Третьего не дано

Принятые мажилисом поправки в законодательство по борьбе с коррупцией лишь отчасти способны решить проблему, поскольку по существу направлены только на ужесточение наказания

Третьего не дано

Нижняя палата парламента одобрила в двух чтениях поправки в Уголовный, Уголовно-процессуальный и Административный кодексы, касающиеся борьбы с коррупцией. В настоящий момент законопроект находится в сенате и, скорее всего, будет принят парламентом до окончания текущей сессии. Таким образом депутаты выполнят поручение президента, которое он озвучил ровно год назад. Сам законопроект находился в стенах парламента почти 11 месяцев, став одним из самых сложных для мажилиса нынешнего созыва. Причины, по которым документ так долго обсуждался и рассматривался, лежат на поверхности. Сама тема достаточно скользкая и опасная, а предложенные в законопроект поправки серьезно усиливали ответственность за коррупционные деяния, причем касались таких болезненных вопросов, как конфискация имущества. Поэтому парламентарии в течение года несколько раз прекращали работу над проектом, но каждый раз, видимо, под воздействием извне вынуждены были к ней возвращаться. Как объяснял в свое время причины такой неторопливости корреспонденту «Эксперта Казахстан» один из разработчиков документа, представитель Агентства по борьбе с экономическими и коррупционными преступлениями, попросивший не называть его, «предложенные нормы, особенно в части солидарной ответственности по конфискации, очень серьезно задевают интересы многих высокопоставленных людей, как представителей чиновничества, так и бизнес-сословия. Поэтому ничего удивительного, что рабочая группа не торопится».

Суть новаций

Все поправки, внесенные в Уголовный, Уголовно-процессуальный и Административный кодексы, можно условно поделить на несколько групп. Во-первых, те, которые уточняют действующие нормы. Прежде всего это касается самого определения коррупционного преступления. Действующее законодательство, по мнению мажилисменов, позволяет относить к коррупционным преступные деяния только в тех случаях, когда четко доказано получение правонарушителем имущественных благ и преимуществ. Однако в УК эти нормы были размыты и позволяли квалифицировать должностные преступления, а именно превышение власти или должностных полномочий, подлог и бездействие по службе, как коррупционное преступление даже при отсутствии корыстных мотивов. Поэтому законодатели посчитали необходимым конкретизировать норму, четко указав на обязательность «получения имущественных благ и преимуществ». «К сожалению, действующие сегодня нормы объективно сильно изменяли картину и статистику, связанную с коррупцией. То есть не был четко прописан критерий, позволяющий определить, коррупция это или просто головотяпство, разгильдяйство или что-то иное. Коррупционное нарушение предполагает какую-то материальную выгоду – это либо деньги, либо услуги. Если этого нет, это уже не коррупционное нарушение. Это просто злоупотребление, направленное на повышение своего рейтинга, статусности. Сейчас мы это жестко прописали», – говорит председатель комитета по законодательству и судебной реформе мажилиса Сергей Жалыбин. Кроме того, конкретизированы критерии определения совершения преступления в крупных и особо крупных размерах. Согласно предлагаемым поправкам к крупным будут относиться правонарушения на сумму более 500 МРП (около 500 тыс. тенге), к особо крупным – 2000 МРП (около 2 млн тенге). Это касается денег, ценных бумаг, имущества или выгод имущественного характера. В то же время не будет признаваться взяткой должностному лицу подарок, стоимость которого не превышает 2 МРП. Получение и дача скромных подарков будет преследоваться в дисциплинарном, а не уголовном порядке.

Наиболее серьезная дискуссия развернулась по поводу полномочий органов, занимающихся экономическими и коррупционными преступлениями

Вторая группа поправок связана с ужесточением наказаний, прописанных не только в УК, но и в Административном кодексе. В частности, предусматривается серьезное увеличение штрафных санкций за дачу и посредничество в даче взятки с нынешних 200–500 МРП до 700–2000 МРП либо изъятие дохода осужденного за период от 5 до 7 месяцев. Повторная дача взятки будет наказываться либо штрафом в размере от 1000 до 3000 МРП, либо изъятием дохода за период до одного года. За дачу взятки в крупных и особо крупных размерах предусмотрено лишение свободы на срок от 5 до 7 лет и от 7 до 12 лет соответственно, с конфискацией имущества или без таковой.

Одной из ключевых новаций законопроекта стали статьи о конфискации имущества, а именно ст. 51 УК и ст. 58 УПК Казахстана. «Сейчас сложилось такое положение, что лица, совершающие коррупционные преступления, стали больше бояться не самого ареста и лишения свободы, а конфискации. Логика примерно следующая. Ну, отсижу 1,5–2 года, зато потом буду богатым человеком. Сегодня коррупционные преступления приняли такой масштаб, что простые люди даже представить себе не могут размеры взяток. Когда стоит особняк, да не один, автомобили дорогие, а еще один – в запас, так, подарить кому-то, народ спрашивает: на что он нажил? И встает вопрос об изъятии данного имущества, чего на сегодня нет. По действующему законодательству мы не могли до такой степени повысить ответственность, чтобы все это было изъято», – говорит Сергей Жалыбин. В результате в УК и УПК вносится норма о том, что «кроме собственности осужденного, в порядке, установленном законодательством, конфискации подлежит также имущество, добытое преступным путем либо приобретенное на средства, добытые преступным путем и переданные осужденным в собственность других лиц». Правда, в данную статью внесена еще одна поправка о добросовестном приобретателе. Суть ее заключается в том, что конфискация не будет применяться, если третья сторона приобрела имущество, не зная о его преступном происхождении, и надлежащим образом произвела оплату или компенсацию. Несмотря на некоторую размытость этой нормы, авторы законопроекта из Агентства по борьбе с экономическими и коррупционными преступлениями считают, что она достаточно защищает интересы добросовестных приобретателей. «Эта норма не будет применяться автоматически. Кроме того, как правило, суды достаточно внимательно рассматривают такие случаи, – считает один из экспертов, работавших над законопроектом. – В результате же мы получим серьезный профилактический барьер». С такой точкой зрения согласен и Сергей Жалыбин: «Теперь четко оговорено, что все имущество, добытое на преступные средства, конфискуется в доход государства. Я думаю, эта мера будет очень действенной в плане профилактики. Еще не могу сказать, как она будет работать, поскольку нет практики правоприменения, но преступник уже будет задумываться, что лучше – отсидеть год-полтора, что мы нередко наблюдаем, и потом оставить у себя имущество или отсидеть и остаться без ничего».

Борьба за полномочия

Наиболее серьезная дискуссия развернулась в нижней палате по поводу новаций, связанных с расширением и перераспределением части полномочий органов, занимающихся непосредственно экономическими и коррупционными преступлениями. Предметом спора стало предложение разработчиков законопроекта из финпола о наделении правом возбуждения, отказа в возбуждении, приостановления или продления сроков расследования уголовного дела начальника следственного отдела Агентства по борьбе с экономическими и коррупционными преступлениями. По их мнению, существующее законодательное наделение следователя процессуальной самостоятельностью и возложение на него ответственности за все принимаемые по делу решения делает проблематичным вопрос контроля над его деятельностью со стороны непосредственного руководителя – начальника следственного отдела. В финполиции ссылаются на заключения ряда казахстанских ученых и практиков, которые считают, что эта норма будет иметь позитивное действие, в частности, повседневный контроль позволит оперативно реагировать и упреждать незаконные действия следователя, а также резко сократит бумажную межведомственную волокиту и увеличит эффективность расследования. Однако против этого резко выступила Генпрокуратура, она одна сейчас наделена подобным правом, а также большинство комитетов мажилиса. Аргументы противников внесенной нормы в целом заключаются в следующем. «Мы отказались от предложения дать начальнику следственного отдела функции по контролю за ведением уголовных дел. Акцент делался на то, что такая норма была в УПК до 1998 года. Но не сделана поправка на то, что и Генпрокуратура тогда осуществляла функции уголовного преследования. Когда изменили кодекс, мы ушли от этой нормы. Начальник следственного отдела лишается права осуществлять контроль, поскольку это надзорные функции. И по Конституции все функции надзора и контроля были переданы прокуратуре. Больше никто, кроме прокуратуры, осуществлять надзор не может, – говорит Сергей Жалыбин. – Поэтому с точки зрения действующей Конституции эту норму мы не смогли поддержать. Более того, на комитете у нас встал вопрос: а не является ли эта норма в той или иной степени коррупционной? Чем больше появляется лиц, ответственных за открытие дела, за прекращение дела, тем больше возможности злоупотреблять этим. Существует орган, пусть он и осуществляет надзор. Тем более что прозрачна вся система». «Сегодня открытие или закрытие уголовного дела – это очень доходный бизнес, – считает председатель комитета по международным делам, обороне и безопасности мажилиса Серик Абдрахманов. – Поэтому как бы мы прокуратуру ни “любили”, пусть следователи идут через дорогу и доказывают необходимость тех или иных действий. Это как дополнительное сито. Отдавать же это в руки начальника следственного комитета нельзя».

Нынешний уровень экспертизы, которую проводят по поручению правительства различные организации, депутатов категорически не устраивает

В результате мажилис отклонил предложение разработчиков и поддержал позицию Генеральной прокуратуры. Однако это совершенно не означает, что дискуссия на данную тему закрыта, поскольку как только авторы поправки ее сняли, схожую внес депутат Абылкасымов. Правда, и он не был поддержан коллегами. Между тем существует вероятность, что данная поправка еще раз появится на свет при обсуждении законопроекта в сенате.

Кроме того, впервые в законодательстве появилась норма, согласно которой по фактам коррупции к ответственности могут быть привлечены должностные лица иностранных государств и международных организаций.

Лица, дающие взятку

Несмотря на то что принятые поправки вроде бы достаточно серьезно ужесточают наказания за коррупционные преступления, законопроект все же выглядит половинчатым, особенно в части так называемых превентивных мер. Как известно, при коррупции существуют две стороны – та, которая дает, и та, которая берет. Именно первая, что скрывать, является основной питательной средой (факты вымогательства взяток сознательно выносим за скобки). По сведениям «Эксперта Казахстан», в первоначальном варианте Агентством по борьбе с экономическими и коррупционными преступлениями предлагались нормы, которые могли бы сыграть серьезную профилактическую роль и резко сузить поле и количество тех, кто дает. Речь идет о внесении поправок, связанных с уголовной ответственностью юридических лиц. Подобной нормы нет в действующем законодательстве. Юридическое лицо может быть лишь привлечено к административной ответственности, причем в рамках антикоррупционного законодательства даже эти нормы отсутствуют. Однако если называть вещи своими именами, ни для кого не секрет, что подавляющее большинство коррупционных действий совершается отнюдь не в пользу физических лиц, которые затем несут за это уголовную ответственность. То есть выгодоприобретателем становятся компании, которые в большинстве своем принадлежат и вовсе третьим лицам, а не топ-менеджерам, которых судят. Имеются в виду и пресловутые «откаты», и просто взятки за получение того или иного заказа, земельного участка, действие и бездействие и, как говорят юристы, прочих «имущественных преимуществ». Действующие нормы, как и прошедшие через мажилис поправки, вряд ли способны всерьез переломить ситуацию, поскольку непосредственные выгодоприобретатели – компании нисколько не страдают, даже если доказан факт преступления. Более того, они готовы всячески помогать своему сотруднику, попавшемуся на взятке как во время отбывания им наказания, так и после. То есть действует схема, блестяще описанная Ильфом и Петровым в «Золотом теленке», где зиц-председатель Фукс «сидел и при Александре-освободителе, и при Александре Третьем, и при Николае Кровавом, и при военном коммунизме, и при НЭПе». Сломать систему или хотя бы существенно разрушить ее может лишь признание юридического лица субъектом преступления. Кстати, подобные нормы содержатся в законодательстве многих стран мира, в том числе США, Великобритании, Франции, которые в Казахстане в некотором роде почитаются за образец в области права, как уголовного, так и корпоративного. Кроме того, подобные рекомендации Казахстану дала Организация экономического сотрудничества и развития (ОЭСР).

Суть новаций, предложенных финполом, заключалась в следующем. Юридические лица признавались субъектом преступлений, и против них могло быть возбуждено уголовное разбирательство. Причем четко оговаривалось, что это касается лишь коррупционных, экономических и экологических преступлений. За правонарушения в этих сферах они должны подлежать «эффективным, пропорциональным и сдерживающим санкциям». Как меры наказания предлагались штраф, конфискация имущества, временное или постоянное исключение из системы госзакупок, лишение права получения бюджетных льгот или помощи, лишение лицензии, ликвидация юридического лица либо назначение временного управляющего и осуществление прямого регулирования корпоративных структур. Насколько адекватны предложенные меры наказания, можно было бы и поспорить. Не все из них выглядят однозначно. Однако дискуссии не получилось. Законопроект в таком виде даже не дошел до мажилиса и был зарублен при согласовании в министерствах и ведомствах. «Этот вопрос обсуждался несколько лет назад юридической общественностью, горячим сторонником подобной нормы был Игорь Рогов. Предполагалось ее внедрение в правовую систему РК. Но пока решили в закон такую норму не вносить, потому что надо к этому идти поэтапно, – говорит Сергей Жалыбин. – Мы не стали брать на себя ответственность за введение этой нормы, не имея апробированных подходов к данной проблеме. Я как член совета по правовой политике исхожу из того, что любой вопрос, доходящий до парламента, проходит обкатку во всех государственных органах, причем многократную. И только тогда, когда все приходят к консенсусу, вносят поправку в парламент. При обсуждении есть возможность внести какое-то предложение. В данном случае этого нет, значит, были серьезные аргументы против введения этой нормы». По его мнению, пока нет разработанного механизма ответственности той или иной структуры. Главная задача – разработать очень четкие критерии, прозрачные механизмы, как в УПК, в отношении того, кто несет ответственность. Следовательно, необходимо вносить изменения в целый пласт законов. «У нас везде отмечено, что ответственность должна быть индивидуальной. И степень вины должна быть индивидуальной. Однако рано или поздно – в течение года-двух – эта норма в отношении юридических лиц и корпоративных структур начнет работать», – считает он.

Закон и коррупция

Хотя законопроект и ужесточает серьезно наказание за коррупционные преступления, надеяться на то, что таким образом удастся одолеть коррупцию, было бы верхом наивности. Это понимают и сами разработчики, и депутаты, и политическая элита. Совершенно ясно, что причины явления заключаются не только в чрезмерной испорченности нравов, этого никто и не отрицает, а в том, что борьба с коррупцией сводится к ряду публичных кампаний, в ходе которых осуществляются громкие посадки, активно пиарятся успехи, и на этом дело кончается. «Мы вынуждены все время заниматься стрелочниками, а проблема в том, что у нас воруют по закону. Пока эти дыры в законодательстве не будут заткнуты, у этого дракона головы будут все равно отрастать», – сказал после одного из совещаний «Эксперту Казахстан» председатель Агентства по борьбе с экономическими и коррупционными преступлениями Сарыбай Калмурзаев. «Поправки – не панацея. Надо пересматривать и другие законы. Например, о госзакупках, который позволяет злоупотреблять по закону», – считает Сергей Жалыбин. То есть совершенно очевидно, что действующая законодательная база позволяет чиновникам достаточно просто получать мзду практически на законных основаниях. Вроде бы государство сделало шаг в решении этой проблемы. По крайней мере, в сентябре прошлого года, выступая перед депутатами, министр юстиции Загипа Балиева объявила о создании межведомственной комиссии по антикоррупционной экспертизе законодательных документов. «Мы провели экспертизу 344 законодательных актов, и в 158 нашли коррупционные нормы. Поэтому сейчас по инициативе и заданию главы государства в Министерстве юстиции разработано постановление правительства о создании межведомственной комиссии по антикорупционной экспертизе. Впервые в СНГ будет работать такая межведомственная комиссия. В нее войдут представители всех госорганов, общественности и обязательно депутаты», – сообщила министр. Однако с тех пор о результатах деятельности данной комиссии никому ничего неизвестно. Как незаметно и стремление правительства внести поправки в уже выявленные законы, дабы исключить коррупционные нормы. Более того, депутаты неоднократно настаивали на том, чтобы новые законодательные акты приходили в парламент с антикоррупционным заключением. Поскольку нынешний уровень экспертизы, которую проводят по поручению правительства различные юридические организации (Институт законодательства, КазГЮА и другие), депутатов категорически не устраивает. «Такое впечатление, что они пишутся под копирку, а для придания актуальности вставляются цитаты из выступлений президента по теме законопроекта», – сказал «Эксперту Казахстан» один из членов комитета по законодательству и судебной реформе. «Основная системная причина коррупции – это политическая система. Системная победа над коррупцией без модернизации политической системы невозможна. И, безусловно, крайне важны законодательные аспекты и аспекты администрирования, – считает известный экономист Ораз Жандосов. – Это и законы, и подзаконные акты – в них чрезвычайно много питательной среды. Администрирование должно быть более простым и понятным для пользователей – граждан и бизнеса, а контроль – более жестким и независимым с точки зрения принятия решений. Чего сейчас не видно».

В настоящий момент государство стоит перед выбором – продолжать закручивать гайки, сопровождая это победными реляциями о достигнутых успехах, или приступить к нудной и повседневной работе по ревизии законодательства и улучшению административных процедур. Первый путь – более эффектен, второй – эффективен, именно он способен дать результаты и не позволить скатиться в пылу борьбы куда-нибудь в 30-е годы прошлого века. Про третий вариант, при котором коррупция, как ржавчина, разъест основы государства, говорить не хочется.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики