Про три неравновеликих регулятора

Один из основных идеологов нынешних изменений, председатель АРЕМа Бакытжан Сагинтаев, объясняет мотивы именно такого подхода к устройству антимонопольных органов.

Про три неравновеликих регулятора

 – Бахытжан Абдирович, о необходимости создания отраслевых регуляторов говорилось давно. Предлагалось создать регуляторы в каждой отрасли, в другом варианте планировалось создание регуляторов на железнодорожном транспорте, энергетике, трубопроводных системах, телекоммуникационной сфере. И вот победил третий вариант. Почему?

– Отраслевой регулятор – это, скорее, образное понятие, нежели четкое определение. Чаще в мировой практике говорят просто регулятор, а официальными их названиями являются: агентства, комиссии, управления и т.д. На Западе регуляторы создавались в инфраструктурных отраслях для развития конкуренции в той или иной области и формирования полноценного цивилизованного рынка через создание ясных и понятных правил функционирования рынков и обеспечение беспрепятственного доступа к инфраструктуре и услугам монополистов. Мы же должны четко понимать, что получим в итоге создания регуляторов. Регулятор может быть многоотраслевым или моноотраслевым. При выборе надо исходить из специфики страны. Отдельный регулятор в отрасли, где есть сильный монополист, объективно не сможет проводить свою политику без согласования с этим монополистом. В международной практике это явление именуется захватом регулятора, и риск такого захвата у нас очень велик. Посмотрите, кто сегодня защищает и отстаивает интересы, например, АО «Казахстан Темір Жолы» (КТЖ)? Минтранском «Самрук», а на другой стороне – лишь АРЕМ. Поэтому я настаивал и буду настаивать, что регулятор в Казахстане должен быть многоотраслевым. Говорить сегодня о выделении в отдельный орган, например, железнодорожного или энергетического регулятора преждевременно, мы к этому еще не готовы. В Германии первоначально действовали отдельные регуляторы – телекоммуникационный, железнодорожный, энергетический. В прошлом году их объединили в единое агентство по регулированию сетевых компаний.

– Почему же в таком случае создается отдельный телекоммуникационный регулятор?

– Связь – это узкоспециализированная высокотехнологичная отрасль, где принятие экономических решений невозможно без понимания технологии предоставления услуг. Уровень конкуренции и развития рынка услуг телекоммуникаций коренным образом отличается от других инфраструктурных отраслей. В мире и в Казахстане стремительно развиваются новые технологии, в том числе беспроводные, рынок ждет перемен в регулировании. Создание телекоммуникационного регулятора придаст новый импульс развитию отрасли. Думаю, что в ближайшем будущем телекоммуникации можно будет исключить из сферы естественных монополий.

– А как же финансовая сфера? Ведь там нет естественных монополистов…

– Есть субъекты, доминирующие на рынке банковских и финансовых услуг. И потом АФН когда-то имело функции защиты конкуренции и ограничения монополистической деятельности. Эти полномочия вернутся к нему вновь.

– Как отраслевые регуляторы будут выстраивать отношения с госхолдингами, в которые входят естественные монополисты и некоторые доминанты рынка?

– Отраслевые регуляторы будут регулировать деятельность компаний-монополистов. Госхолдинг в отношении этих компаний является собственником. Руководство госхолдинга выстраивает систему корпоративного управления в своих компаниях и не вмешивается в их оперативную деятельность. Поэтому никаких особенных проблем не возникнет.

– Передача АРЕМу от КЗК функций рассмотрения цен доминантов рынков поможет устранить повышения тарифов на электроэнергию чаще одного раза в год? Можно ли уменьшить число посредников-перекупщиков?

– На мой взгляд, проблемы в энергетической отрасли – порождение спешной реструктуризации. Когда писали программы развития отраслей, наивно полагали, что откроем рынок, отделим снабжение от передачи и распределения, и тут же появится конкуренция, за потребителя начнут бороться, тарифы упадут. Так не бывает. Необходимо создавать условия, среду и делать это поэтапно. На сегодня более 500 энергосбытовых компаний имеют лицензию, но конкуренции не чувствуется. Напротив, тариф за год в ряде регионов менялся несколько раз. Думаю, теперь это прекратится. Как было? Тарифы сетевиков рассматривали и утверждали мы – АРЕМ, а регулирование энергоснабжающих организаций относилось к компетенции КЗК. При этом по закону изменение цен доминантов не ограничено временными рамками и осуществляется в уведомительном порядке, что и позволяло ценам расти. Имела место цепная реакция – изменение цены станции-доминанта в первую очередь приводило к росту цен энергоснабжающей организации, затем пересматривались тарифы на регулируемые агентством услуги по передаче, так как значительную долю в них занимает стоимость электроэнергии на компенсацию нормативных технических потерь, после чего вновь изменялась конечная стоимость энергии снабженческих организаций. Так, одно повышение цены в начале технологического цикла потребитель чувствовал на себе дважды. И это результат отсутствия согласованности между регуляторами. Объединение функций тарифного регулирования в одном органе позволит принимать взвешенные и последовательные решения.

Что касается посредников, то нами еще в прошлом году внесены изменения в закон о естественных монополиях, обязывающие субъектов закупать стратегические товары напрямую у производителя. А стратегические товары – основные составляющие тарифа. Подобное обязательство, по опыту агентства, сегодня пытаются внедрить для субъектов-доминантов. На наш взгляд, необходимо регулировать количество участников на специфичных рынках, в том числе выдачей лицензий. Для большинства потребителей доступ к производителям электроэнергии закрыт за счет посредников, созданных и работающих при станциях. Эту проблему необходимо решать, в том числе и через механизм лицензирования, и внесением изменений в отраслевые нормативно-правовые акты.

– Почему компании могут так легко увеличивать нормативно-технические потери? Ведь это производственные издержки, связанные с проведением ремонта и заменой оборудования?

– До середины прошлого года нормативно-технические потери утверждались в отраслевых министерствах. И субъекты довольно легко получали у отраслевых министерств увеличение размеров нормативных технических потерь, объективность которых часто вызывала у нас и экспертов сомнения. Это и послужило причиной внесения поправок в закон о естественных монополиях в середине прошлого года, согласно которым эта функция передана АРЕМу. За это время мы ни одному субъекту нормативные потери не увеличили. Но и сегодня уровень нормативных потерь у многих субъектов завышен. Заставляем компании их снижать, в том числе используя различные стимулирующие механизмы. Так, при утверждении предельного (средне-, долгосрочного) тарифа компании, реализуя утвержденные инвестиционные программы, могут снижать издержки, используя сэкономленные деньги на свое развитие, модернизацию и мероприятия по снижению потерь. Мы ясно осознаем, что снижение потерь не всегда возможно без проведения организационно-технических мероприятий. Однако предложенным и действенным механизмом воспользовалось лишь несколько компаний, в основном с участием иностранных инвесторов.

– Как вы намерены отслеживать выполнение инвестпрограмм?

– Агентством выстроена система мониторинга инвестиционных программ, реализуемых субъектами естественных монополий. На наш взгляд, проблема больше имеет место в нерегулируемом в соответствии с законодательством о естественных монополиях секторе энергетики – производстве электрической энергии. Именно по данному направлению чаще ставятся вопросы по отсутствию реализуемых частными инвесторами (работающими в стратегической отрасли) программ расширения генерирующих мощностей, модернизации действующих и строительству новых электростанций. И все острей встает вопрос по надвигающемуся энергодефициту. Исходя из мирового опыта, данные вопросы повсеместно регламентируются лицензионными условиями.

Именно поэтому функции лицензирования должны быть у регулятора. С помощью этого инструмента мы сможем контролировать вопросы инвестирования в стратегических отраслях экономики. Также государство должно определять политику развития отраслей, формирования условий для развития рынка

– Но монополисты все время жалуются, что сдерживание роста тарифов не позволяет компаниям вкладываться в обновление оборудования.

– Прежде всего проблемой многих субъектов является слабая обосновывающая база. Субъекты просто-напросто не могут доказать нам свои проекты тарифов. Поэтому им необходимо сделать прозрачной и понятной свою внутреннюю систему учета затрат на регулируемые услуги для регулирующего органа и потребителей. Мы много говорим о раздельном учете, но на деле его внедрили единицы. И разобраться в хитросплетениях бухгалтерского и управленческого учетов, особенно крупных компаний, очень трудно.

С другой стороны, цены на всех товарных рынках растут из года в год. Все это прекрасно понимают и чувствуют по своим кошелькам. Субъекты естественных монополий работают не в каком-то другом мире, они тоже приобретают продукцию и услуги на этих рынках. Цены на этих нерегулируемых рынках растут гораздо быстрее тарифов. Поэтому повышения тарифов избежать невозможно. Но мы четко осознаем, что социально незащищенные слои населения могут при этом пострадать. В целях защиты уязвимых слоев населения предложили внедрить механизм так называемого социального тарифа. Сейчас механизм жилищных субсидий предусматривает сбор кучи справок, а пожилым людям, инвалидам, трудно ходить по инстанциям. При введении социального тарифа не надо никаких справок, достаточно показаний приборов учета. Социальный тариф зависит только от потребляемого количества – на меньшие объемы потребления устанавливается более низкая тарифная ставка. Менее обеспеченные слои населения, как правило, потребляют меньшее количество энергии, а при росте уровня потребления разница возмещается за счет более высоких тарифов. Такой механизм тарифообразования мы предложили установить в электро-, водо- и газоснабжении.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики