Казахстана. Но стоит ли ожидать чуда?

Политолог Досым Сатпаев говорит, что ни одна административная реформа не может быть эффективно осуществлена без политических преобразований. «Сегодня заговорили о командных перемещениях во власти. Ведь у нас если какой-то крупный игрок уходит со своего поста, он переносит с собой всех своих подчиненных. По сути, это свидетельствует о том, что многие госслужащие — дилетанты. Да, они хорошие бюрократы, но не профессионалы своего дела, если не привязаны к конкретной отрасли. Для многих из них пребывание в системе власти воспринимается как трамплин, чтобы прыгнуть выше. Важно и то, что пока нет механизма прохождения всех этапов карьерной лестницы, потому что общество не выступает в качестве контролера чиновников, а именно оно должно быть тем самым контролером», — говорит Сатпаев.

Эксперты отмечают, что в предложениях Алихана Байменова много размытых формулировок, что позволяет воспринимать их лишь как декларативные заявления. Политолог Эдуард Полетаев говорит, что, к примеру, уверения, будто реформа способна снизить уровень коррупции, пока сводятся к размышлениям о положении властного элитария, которое должно соответствовать образу жизни: мол, негоже министру ходить по чебуречным — надо обедать в хорошем ресторане.

«А на это нужны деньги. Другой вопрос, что если топ-менеджерам частного сектора дают высокую зарплату и бонусы за конкретный результат — спасение предприятия из кризиса, рост прибыли и тому подобное, то у госслужащих критерии эффективности иные. Их трудно сопоставить с ростом личных доходов. Скажем, должен ли он происходить после эффективного освоения годового бюджета? Или сложный вопрос: как сопоставить личную преданность курсу и руководству с уровнем зарплаты?», — говорит Полетаев.

К тому же опрошенные «Экспертом Казахстан» аналитики сошлись во мнении, что реформа госаппарата изначально закладывает систему барьеров для возможного участия представителей оппозиционных сил в реформировании административно-политической системы страны. Максим Казначееев отметил, что существенного прорыва для оппозиционных сил ждать не стоит, на ответственных постах общество их вряд ли увидит в ближайшее время. «Сегодня в Казахстане уход в оппозицию равносилен уходу из системы госслужбы. К тому же в системе власти страны большую роль играет фактор личной преданности, а представители оппозиционных сил вряд ли могут гарантировать действующей элите полную и безоговорочную поддержку, что изначально снижает их возможность в принятии реальных политических решений до нуля», — отмечает Казначеев.

Вместе с тем в тех же передовых европейских странах, об использовании опыта которых говорил Алихан Байменов, оппозиционные силы весьма неплохо представлены в системе госаппарата и могут реально влиять на принятие ответственных решений в стране. Такая практика служит системой сдержек и противовесов, а также ведет к разделению компетенции между органами государственной власти и обеспечивает их взаимный контроль. А главное — она позволяет не забронзоветь представителям исполнительной власти, методом критики держа их в тонусе.

Сейчас же отбор чиновников в категорию политических госслужащих будет осуществляться по представлению специальной комиссии самим президентом; при этом политолог не исключил, что получив пост, чиновник будет чувствовать себя обязанным перед верховной властью и не сможет идти против течения. Казначеев отмечает, что также нельзя говорить о реальном сокращении числа госслужащих: «Сегодня, когда идет презентация этого проекта, часто говорят, что произойдет заметное уменьшение количества чиновников, но это не совсем так. В абсолютных цифрах ничего не изменится, просто они сменят статус с политических госслужащих на административных».

Также эксперты говорят о том, что в стране все еще силен трайбализм, который выражается в формировании органов государственной власти на основе родоплеменных связей. В современном Казахстане наблюдается симбиоз бюрократии и бизнеса.

В 2011 году компания “HeadHunter Казахстан” провела интересный опрос, в ходе которого выяснилось, что 33% казахстанцев не видят ничего плохого в использовании связей для карьерного роста. 45% считают это допустимым в том случае, если человек соответствует требованиям работодателя и является профессионалом своего дела, а 20% уверены в недопустимости использования связей в продвижении по карьерной лестнице.

Осведомлен ли о результатах опроса казахстанцев господин Байменов,мы не знаем, но они явно свидетельствуют о том, что победить такое явление, как клановость в системе власти, будет крайне сложно.

Как вы, ребята, ни садитесь …

Опрос экспертов и общие наблюдения за процессами реформирования системы госслужбы позволяют предположить, что и создание корпуса «А», и введение принципов меритократии, и специальное тестирование чиновников на грамотность могут не дать результата просто из-за формального подхода ко всем этим вопросам. Да к тому же и общий анализ предлагаемых законодательных новелл дает основание полагать, что они далеки от идеала.

Сам Алихан Байменов как-то заметил, говоря о структурных изменениях в подходе к госслужбе, что он уверен: «Нужно развивать старую систему, а не строить новую». Опыт Грузии, реформы в которой были признаны реально успешными ведущими международными организациями и стали самыми заметными на постсоветском пространстве, говорит о том, что в условиях заскорузлости политической системы иногда неплохо, не развивая старую систему, начать строить новую. Со времени «революции роз» грузинская экономика выросла в 1,6 раза, то есть увеличивалась в 2004–2011 годах среднегодовыми темпами в 6,5%. Во время реальной, а не мнимой реформы госсектора штат чиновников там был сокращен почти в два раза, и их не перевели из высшего звена в низшее. Их просто уволили, посчитав, что раздутый штат госслужащих сильно бьет по экономике страны, а с реальными задачами может справиться и малое количество профессионалов.

К примеру, только за один день было уволено 16 тыс. полицейских. За эти годы Грузия возглавила почетный рейтинг некоррумпированных стран мира и входит в десятку государств, где легче всего построить бизнес. Они смогли. И что бы ни говорили о жующем галстук Саакашвили, о провале его партии на последних выборах и туманных перспективах самого молодого президента в мире, но, сделав ставку на реальные, а не мнимые реформы, в том числе и в госсекторе, Грузия выиграла.

Но для этого ей пришлось разрушить старую систему, завязанную на коррупции, клановости, криминале и патернализме. По словам экспертов, базисом этих преобразований стали три кита, которые вынесли Грузию вверх, а именно: дебюрократизация, либерализация и приватизация. К тому же последние выборы в стране победившей революции роз показали, что там вполне законным путем к власти может прийти оппозиция.

Если вернуться к реформе госсектора в Казахстане, то вливать, как заметил наш эксперт, новое содержание в старую форму кажется бессмысленным. В госсектор должны прийти молодые управленцы, для этого необходимо максимально уменьшить число фильтров для продвижения по госслужбе новых лиц, так как, чувствуя острую конкуренцию с молодежью, старожилы, по мнению аналитиков, цементируют нынешнее положение вещей, не позволяя новичкам проникать в систему власти.

Коррупцию в госсекторе может победить не многократное повышение зарплат отдельной группе «элитных чиновников», а максимальная подотчетность всей системы исполнительной и законодательной власти обществу, как это произошло однажды в Южной Корее.

На госслужбу должны приходить представители оппозиции, и власти не следует этого бояться: если она реально сильна, то сможет выиграть любую конкурентную борьбу, а взаимодействие власти и оппозиции принесет лишь очередные дивиденды обществу. Отбор чиновников необходимо производить не самими чиновниками, как это предлагается сейчас. Система должна быть беспристрастна и максимально автоматизирована, чтобы снизить возможность влияния на этот процесс человеческого фактора.

Побороть командные перемещения смогла бы полная независимость сотрудников госаппарата от вышестоящих начальников, отсутствие привязки при назначении на тот или иной пост с фактором личной преданности назначившему, а главное — приход эффективных менеджеров на конкретные локальные участки, где нужны новые инновационные подходы. И, пожалуй, не менее важным механизмом стало бы реальное декларирование чиновниками своих доходов. В одном из интервью сам Алихан Байменов уверял, что в скором времени предоставит на суд общественности свою налоговую декларацию; видимо, чтобы предложенные АДГС реформы не забуксовали, а начали работать, именно глава этого ведомства должен подать пример и осуществить намеченное публичное оглашение его доходов. По крайней мере, это будет смелым и достойным шагом к новой системе построения госсектора. Помнится, г-н Байменов также предлагал создать национальную комиссию по кадровой политике с региональными отделениями. Сколько же еще ждать обещанного? То, что инициативы озвучиваются, а потом зависают в воздухе, становится чуть ли не традицией для чиновников, но общество ждет реальных изменений. Оно устало от деклараций. Люди не особо верят и в то, что новый виток кадровых реформ запустит механизм очищения рядов госслужащих от коррупционеров, непрофессионалов или «своих» людей. Эта вера подкрепляется тем, что, презентовав идею корпуса «А», АДГС не исключило из нее систему фильтров, которая может существенно осложнить процедуру попадания новых людей на госслужбу, при этом заранее подготовив базу для увеличения оплаты труда для тех самых «элитных чиновников», уже представленных во власти. Если реформа заключается только в этом, то вспоминаются слова классика: «А вы, друзья, как ни садитесь, все ж в музыканты не годитесь».

Статьи по теме:
Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности

Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом