В поисках конкуренции

Правительство твердо решило всерьез заняться развитием конкуренции и усилить контроль над деятельностью естественных монополий

В поисках конкуренции

Однако принятый план структурной реорганизации Агентства по регулированию естественных монополий (АРЕМ) и комитета по защите конкуренции (КЗК) – лишь первый шаг. Чтобы добиться успеха, необходимо кардинально пересмотреть роль госорганов в этой сфере. На прошлой неделе сенат, исполняющий функции парламента страны, принял закон «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты по вопросам деятельности отраслевых регуляторов». Этим законопроектом предлагается внести поправки в целый ряд законов («Об энергетике», «О связи», «О естественных монополиях» etc.) и законодательно закрепить программу правительства по реорганизации деятельности органов, осуществляющих контроль в сфере естественных монополий и защите конкуренции. А также – создать отраслевые регуляторы. Стремление правительства похвально, поскольку его склонность в предыдущие годы ко всему глобальному в экономике не приводило к столь же значительным эффектам. Скромную индустриально-инновационную программу затмила стремительная реструктуризация с приватизацией основных инфраструктурных отраслей. От телекоммуникационной, железнодорожной и энергетической отраслей – громоздких, но вполне функционирующих – остались отдельные элементы, обильно сдобренные множеством паразитирующих посредников. Эта плохо управляемая масса отличалась, помимо прочего, непрозрачной структурой внутренних финансовых потоков. Способствовали тому и принимаемые законы, в которых под видом рыночных норм протаскивались нормы, затрудняющие контроль над деятельностью монополистов. В результате сложилась ситуация, когда в стране только ленивый не жалуется на рост тарифов естественных монополий и отсутствие нормального конкурентного рынка. Причем жалобы поступают как от населения, так и от бизнеса.

Нынешняя попытка правительства как-то отстроить структуру управления в этой сфере – отнюдь не первая в этом десятилетии. Подобное происходило и 5 лет назад, когда было реорганизовано подчинявшееся президенту Агентство по регулированию естественных монополий и защите конкуренции. Оно (не без участия некоторых олигархов) было разделено на перешедшее в состав правительства Агентство по регулированию естественных монополий и комитет по защите конкуренции, который вошел в состав Министерства индустрии и торговли. Из названий вроде бы была ясна и сфера ответственности каждого из них.

Прошедшие 5 лет показали неэффективность нынешней системы работы антимонопольщиков. Безусловно, какие-то локальные успехи у них были, и их деятельность позволяла поддерживать существующий статус-кво, но не более. Поэтому правительство решилось на структурную перестройку. Вообще, само название «естественные» применительно к тем монополиям, о которых далее пойдет речь, не очень точно, поскольку это – не природные явления, а экономические, которые возникают в тех или иных специфических секторах экономики. Сами по себе они, вопреки распространенным взглядам, ни вредны, ни полезны. Они просто неизбежны. Например, магистральные железнодорожные пути или высоковольтные линии электропередачи. Вопрос – как государству их правильно регулировать.

Другое дело – конкурентные сектора, такие как, например, производство и торговля нефтепродуктами, програмным обеспечением или яйцами. Список можно продолжить. В них периодически возникают разнообразные «кривые» схемы, позволяющие «плохим» компаниям установить диктат над рынком и бьющие по потребителям. Задача государства – не допустить картельного соглашения либо использования доминирующего положения субъекта рынка.

Это две разные сферы государственного регулирования, соответственно, и инструменты, применяемые для работы с ними, должны быть разными.

План реформы

Исполнять поручение президента по завершению работы «по созданию справедливой конкурентной среды и равных условий всем экономическим игрокам» антимонопольный орган и АРЕМ стали весьма осторожно. После подготовительной работы – анализа мирового опыта и собственной действительности – вниманию кабинета министров были предложены «Подходы к созданию отраслевых регуляторов», по сути, это схема реформирования регулятивных институтов Казахстана. Пока на основе докладов председателя АРЕМ и министра индустрии и торговли, в чьем ведении находится комитет по защите конкуренции, можно сказать лишь об общих чертах изменений.

Так, планируется создать три отраслевых регулятора и перераспределить полномочия между АРЕМ и КЗК. А именно: финансового сектора (на основе АФН), телекоммуникационного (на основе АИС с добавлением почтовой связи), инфраструктурного (на основе АРЕМ), который будет регулировать взаимосвязанные отрасли экономики (энергетику, железнодорожный транспорт, централизованное водоснабжение, порты и аэропорты, аэронавигацию). Регуляторам передаются, в частности, полномочия КЗК по регулированию цен доминирующих субъектов, но не на все товары (работы и услуги), а на те, которые правительство внесет в особый реестр. Вести его будет комитет по защите конкуренции при Министерстве индустрии и торговли, который, по замыслу, должен заниматься прежде всего защитой конкуренции в тех секторах, где отсутствуют естественные монополии, через недопущение экономической концентрации, предотвращение и пресечение антиконкурентных соглашений, а также использование компаниями особого положения на рынке. По идее авторов документа, в сферу деятельности комитета должны попадать и действия госорганов, направленные на ограничения конкуренции. «Развитие конкуренции – это дело всех: и акимов, и госорганов. Сейчас основной упор делается на развитие отраслей, а не на развитие конкуренции в них», – считает министр индустрии и торговли Галым Оразбаков. И вроде бы правильно считает. Но возникает вопрос: «Каким образом комитет, который находится в составе министерства, может осуществлять контроль над деятельностью министерств, в том числе и своего?» Так же, по идее, в его сферу ответственности должны попадать и решения правительства, которые так или иначе будут мешать развитию конкуренции на том или ином рынке. Механизм как будто ясен и прописан в законе о конкуренции – комитет должен обратиться в суд и в конечном итоге через судебные решения отменять те или иные противоправные действия как недобросовестных бизнес-структур, так и органов государственной власти. Это в теории. Наверное, никому не надо объяснять, как это будет происходить и происходит в практической жизни.

Пути реформы

Мало просто создать отраслевые регуляторы, надо тщательно продумать функции и полномочия каждого органа, оценить перспективы развития. Если исходить из логики необходимости создания регуляторов по наличию естественных монополистов в отрасли, то АФН стоит особняком. Оно, в отличие от двух других, не входит в правительство. Агентство по регулированию и надзору финансового рынка и финансовых организаций с 2004 года функционирует в качестве регулятора финансового сектора, имея практически все функции и признаки независимого регулятивного органа. Передача ему функций защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности не слишком и нужна.

Примерно такая же ситуация с АИС. Ему будут переданы от АРЕМ функции по регулированию субъектов естественных монополий телекоммуникационно-почтового блока и от КЗК – функции государственного регулирования цен на услуги доминантов в области телекоммуникаций и почтовой связи, а также техническое регулирование. Кроме того, АИС будет утверждать тарифы на универсальные услуги телекоммуникаций (на сегодня это компетенция правительства). В свою очередь функции АИС по участию в космических программах будут полностью переданы в ведение Национального космического агентства. Однако кроме функций регулятора у АИС остаются: формирование «электронного правительства», управление информационными ресурсами, техподдержка межведомственных информационных систем, реализация инвестпроектов в сфере информатизации. Логичнее было бы забрать у него вместе с космической деятельностью и деятельность по информатизации. Иначе придется АИС разрешать споры между собой и еще каким-то субъектом.

На фоне этих скромных регуляторов АРЕМ смотрится просто Голиафом. Область охвата примерно идентична госхолдингу «Самрук». Хватит ли сил и на энергетику, и на КТЖ, не лучше ли выделить для них отдельных регуляторов? Может, это будет следующим шагом. Однако ясно, что справиться с такими монстрами, даже при тесном взаимодействии с КЗК, будет крайне тяжело. «Безусловно, с субъектами естественных монополий и с доминантами на рынках работать будет непросто. Это обычно крупные компании, которые при невыгодной для них ситуации будут выходить на широкую общественность, на руководство страны, доказывать, что без повышения тарифов будет совсем плохо. Но наше дело и отраслевых регуляторов – тщательные рутинные проверки обоснованности их заявлений. Необходимо четкое взаимодействие наших органов. Готового рецепта нет. Мы, исходя из практики, что-то меняем, переделываем, думаем, привлекаем экспертов, кстати, много профессионалов как раз в предпринимательских ассоциациях. Проблем много. В последнее время приступили к анализу ситуации в энергетической отрасли. Посредников надо убирать. Те 500 лицензий выдавались энергоснабжающим организациям при крайне низких требованиях. Но кроме повышения требований к перекупщикам надо разобраться с проблемой в целом, понять, почему РЭКи уводят прибыль в аффилированные энергоснабжающие организации, проанализировать систему. Этим мы с АРЕМ будем заниматься», – пояснил министр индустрии и торговли Галым Оразбаков.

Но даже если вдруг крупные монополисты станут открытыми и прозрачными, нагрузка на АРЕМ останется непомерной. Большая часть экспертов придерживается мнения, что регуляторы должны быть действительно отраслевыми. Не надо сбрасывать со счетов и менеджмент – порой, мягко говоря, недостаточно профессиональный. «Многие владельцы энергетических станций просто не хотят вкладывать деньги в модернизацию, капитальные ремонты. Им выгоднее правдами-неправдами повышать нормативные потери, тарифы, – заметил депутат мажилиса Шаймерден Уразалинов. – Я знаю случаи, когда амортизационные отчисления – до 800 млн ежегодно – используют лишь до 40%. Есть ТОО, в которых аккумулируются деньги потребителей. На что используются эти деньги – никто не знает. В свое время субъекты естественных монополий буквально спихивали кому угодно. Недобросовестные инвесторы не выполняют инвестобязательства, ничего не вкладывая, получают прибыль. Потом, когда предприятие начнет разваливаться, уйдут и все».

Поэтому крайне важно отладить тарифную политику. В частности, выработать для каждой отрасли свои индикаторы, обязательные показатели, не прикрываясь коммерческой тайной.

Как надо сделать

Из сказанного выше вытекает, что, несмотря на усилия, которые правительство прилагает к реформированию антимонопольных органов, есть серьезные сомнения в эффективности принятых решений. «Нынешняя реформа – это, конечно, шаг в правильном направлении, но очень маленький шаг. По существу, это баланс компромиссов, исходя из сложившейся расстановки сил, которые, на мой взгляд, основную идею реформы только подрывают», – считает Ораз Жандосов. Хотя, казалось бы, решения лежат на поверхности. Из логики вещей вытекает, что функции КЗК должно выполнять Агентство по защите конкуренции, подчиняющееся президенту, то есть независимое от правительства. Поскольку к его задачам и зоне ответственности должно относиться все, что мешает конкуренции, в том числе ведомственные или иные интересы госорганов. Что же касается отраслевых регуляторов, то надо понимать, что отраслевые регуляторы – это сложившийся термин, своего рода фигуральное выражение. В большинстве отраслей, где нет предмета, то есть естественной монополии, смысла их создавать нет. И там вполне достаточно деятельности агентства по защите конкуренции в тех случаях, когда существует сговор или картельное соглашение, или злоупотребление доминирующим положением на рынке. Об отраслевых регуляторах нужно говорить только в тех отраслях, где есть естественная монополия.

Естественная монополия – это отрасль/подотрасль, в которой экономически для всех (и инвесторов, и потребителей) нет смысла дублировать одну и ту же производственную мощность. Но поскольку она одна, важно, чтобы она находилась в регулируемом режиме.

Отраслевой регулятор в идеале должен регулировать цены, доступ (допустим, к магистральным сетям КТЖ или «Казахтелекома») и технические моменты. Сколько их должно быть? Есть несколько подходов. Один состоит в том, что должен быть один мегарегулятор. Сейчас это АРЭМ. Текущая практика показывает, что дела здесь складываются не слишком хорошо, иначе и не было бы смысла говорить о реформе. Более того, Агентству по регулированию должны отойти функции технического регулирования, читай лицензирования, которые на сегодня находятся в отраслевых министерствах. Неизбежен конфликт интересов. «С отраслевыми регуляторами легче двигаться, потому что это передача функций технического регулирования от отраслевых министерств – АРЭМу. Чисто политически проще было создать что-то новое. В таком случае отраслевики более спокойно отнеслись бы к тому, что у них забирают часть функций, а значит, часть власти», – считает Ораз Жандосов. На наш взгляд, оптимальным вариантом, раз уж речь идет об отраслевых регуляторах, было бы появление как минимум еще трех регуляторов, которые занимались бы архиважными для страны секторами экономики. Это, прежде всего, энергетика, транспорт и трубопроводная инфраструктура. Поскольку положение дел в этих отраслях крайне актуально для экономики страны в целом.

Статьи по теме:
Казахстан

От практики к теории

Состоялась презентация книги «Общая теория управления», первого отечественного опыта построения теории менеджмента

Тема недели

Из огня да в колею

Итоги и ключевые тренды 1991–2016‑го, которые будут влиять на Казахстан в 2017–2041‑м

Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности