Власть без права передачи

Все поправки и дополнения, которые уже внесены в Конституцию, а также те изменения, которые будут в ближайшем будущем внесены в ряд законов, следует рассматривать лишь с точки зрения того,насколько они способны повысить эффективность управления государством

Власть без права передачи

Принятие поправок и дополнений в Конституцию сопровождалось приличествующими случаю рассуждениями о демократизации, о приближении к западным стандартам. Однако еще 19 февраля, выступая на итоговом заседании госкомиссии по демократизации, Нурсултан Назарбаев предельно ясно обозначил цель политических реформ – повышение эффективности управления государством.

Нужно быть очень большим оптимистом или же совершенно не прислушиваться к тому, что говорил президент в течение последних месяцев, чтобы ожидать от изменений в Конституции чего-то революционного, радикально меняющего расклад сил в политическом процессе. Тем более что и сами предложения рабочих групп госкомиссии по демократизации радикализмом не отличались. Разочарование политических оппонентов Назарбаева и западных наблюдателей можно объяснить разве что чрезмерно завышенными и к тому же необоснованными ожиданиями.

С другой стороны, конечно, достаточно нелепо выглядят попытки представить произошедшие изменения как передачу президентом «значительной части своих полномочий», о чем заявил на брифинге недавно назначенный госсекретарь Канат Саудабаев. Достаточно даже беглого взгляда на изменения, внесенные в третий раздел Конституции, чтобы увидеть: никому ничего президент не передавал. Да, полномочия парламента расширились, но отнюдь не за счет президентских.

Как уже писал «Эксперт Казахстан» (см. «Власть созидающей силы», № 8 от 26 февраля 2007 года), реформы в политической сфере будут проводиться лишь в той мере, в какой они отвечают задаче повышения эффективности власти. Причем не абстрактной власти, а вполне конкретной – нынешней. Той самой власти, которая, по словам президента, не является антиподом демократии. И в которой функции политического контроля и государственного администрирования разделены между президентом и правительством.

Дорога для правительства расчищена

Разумеется, никакие законы сами по себе не способны сделать работу правительства эффективной – человеческий фактор важнее. Но даже если нынешнему премьеру Кариму Масимову удастся создать команду, отвечающую стоящим перед ней целям (на сегодняшний день наибольший оптимизм вызывает, пожалуй, критическое отношение правительства к своей собственной работе), это еще не гарантия успеха. Необходимо убрать с дороги правительства все возможные преграды. А создает их, как показывает опыт всех стран, в том числе и наш собственный парламент.

Именно поэтому серьезно изменился пункт первый статьи 63, который теперь дает президенту право распустить парламент или мажилис «после консультаций с председателями палат парламента и премьер-министром». В старой Конституции консультации не были предусмотрены, зато указывался повод для роспуска – политический кризис в той или иной форме.

Создана стопроцентная гарантия парламентской поддержки президентского курса – как политического, так и экономического

На практике это означает стопроцентную гарантию парламентской поддержки президентского курса – как политического, так и экономического. Законы будут приниматься без излишних дискуссий и проволочек. Правда, вопрос о их качестве в такой ситуации может быть отдан на рассмотрение правительства. И экспертно-информационное усиление работы мажилиса выглядит излишним – проще усилить аналитические функции правительства.

Шестой пункт статьи 61, гласивший, что «проекты законов, предусматривающие сокращение государственных доходов или увеличение государственных расходов, могут быть внесены лишь при наличии положительного заключения правительства республики», был дополнен таким предложением: «Для проектов законодательных актов, вносимых в мажилис парламента в порядке законодательной инициативы президента республики, наличие такого заключения не требуется». Конечно, можно расценить это дополнение как предоставление президенту возможности действовать через голову правительства, не считаясь с его мнением. Но поскольку на практике такие автономные действия президента представляются маловероятными, можно рассматривать его как дополнительный инструмент по прикрытию правительства.

Из статьи 67 исчез второй подпункт, требовавший, чтобы правительство в течение месяца после своего назначения представило парламенту доклад о своей программе, а в случае ее отклонения – повторный доклад о программе в течение двух месяцев. Предполагается, что это требование излишне в силу того, что мажилис участвует в формировании правительства. На деле же это дает возможность правительству тщательно и системно готовить (и, что немаловажно, корректировать) свои программы, не превращая их в череду маловразумительных документов типа «концепция разработки стратегии по реализации программы».

Дополнение во второй пункт статьи 68 позволяет членам правительства занимать должности в руководстве нацкомпаний и госхолдингов. Это является фиксацией той особой роли, которая отводится «Самруку», «Казагро» и «Казыне» в экономической стратегии правительства.

В принципе, можно считать, что руки у правительства уже развязаны. Но не исключено, что какие-то дополнительные возможности откроются после изменений в конституционный закон «О правительстве».

Парламентский раздел

Парламент в результате внесения изменений в Конституцию оказался разделен. Не физически, а по сферам компетенции и полномочий. Самое главное – у мажилиса появляется право выносить вотум недоверия правительству (поправка в пункт 3 статьи 70). Кроме того, именно мажилис будет давать согласие на назначение премьер-министра. Численно мажилис вырастет до 107 человек. Но 9 из них пройдут по квоте от Ассамблеи народов Казахстана (АНК). Прочие будут избраны по пропорциональной системе, то есть по спискам политических партий.

Сенат получит возможность выполнять функции мажилиса, если последний будет досрочно распущен. Число сенаторов вырастет за счет президентской квоты согласно второму пункту статьи 50: «15 депутатов сената назначаются президентом республики с учетом необходимости обеспечения представительства в сенате национально-культурных и иных значимых интересов общества». Национально-культурные интересы будут представлять члены все той же АНК.

Парламентский раздел Конституции актуален не с точки зрения повышения эффективности управления, а обновления политической элиты страны. По мнению главного научного сотрудника Казахстанского института стратегических исследований Константина Сыроежкина, сегодня «политическая элита представлена отдельными группами, формирование которых основывается не на совпадении политических и идеологических позиций, а на банальном желании урвать побольше от государственного пирога, а потому каждая из этих групп запрограммирована на ограничение объединяющего их государственного целого.

Политическая система отличается закрытостью и вследствие этого невосприимчивостью к демократическим новациям, преобладанием частных интересов над интересами государства. Отсюда вытекает тенденция к консервации, сохранению статус-кво. Но в то же самое время – стремление различных группировок в правящей элите и контрэлите к перераспределению в свою пользу экономических и финансовых ресурсов».

Политолог считает, что участившиеся в последнее время кризисы элит и набирающая обороты борьба фракций и группировок во властной элите, проходящие на фоне увеличивающейся политической апатии населения, говорят о том, что системообразующая и системостабилизирующая функции самостоятельной президентской власти подошли к своему логическому пределу. Иначе говоря, требуется изменение правил игры. И обновление политической элиты.

К минусам новых правил игры, создаваемых поправками и дополнениями, Константин Сыроежкин относит то, что система пропорционального представительства заметно усиливает монополизм власти президента. Она, правда, активизирует процесс формирования политической элиты, но тормозит развитие гражданского общества, поскольку при выборах по партийным спискам связь между депутатом и электоратом полностью утрачивается. Кроме того, создается опасный прецедент квотного представительства (сегодня это национальные меньшинства, завтра – социальные группы и т.д.).

Президент – единый и неделимый

Президентские позиции в результате поправок были не просто усилены, а фактически стали неприступными. Во-первых, форма правления в Казахстане меняться не будет. То есть останется президентской. Срок президентского правления сокращается с 7 до 5 лет. Но только после 2012 года, то есть после окончания нынешнего срока, который Нурсултан Назарбаев будет пребывать в президентском кресле.

Трудно найти какое-то логическое объяснение решению президента оставить за собой право на главную должность страны на неопределенный период. Политический смысл дополнения в статью – всего лишь двойная страховка. Эта норма не придает Нурсултану Назарбаеву ни дополнительных рычагов воздействия на политический процесс до 2012 года, ни каких-либо новых полномочий во взаимодействии с парламентом. Зато она автоматически снимает актуальность вопроса о преемнике.

Пропорциональная система активизирует процесс формирования политической элиты, но тормозит развитие гражданского общества

Но плата за это будет, судя по всему, весьма высокой. Реакция политических институтов Запада будет варьироваться от разочарования до открытой критики, но в целом сведется к констатации отхода от курса демократизации. Возможность получения председательского кресла в ОБСЕ становится все более призрачной.

Впрочем, Константин Сыроежкин считает, что снятие с г-на Назарбаева ограничений по числу возможностей баллотироваться на пост президента в целом логично. Социологические замеры, сделанные перед выборами 2005 года, показали, что 75% населения было настроено на перемены, хотя радикальных изменений никто не желал. Причем в понятие «перемены» большинством вкладывался не политический, а социальный смысл, а перспективу «перемен без потрясений» более 60% опрошенных связывали с именем действующего президента. Ссылки на международный опыт, на примеры Франклина Рузвельта или Кемаля Ататюрка эксперт считает неправомерными. По его мнению, вещи нужно называть своими именами: во-первых, именно действующий глава государства может провести политическую реформу, поскольку он лучше других понимает пороки действующей системы. Во-вторых, достойной альтернативы ему на сегодняшний день в Казахстане нет.

Но ни для казахстанской оппозиции, ни для Запада в целом, ни для ОБСЕ в частности подобные аргументы не являются убедительными. Право президента на неограниченную избираемость будет воспринято как заявка на пожизненное пребывание у власти. То есть как невозможность смены власти в принципе.

Если завтра – в поход

Та почти космическая скорость, с которой изменения были приняты сначала в Основной Закон, а в ближайшие дни будут приняты в законы конституционные – о выборах, о правительстве и другие, заставляет поверить, что жизненный цикл нынешнего парламента закончится задолго до установленного срока. Видимо, парламент (или один мажилис) примет решение о самороспуске и уже осенью пройдут досрочные выборы. Хотя на официальном уровне и Конституционный совет, и администрация президента отрицают наличие такого сценария, он выглядит вполне вероятным.

Не случайно оппозиционные партии «Нагыз Ак жол» и ОСДП уже объявили о создании избирательного блока «За справедливый Казахстан» (бренд, легко узнаваемый по прошлым выборам). Учитывая хорошую информированность нашей оппозиции о настроениях и планах «Ак орды», они знают, что делают. Решение о создании блока может оказаться и преждевременным – не потому, что выборов не будет, а потому, что в них запретят участвовать партийным блокам и коалициям (какие изменения будут внесены в конституционный закон «О выборах», на сегодняшний день неясно).

Что же касается президентской партии «Нур Отан», то ей предстоит не просто формирование партийного списка – речь должна идти фактически об отборе политической элиты. В победе на выборах партия может не сомневаться. Но от того, как пройдут выборы: по сценарию 2004 года, когда в штабах «Отана» царила неразбериха, а в роли непримиримых противников внезапно оказывались два отановца, или же список будущих депутатов парламента сформируется как своего рода единая президентская команда в парламенте, – зависит многое. И будущее самой партии, и будущее политической элиты страны.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики