ГЧП национального масштаба

Реализация механизмов государственно-частного партнерства (ГЧП) станет в Казахстане успешной только в том случае, если во главу угла будет поставлено равноправное партнерство бизнеса и государства, с четким осознанием интересов каждого участника. Форсирование же «ГЧПизации» страны может привести как к серьезным экономическим проблемам, так и к дискредитации самой идеи

ГЧП национального масштаба

В последние годы во всем мире происходят значительные институциональные изменения в отраслях, которые раньше всегда находились в государственной собственности и государственном управлении: электроэнергетике, автодорожном, железнодорожном, коммунальном хозяйствах, магистральном трубопроводном транспорте, портах, аэропортах. Правительства передают во временное долго- и среднесрочное пользование бизнесу объекты этих отраслей, оставляя за собой право регулирования и контроля за их деятельностью. С одной стороны, предприятия инфраструктурных отраслей – в первую очередь их сетевые, монопольные сегменты – не могут быть приватизированы ввиду стратегической, экономической и социально-политической значимости объектов инфраструктуры. Но с другой – в государственном бюджете нет достаточного объема средств, позволяющих обеспечивать в них как просто воспроизводство, так и их развитие. Либо, что более актуально для Казахстана, эффективно и успешно управлять ими, создавая качественный продукт (особенно это касается сферы услуг). Чтобы разрешить это противоречие, в хозяйственной практике за рубежом используется концепция государственно-частного партнерства (Public-Private Partnership – РРР), которое представляет собой альтернативу приватизации жизненно важных, имеющих стратегическое значение объектов государственной собственности. По данным Ernst & Young, в период с 1985 по 2000 год в мире было реализовано более двух тысяч подобных проектов на общую сумму 900 млрд долларов, из них половина – в транспортной инфраструктуре. Что касается наиболее известной неудачи – тоннеля под Ла Маншем, то, по мнению специалистов, там основная ошибка состояла в неправильном распределении рисков – государство переложило все бремя финансирования на частный сектор. Как показывает практика, наиболее успешные примеры ГЧП, напротив, предполагают сбалансированное разделение финансовых обязательств между государством-концедентом и инвестором-концессионером.

В современном понимании ГЧП – это своеобразный альянс между государством и бизнесом в целях реализации национальных и международных, масштабных и локальных, но всегда общественно значимых проектов. От развития стратегически важных отраслей промышленности и научно-исследовательских конструкторских работ до обеспечения общественных услуг. Особенность заключается в том, что, как правило, каждый такой альянс – временный, поскольку создается на определенный срок, и как только проект реализован, альянс прекращает свое существование.

На протяжении последних двух лет идея ГЧП как одного из локомотивов, которые смогут перевести экономику Казахстана на постиндустриальные рельсы за счет реализации проектов практически во всех сферах – от чисто инфраструктурных до создания производств, прочно овладела умами государственных мужей всех уровней. О необходимости внедрять (как вариант – развивать, углублять, создавать) ныне не говорит только ленивый. Между тем даже на самом высоком уровне существует достаточно облегченный подход к проблеме ГЧП. Так, выступая в январе на коллегии Минтранскома, премьер-министр Карим Масимов попенял руководителю ведомства Серику Ахметову, что до сих пор не заключен ни один из договоров концессии, хотя «уже полгода принят и действует соответствующий закон», и дал поручение всемерно ускорить работу, пригрозив в случае неисполнения применить дисциплинарные санкции. Но есть вполне объективные проблемы, которые делают реализацию проектов ГЧП, прямо скажем, неоднозначной. «Мы сегодня ищем партнера, чтобы привлечь на строительство платной автодороги. Я недавно встречался с крупным автомобильным инвестором, который управляет платной автодорогой и строит их. Он сказал: чтобы дорога была окупаемой, надо иметь интенсивность движения около 100 тыс. автомобилей. В Казахстане на самом напряженном участке Боровое – Астана в пик сезона – максимум 10 тыс.», – заявил в прошлом году, выступая на заседании депутатской группы «Аймак», бывший тогда министром транспорта и коммуникаций Аскар Мамин. Тогда же он сообщил депутатам, что заключен договор «с одной западной компанией, которая готовит предварительное ТЭО всех проектов, которые мы хотим реализовать в рамках стратегии. Когда будет ТЭО, мы будем иметь предварительную модель условий, на которых сможем привлечь инвесторов. Это очень сложные многолетние проекты с учетом наших расстояний, а также низкой плотности населения». Напомним, что из 18 проектов, которые обозначены правительством как концессионные, более половины приходится на автодороги.

Вместо закона прямого действия получился рамочный документ, который давал возможность достаточно свободного толкования многих нормуполномоченному органу, а следовательно, открывал возможности для коррупционных схем

Нам представляется, что ситуация со срочным повсеместным введением в Казахстане механизмов ГЧП скорее относится к ситуации, в которой «поспешишь – людей насмешишь», и хорошо, если только этим дело ограничится. Тем более что соответствующий опыт уже есть.

Опыт, сын ошибок трудных

Запустить концессионные механизмы в Казахстане пытались еще в 1995 году, когда на местный рынок пришла крупная бельгийская компания Tractebel. История по привлечению этой компании в экономику Казахстана имеет достаточно много аспектов, поэтому сознательно остановимся только на экономических последствиях, не принимая во внимание коррупционные издержки etc. Поначалу компания занялась бизнесом в сфере электроэнергетики, управляя сетями Алматы. Потом, в феврале 1997 года, выиграла тендер на передачу в концессию газотранспортной сети страны, в котором также участвовали французская Gas de France, американская Unocal и аргентинская Bridas. По итогам тендера Tractebel получила на 20 лет казахстанский участок трубопровода «Средняя Азия – Центр», ветку из Узбекистана в Алматы и Бишкек. По условиям концессионного договора бельгийцы обязались инвестировать в модернизацию трубопроводов 600 млн долларов, уплатить казахстанскому правительству разовый бонус в 30 млн, роялти в размере 2% от стоимости перекачиваемого газа и от 10 до 40% прибыли от эксплуатации газопроводов.

Казахстан ставил перед собой две конкретные цели – привлечь инвестиции в модернизацию газотранспортной инфраструктуры и решить проблемы, связанные с перебоями в подаче газа в отдельные регионы страны. Ожидания оказались напрасными. Объемы транспортировки газа опустились до уровня ниже критического, перебои с подачей газа участились, а объем инвестиций в инфраструктуру оказался незначительным. Думается, эксперимент изначально не мог быть успешным. На момент заключения соглашения в Казахстане не было нормативной базы для использования концессионных механизмов, а само соглашение имело существенный изъян – недостаточную детализацию его условий. Так, например, компания заявляла, что в связи с ее деятельностью процент просроченных ссуд уменьшился с 75 до 13%. Утверждается также, что компания ушла с этого рынка в 2000 году по той причине, что ей не было разрешено повысить тарифы, увеличение цены которых произошло вследствие девальвации курса тенге в 1999 году. Более того, этот уход оказался накладным для Казахстана, поскольку за досрочное расторжение контракта пришлось выплатить солидную неустойку.

Еще одним отрицательным примером стала передача Павлодарского нефтехимического комбината в управление компании CCL Oil в 1997 году.

Вспомнить все

Несколько странно, что о ГЧП как об экономическом механизме в Казахстане заговорили всерьез только около двух лет назад. Поскольку оно имеет широкий спектр различных форм. Это в первую очередь разнообразные контракты, которые государство предоставляет частным компаниям: на выполнение работ и оказание общественных услуг, на управление, на поставку продукции для государственных нужд, контракты технической помощи etc. Еще одной формой ГЧП являются арендные (лизинговые) отношения, возникающие в связи с передачей государством в аренду частному сектору своей собственности: зданий, сооружений, производственного оборудования. В качестве платы за пользование государственным имуществом частные компании вносят в казну арендную плату. Соглашения о разделе продукции (СРП) – это тоже одна из форм ГЧП. В частности, СРП является таким договором, в соответствии с которым Казахстан предоставляет инвестору – субъекту предпринимательской деятельности на возмездной основе и на определенный срок исключительные права на поиск, разведку, добычу минерального сырья на участке недр, указанном в соглашении, и на ведение связанных с этим работ, а инвестор обязуется осуществить проведение указанных работ за свой счет и на свой риск. Произведенная продукция подлежит разделу между государством и инвестором в соответствии с условиями и порядком такого раздела. Еще одной широко распространенной формой ГЧП являются государственно-частные предприятия. Степень свободы частного сектора в принятии административно-хозяйственных решений определяется при этом его долей в акционерном капитале. Чем ниже доля частных инвесторов в сравнении с государством, тем меньший спектр самостоятельных решений они могут принимать без вмешательства государства или учета его мнения. Наконец, наиболее распространенной за рубежом формой ГЧП при осуществлении крупных, капиталоемких проектов является концессия.

Число специалистов в сфере государственного управления, способных профессионально составлять долгосрочные концессионные договоры, ничтожно мало

В казахстанской практике до недавнего времени использовались практически все формы ГЧП, кроме концессий. В отношении же последних считалось, что препятствием служит отсутствие правовой базы. Это не совсем верно. И в прежних законодательных рамках была возможность осуществлять деятельность на концессионной основе, однако регулировалась она различными правовыми актами. В значительной степени причина невостребованности ГЧП заключалась в противодействии правительственных чиновников, которые либо не хотят заниматься хлопотным делом, когда речь идет о новых отраслях, либо не хотят пускать частный сектор в те сферы, которые им приносят стабильный доход от «управления» денежными потоками при ничегонеделании. Классический пример – история с «годом автодорог». Были истрачены гигантские бюджетные средства, но результатом акции стали лишь десятки уголовных дел, возбужденных прокуратурой, а также грустный комментарий президента, который отметил, что после «года дорог» состояние собственно дорог стало, похоже, еще хуже.

Все процедуры – в одном законе

Закон «О концессиях» был принят парламентом Казахстана летом прошлого года. Необходимо отметить, что сам процесс принятия закона был чрезвычайно трудным ввиду того, что в правительстве существовало несколько взглядов на эту проблему. Были серьезные противоречия между позициями Министерства экономики и бюджетного планирования и Министерства индустрии и торговли. Отдельно существовал законопроект, который был инициирован рядом депутатов парламента, а также весьма активно «пробивал» необходимые нормы Инвестиционный фонд Казахстана. В результате закон получился компромиссным. Закон должен был предельно точно описать все процедурные моменты, связанные с механизмом запуска и функционирования концессионных проектов. Но вместо закона прямого действия получился рамочный документ, который давал возможность достаточно свободного толкования многих норм уполномоченному органу, а следовательно, открывал возможности для коррупционных схем. Еще более серьезным недостатком было то, что нечетко прописанные нормы ставили под сомнение основную цель – эффективное партнерство государства и бизнеса. В конце прошлого года мажилисмены Рауан Шаекин и Иван Чиркалин предложили внести в закон «О концессиях» нормы прямого действия. То есть детально прописать процедуру и правила заключения концессионных контрактов и предложений. Кроме этого, четко обозначить, что является государственной собственностью и не может быть передано ни при каких условиях в частные руки. Схему поправок «Эксперту Казахстан» прокомментировал Иван Чиркалин. По его мнению, изменения должны коснуться преамбулы, где говорится о предоставлении гарантий и господдержке концессионеров, расширении перечня основных принципов, в соответствии с которыми будет осуществляться предоставление концессий. Также мажилисмены предлагают ввести в закон исчерпывающий перечень объектов госсобственности, которые не могут быть переданы в концессию, более детально проработать порядок опубликования информации о проведении конкурса, условиях рассмотрения и отбора заявок и распределении полномочий по созданию комиссий, расширить перечень критериев отбора. И ряд других изменений процедурного характера. При этом принципы концессий, резюмирует Иван Чиркалин, будут взяты из аналогичного болгарского закона.

В распоряжении «Эксперта Казахстан» имеется пакет подзаконных актов правительства и Министерства финансов, регулирующих те или иные положения закона «О концессиях». Нелишне напомнить, что они появились в августе–декабре прошлого года. Реально это 7 подзаконных актов, без них закон работать не может. «Основополагающие нормы подзаконных актов возведены на уровень закона, – поясняет нам заведующая отделом законодательства аппарата мажилиса парламента Наркес Тлеухан, – что само по себе обеспечивает стабильность законодательства в области концессии. Так, в случае принятия депутатских поправок из компетенции правительства исключаются полномочия по утверждению правил проведения конкурса, предоставлению, рассмотрению и отбору предложений по объектам концессии. Вместе с тем в законе сохраняются делегированные Конституцией полномочия правительства по управлению республиканской собственностью, такие как утверждение перечня объектов, предлагаемых к передаче в концессию, правила ведения реестра заключенных договоров и предоставленных государственных гарантий и поручительств».

Как будут на практике работать депутатские поправки? В своих комментариях специалисты накопительных пенсионных фондов сетуют на сложность работы с подзаконными актами: далеко не всегда можно понять, как то или иное положение закона трактует регулятор. А любая недоговоренность, неточность – плодотворная среда для коррупции. Закон прямого действия создаст сложности чиновникам, которым придется исполнять закон, а не трактовать его так, как это им выгодно или как они это понимают.

Программа на завтра

Сегодня власти не очень скрывают недовольство тем, что казахстанские компании инвестируют деньги куда угодно, но не в собственную страну. Улучшив условия для привлечения в страну иностранных инвестиций, правительство не сумело в правильной пропорции соотнести возможности казахстанской экономики: объем притока иностранных инвестиций и способность страны его «переварить». Многие в правительстве понадеялись на естественную реакцию, когда бизнес, почуяв дефицит инфраструктуры, начнет вкладываться именно в нее. Этого не случилось. Рынок нефтяных активов благодаря своей высокой ликвидности стал центром притяжения, туда и пошли деньги.

По идее, концессионные механизмы позволяют привлекать к большим инфраструктурным проектам «своих». Причем деньги будут вложены на длительный срок, если исходить из инвестиционной емкости проектов. И, что самое важное, любые внутренние инвестиции в крупные объекты повышают градус доверия казахстанского бизнеса к казахстанской власти. А это немаловажный фактор в плане повышения инвестиционной привлекательности экономики в целом. По состоянию на 2005 год транспортно-коммуникационный комплекс составлял 10–12% ВВП. Принимая во внимание фактор обширных территорий, можно предположить, что его влияние на темпы роста экономического развития достаточно весомо. В казахстанском правительстве есть понимание, что рост экономики неизбежно столкнется с ограниченностью мощностей инфраструктуры. Если сегодня не решить транспортно-телекоммуникационной вопрос для промышленных предприятий, то завтра придется мучиться с вывозом произведенной продукции не только на внешние рынки, но и в регионы Казахстана. Это нанесет удар по экспортному потенциалу страны, бумерангом – в целом по конкурентоспособности казахстанского бизнеса.

Выполнение этого комплекса задач невозможно без другой составляющей – интеграции транспортного комплекса страны в аналогичную евразийскую систему, широтно-меридианальной системы транспортных коридоров. Сегодня важно не только модернизировать уже имеющиеся «ворота» в мир через морской порт Актау, станцию Достык, но и запустить в режиме «хаба» транспортные узлы в городах Астана и Алматы. Естественно, это потребует выстраивания инфраструктуры меридианального характера в дополнение к уже имеющемуся транспортному коридору Север–Юг. Одним из инструментов достижения цели может стать концессия. Сегодня казахстанское правительство считает ее оптимальной формой государственно-частного партнерства. Понятно, что концессии – это наиболее развитая, перспективная и комплексная форма партнерства. Во-первых, они, в отличие от контрактных, арендных и иных отношений, носят долгосрочный характер, что позволяет обеим сторонам осуществлять стратегическое планирование своей деятельности. А серьезные казахстанские компании, несмотря на недоверие к ним со стороны правительственных чиновников, уже живут и работают в рамках долгосрочных стратегических планов. Во-вторых, в концессиях частный сектор обладает наиболее полной свободой в принятии административно-хозяйственных и управленческих решений, что отличает их от совместных предприятий. В-третьих, у государства в рамках как концессионного договора, так и законодательных норм остается достаточно рычагов воздействия на концессионера в случае нарушения им условий концессии, а также при возникновении необходимости защиты общественных интересов. В-четвертых, государство передает концессионеру только права владения и пользования объектом своей собственности, оставляя за собой право распоряжения ею. Правда, непонятно, как теоретически красивые схемы государственно-частного сотрудничества поведут себя в суровой действительности. Нельзя сбрасывать со счетов и большую армию чиновников, которая постарается отыграться в тех нишах закона, которые будут оставлены в их компетенции. Есть и еще один существенный нюанс. Как и всякое партнерство, ГЧП требует прежде всего увязки интересов сторон. Можно сказать, что ГЧП есть плод взаимного интереса сторон. Правда, есть и объективные противоречия. Если государству нужно решить определенную проблему, то бизнес стремится получить определенную прибыль. В результате потребность в привлечении бизнеса к решению государственных задач возникает обычно не по тем проектам, которые обеспечивают высокую прибыль и быструю отдачу средств, а по проектам, связанным с инфраструктурой или крупными сооружениями, отдача от вложений в которые придет не скоро. Что, естественно, рождает конфликт интересов и отсутствие у бизнеса должного энтузиазма. Поэтому принципиально важно заранее просчитать варианты возврата вложенных средств и определить хотя бы минимальные гарантии доходности. Гарантии и ответственность партнеров должны быть четко определены. Это особенно актуально для проектов с большими объемами вложений, множественными рисками и длительными сроками реализации, в ходе осуществления которых могут смениться и власть, и персональные участники, политическая и экономическая конъюнктура. И еще одна, возможно, самая главная проблема – человеческий фактор. Общее число специалистов в сфере государственного управления, способных профессионально составлять долгосрочные концессионные договоры, ничтожно мало, поскольку образовательные учреждения таких специалистов сегодня не готовят, кроме того, отсутствуют соответствующие программы и спецкурсы. Нет методик по составлению государственными органами власти инвестиционных договоров с длительными сроками окупаемости инвестиций. А если учесть, что по такому договору государственная собственность переходит во владение и пользование частной компании на 20–50 лет, то можно понять ту ответственность (и те возможности), которые ложатся на чиновника любого уровня, подписывающего концессионный договор от имени государства. Частный капитал пока только приценивается к концессионным механизмам. Ему интересно, под каким соусом государство попытается подать концессии и на каких условиях оно собирается сотрудничать с бизнесом. Одно дело – интересные слова казахстанского правительства, в целом хороший закон и обещания больших дивидендов в будущем. Другое дело – насколько готово бизнес-сообщество вкладываться в так называемые длинные проекты, когда финансовые ресурсы будут отвлечены из оборота на 20–30 лет.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики