Дилемма будущего периода

Новому правительству предстоит не только повысить свой коэффициент полезного действия, но и решить одну из основополагающих дилемм переходной экономики: усилить еще больше государственное управление ею или, напротив, сделать приоритетом либеральные ценности

Дилемма будущего периода

Хроника последних событий, связанных с отставкой премьер-министра страны Даниала Ахметова и его кабинета, предельно сжата во времени.

8 января глава правительства, пребывавший на посту с лета 2003 года и получивший за этот срок назначение дважды (это было связано с выборами президента и законодательным требованием технической отставки правительства), написал прошение об отставке. Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев просьбу удовлетворил.

10 января состоялось совместное заседание палат парламента, глава государства предложил на пост премьера кандидатуру Карима Масимова, в правительстве Ахметова занимавшего должность вице-премьера, и парламент тут же утвердил креатуру президента.

За два дня (рекорд!) новый кабинет был сформирован, и 12 января состоялось первое совещание правительства в новом составе. На нем премьер-министр Карим Масимов поручил уже к 15 января разработать стратегию программы правительства на среднесрочный период, не взяв, в отличие от своих предшественников, положенный по закону месяц на раздумье. Своему кабинету он сразу дал понять, что необходимо мобилизоваться: «У нас нет времени на раскачку, страна ждет конкретных действий».

Уже на первом заседании правительства практически все министерства и ведомства получили предельно четкие поручения. Главная задача для нового правительства – стать не только формальным преемником стратегического экономического курса, но и более эффективным, маневренным и ответственным.

Извлекая уроки прошлого

Последние годы Казахстан демонстрирует стабильный экономический рост. По итогам 2006 года объем ВВП вырос на 10,6%, что гораздо выше, чем ожидалось. Эта впечатляющая динамика обусловлена повышением цен на основные экспортные товары и в меньшей степени зависит от несырьевых отраслей страны. Если проанализировать статистику, то в структуре ВВП сырьевой сектор по-прежнему занимает около 40%. Тем не менее команда Даниала Ахметова постоянно акцентировала внимание на том, что столь впечатляющий экономический рост стал возможен благодаря «сбалансированной экономической политике правительства и масштабному проведению структурных реформ».

Но экономические структурные реформы, нужно отметить, в стране еще не проведены. Они находятся только в зачаточном состоянии. Кластеры, о которых много говорилось, еще не заработали, хотя на международный консалтинг были потрачены громадные средства. Пока не трансформировали свою потенциальную активность в практические дела и институты развития. Да, они уже приступают к финансированию некоторых проектов, оцененных как прорывные, но их деятельность на сегодняшний день вряд ли можно оценить как результативную. В прошлом году, например, понадобилось переформатировать их бизнес, поскольку они очень часто конкурировали с субъектами частного бизнеса, друг с другом и не могли ни на йоту приблизиться к тем целям, что перед ними были поставлены изначально. Тогда и был создан фонд устойчивого развития «Казына», который должен стать генеральным менеджером институтов развития. Только начинает действовать государственный холдинг «Самрук», объединивший под своим крылом республиканские государственные предприятия и национальные компании. Он призван объединить активы и выработать внятные правила ведения бизнеса, сделать деятельность национальных компаний транспарентной и внедрить корпоративное управление.

По большому счету, эти проекты направлены на решение задачи диверсификации экономики. Быстрого результата от новых институтов ожидать не приходится. Пройдет несколько лет, прежде чем общество сможет увидеть конкретные плоды их деятельности. Кроме того, наивно полагать, что все проекты как один окажутся успешными. В мировой практике финансирования венчурного бизнеса считается приемлемым, если из десяти запущенных проектов только один «выстрелит». В Казахстане, думается, к этому должны быть готовы.

А вот неглобальные задачи, экономическая эффективность которых может быть оценена не в историческом, а текущем контексте, кабинетом Даниала Ахметова решались, мягко говоря, не совсем удачно.

Одна из самых главных проблем – реализация первого этапа Стратегии индустриально-инновационного развития (2003–2005 годы), которая, безусловно, является долгосрочной, но, учитывая предельно конкретную содержательность каждого этапа, оценить итоги первого отрезка пути представляется возможным уже сегодня. Создана законодательная база и институты развития, появились новые предприятия, созданы рабочие места. Однако деятельность институтов развития, как сказано выше, пришлось существенным образом корректировать, потому что ни на конец первого этапа, ни на начало второго от них не было должной отдачи.

Еще одна болевая точка – реализация государственной программы жилищного строительства, рассчитанной на 2005–2007 годы. По официальным данным, в 2006 году в Казахстане введено 6,2 млн квадратных метров жилья. Размах строительной индустрии поражает воображение. Однако цели программы, несмотря на радужную статистику, недостижимы. Во-первых, не был изучен платежеспособный спрос, в результате социально незащищенные категории граждан (прежде всего работники бюджетной сферы и малоимущие) оказались некредитоспособными для покупки даже субсидируемого государством жилья. На приобретение жилья, построенного за счет кредитных средств, по данным на конец 2006 года, подано свыше 61 тыс. заявлений, из них подтвердили свою платежеспособность всего 29 тыс. человек. Во-вторых, цены на рынке социального жилья демонстрировали постоянный повышательный тренд (стало ясно, что 350 долларов за кв. м реальны только на периферии, но не в Алматы и Астане, а также крупных промышленных центрах).

Правительство нашло в себе мужество признать свои просчеты в реализации госпрограммы. Например, только в процессе реализации программы стало ясно, что необходимо делать акцент на своевременном проведении инженерных сетей и коммуникаций, что несколько удешевляет строительство жилья и ускоряет ввод жилья в эксплуатацию. На эти цели в 2007 году будет выделено из республиканского бюджета около 36 млрд тенге.

Но по-прежнему открытым остается вопрос создания социальной инфраструктуры: строительным компаниям невыгодно вкладывать средства в строительство дошкольных и школьных учреждений, поликлиник и больниц, а на уровне исполнительной власти эта тема даже не обсуждается. В новых жилых микрорайонах и массивах жители еще острее, чем в старых, будут ощущать социальную необустроенность. Кроме того, в правительстве пока нет четкого представления, какие макроэкономические угрозы несет строительный бум. Госпрограмма значительно разогрела и без того активно развивающийся рынок строительства: пока явных предпосылок для сдутия «мыльного пузыря» нет, но цены продолжают стремительно расти, и рынок явно начинает перегреваться. Это выражается, прежде всего, в том, что динамика роста платежеспособного спроса не поспевает за объемами роста строительства. При этом чрезвычайно высоки банковские риски: кредиты, связанные с недвижимостью, в ссудном портфеле банков на 1 октября 2006 года занимали 33,6%. Если цены на недвижимость упадут, произойдет снижение ликвидности залогового имущества. В таком случае пострадают не только заемщики, но и банки.

Большое макроэкономическое значение имеет и такой показатель, как инфляция. Правительство Ахметова долго и безуспешно обсуждало, как же обуздать рост потребительских цен. В 2005 году были установлены пониженные ставки таможенных пошлин на овощи и фрукты из соседних стран – Киргизии, Узбекистана, Таджикистана. Казалось бы, извечная проблема повышения цен на плодоовощную продукцию решена. Но не тут-то было. Караваны из соседних республик натолкнулись на серьезный барьер института перекупщиков. И цены на базарах не только не упали, но и возросли. В 2006 году правительство уже не стало возвращаться к своему неудачному опыту, а других действенных мер по снижению (или хотя бы удержанию на существующем уровне) цен на продовольственные товары не предложило.

Между тем, например, в последние годы наблюдается сезонное повышение цен на бензин. Что интересно, такие инструменты, как установление пошлин на экспорт нефтепродуктов, введение временных запретов на их экспорт, достижение джентльменских договоренностей об обеспечении потребностей внутреннего рынка с основными производителями etc, результата не дают. Еще в июле прошлого года премьер поручил правительству разработать программу производства конкурентоспособной продукции ГСМ для экспорта с обязательным наполнением внутреннего рынка. Осенью цены на бензин выросли, а программа так и не была разработана. Создается впечатление, что ахметовская команда не понимала, что для наполнения внутреннего рынка и цивилизованного (легального) экспорта готовых нефтепродуктов нужны громадные инвестиции в нефтепереработку и модернизацию существующих НПЗ с целью увеличения предложения, наведение порядка в закупках и особый режим налогообложения.

Периодические же ценовые скачки на бензин (как правило, на исходную позицию цены уже не возвращаются) являются мощным дестабилизатором макроэкономической ситуации. По оценкам экономистов, энергетическая составляющая в стоимости товаров и услуг колеблется в пределах 7–20%. И как только начинает расти стоимость бензина и дизельного топлива, вырастает себестоимость и другой продукции. Поэтому неудивительно, что инфляция в 2006 году вышла за прогнозный коридор, составив 8,6%. Дальше – больше. Как подчеркивают эксперты, увеличение доходов населения и предприятий при значительном опережении роста производительности труда в экономике еще больше усиливает воздействие на инфляцию.

Задел на будущее

В целом Даниал Ахметов оставил своему преемнику неплохое наследство. Неблагоприятная тенденция преобладающего роста сырьевого сектора преломлена. В ноябре теперь уж экс-премьер рапортовал о том, что «как мы и прогнозировали, достаточно быстро поправилась ситуация в промышленном секторе, рост в котором составил 6,7%. При этом рост обрабатывающей промышленности за 10 месяцев составил 7,4%, тогда как горной добычи – 6,3%».

За последние три года действительно был проведен ряд принципиальных преобразований в экономической сфере.

Во-первых, в несколько приемов создана законодательная база для мягкой национализации основных нефтегазовых активов страны. Если какой-либо из инвесторов желает выйти из проекта, преимущественное право покупки его доли получает национальная компания «КазМунайГаз». Это позволяет государству не только проводить «естественный отбор» инвесторов (и прежде всего в целях государственной безопасности), но и аккумулировать в своих руках ключевые активы.

Во-вторых, начат процесс вывода на отечественный фондовый рынок акций национальных компаний. В начале лета 2006 года правительство пообещало продать 5–7-процентные пакеты акций ряда национальных компаний, а уже к концу года прошла подписка на акции АО «Казахтелеком». Таким образом (редкий случай) исполнительная власть выполнила свои обещания, которые с самого начала, учитывая в том числе и неповоротливость бюрократической структуры, казались несбыточными. Начало положено, и вслед за телекоммуникационной компанией с IPO должны выйти другие национальные компании. Появляется надежда, что фондовый рынок, в том числе вторичный, получит новый импульс для развития и одновременно будет снижена избыточная ликвидность в финансовой сфере.

В-третьих, на излете 2006 года отечественному бизнесу правительство сделало заманчивое предложение. Пока оно носит скорее абстрактный, нежели конкретный характер, но тем не менее Даниал Ахметов планировал к 2008 году создать все условия для привлечения казахстанского бизнеса, и прежде всего банковского, к реализации инфраструктурных проектов. Ранее с подобным предложением он обращался к некоторым международным финансовым организациям, в частности, эта тема обсуждалась с представителями Азиатского банка развития, а также были сделаны соответствующие предложения Китайскому банку развития. Потом наконец премьер вспомнил и о сверхликвидности на отечественном финансовом рынке.

В последние три года казахстанские банки инвестировали в экономику стран ближнего зарубежья 8 млрд долларов. Эти деньги могли быть направлены на реализацию реальных казахстанских проектов. Летом прошлого года в Казахстане принят закон «О концессиях», механизм инвестирования на концессионной основе определен, и стране нужен капитал для реализации важных инфраструктурных решений. Преодолено давнее противостояние премьера и финансового сектора. Еще два года назад оно носило ярко выраженный характер: премьер требовал от коммерческих банков снизить процентные ставки на кредиты, невзирая на рыночные законы их образования. Затем наметились разночтения по вопросам внешнего заимствования. Премьеру казалось, чем меньше будут влезать во внешние долги банки, тем лучше будет для экономики.

Теперь же все разногласия с финансовым сектором могут быть нивелированы уже в силу того, что нынешний премьер – сам бывший банкир и прекрасно понимает стратегии развития современного банковского бизнеса и их закономерности.

«Верховное» видение

Новое правительство – новые высоты – это логичное объяснение и смены правительства, и необходимости текущего момента. Главная задача, которая поставлена перед Каримом Масимовым и его командой президентом страны, – продолжить осуществление задачи по вхождению республики в число 50 конкурентоспособных стран мира.

Правительство для этого должно иметь конкретную стратегию. В чем эта стратегия будет заключаться, зависит, безусловно, от Карима Масимова.

Со своей стороны президент обозначил ряд проблем, которые необходимо решать в первую очередь.

Он рекомендовал правительству отказаться от утверждения большого количества отраслевых программ на уровне правительства и передать ответственность за их исполнение местным органам власти, которые уже давно отвыкли быть хозяйственниками, примерив на себя удобные одежды исключительно исполнителей. Причем последние должны добиться результативности в конкретных сферах. Итак, отныне главная по значимости задача – внедрить новые методы и механизмы государственного планирования. Основываясь на целевых показателях эффективности, каждый госорган должен осязаемо улучшить результаты своей работы. Президент потребовал публичности оценок деятельности. А правительству предстоит приложить немало усилий, чтобы осуществлять жесткий контроль за расходованием выделенных средств по назначению.

В виде отступления можно заметить, что делегирование новых полномочий и ответственности местной исполнительной власти может сопровождаться как конкретными результатами, так и откровенным манипулированием статистикой, что повелось еще со времен Акежана Кажегельдина, когда статорганы готовили специальные обзоры, представляющие развитие экономики в выгодных тонах. Вероятно, должна возрасти роль Счетного комитета. В последнее время он выявляет все больше финансовых нарушений по необоснованному, неэффективному и нецелевому использованию бюджетных средств, однако не все деньги удается возвращать в государственную казну, и далеко не всегда должностные лица, допустившие эти нарушения, несут ответственность. Счетный комитет не может охватить проверками все госорганы, и необходимо усиливать работу служб внутреннего контроля.

С проблемой целевого использования средств связана и эффективность бюджетного планирования. По мнению Нурсултана Назарбаева, прозрачности в планировании бюджетных расходов нет, объемы государственных закупок не всегда обоснованы, паспорта бюджетных программ носят формальный характер.

Президент считает, что новому кабинету необходимо акцентировать свое внимание на развитии регионов: «Все регионы одновременно не могут развиваться. Мы должны определить те из них, которые более других способны развиваться, и на их основе сформировать «точки роста». В этой связи необходимы предложения от всей горизонтали исполнительной власти по размещению промышленных предприятий, индустриальных зон в предполагаемых центрах экономического роста.

В пользу какой экономики состоится выбор – патерналистской или либеральной – зависит от Карима Масимова и его кабинета. Но если Казахстан стремится стать конкурентоспособной страной, то выбор предопределен

И еще одна задача, которую поставил президент перед правительством, – внедрять «лучшие принципы корпоративного управления в государственных органах». Именно в этих целях созданы национальные холдинги «Самрук», «Казына» и «КазАгро».

Между рынком и командной экономикой

Понятно, что правительство будет двигаться в том фарватере, который определил глава государства. Первые распоряжения премьер-министра подтверждают это – уже создана межведомственная комиссия, которая будет заниматься продвижением административной реформы. Есть понимание, что экономику нужно диверсифицировать, делать ее прозрачной и эффективной, уменьшать разрыв в экономическом развитии между регионами. Что необходимо повышать качество услуг в сфере образования и здравоохранения. Что более жесткого и принципиального подхода требует борьба с коррупцией, которая в той или иной степени поразила практически все структуры государственного управления.

Идеология же развития казахстанской экономики не определена. Страна как будто движется к рынку. На самом деле мы видим, как размыта эта цель. Далеко не все государственные предприятия были приватизированы, прежде всего те, что не представляют особой ценности для бизнеса. Но в то же время в руках государства сосредоточены самые лучшие активы, и ими владеют национальные компании и РГП. Уже много лет парламентарии не могут добиться прозрачности их финансовой деятельности. И собственник не очень-то расположен к тому, чтобы сделать государственный бизнес транспарентным (возможно, ситуация теперь поменяется, поскольку создан «Самрук» и глава государства завел речь о внедрении корпоративного управления) или продать хотя бы часть государственного пакета акций.

Более того, под государственный патронаж с созданием социально-предпринимательских корпораций попадут региональные предприятия. Предполагается, что эти субъекты бизнеса – нерентабельные. Хорошо, если будет так – государственная поддержка позволит поднять их. Плохо, если государственный ресурс будет использован на «поглощение» предприятий, которые более-менее успешно работают на рынке. Создание СПК во всех регионах республики еще больше усиливает государственное влияние на бизнес. Никто не спорит, возможно, это правильное решение: поддержать бизнес, сделать его конкурентоспособным.

Но есть определенная логика в том, чтобы через некоторое время снизить до минимума государственное участие, предоставив бизнесу право развиваться самому. Через какие механизмы это может быть сделано? Через продажу государственной доли. То есть СПК должны стать подвижной структурой: выведенные на уровень рентабельности предприятия можно было бы продавать, а их место в СПК отдавать неработающим активам, но имеющим перспективу для развития. Тогда существование СПК будет оправдано, и именно они станут отправной точкой для развития регионов.

Пока будущее СПК не определено, и поэтому возникают некоторые исторические параллели. Когда государство, используя свой административный ресурс, все больше сосредотачивает в своих руках бизнес, это, с одной стороны, свидетельствует о командном характере экономики – все важные решения по производству и потреблению принимает правительство. С другой – декларируя стремление двигаться к рынку, правительство не позволяет полноценно развиваться частному реальному сектору, потому что тот проигрывает в конкуренции с государственным.

В пользу какой экономики состоится выбор – патерналистской или либеральной – зависит от Карима Масимова и его кабинета. Но если Казахстан стремится стать конкурентоспособной страной, то выбор предопределен. Поскольку именно развитие бизнеса первично, решение о развитии старых или создании новых производств должно приниматься частным сектором. Участие же правительства может более четко обозначаться в законотворческой деятельности, развитии национальных и инфраструктурных проектов, которые требуют современных маркетинговых решений, в образовательной сфере и в области здравоохранения.

Статьи по теме:
Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности

Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?