Развитие вместо роста

Президент одобрил смену экономической парадигмы. Теперь для правительства будут важнее не темпы роста экономики, а ее устойчивое и сбалансированное развитие

Развитие вместо роста

Долгое время одной из главных проблем государственного управления в Казахстане было явное несоответствие процесса выработки стратегического курса практике его реализации. Применявшиеся методы оперативного управления зачастую не имели ничего общего с содержанием государственной стратегии.

Бросается в глаза несоответствие новаторского по своей сути характера стратегических документов (особенно представленной в 1997 году в первом президентском послании стратегии развития «Казахстан-2030») и консервативных, даже архаичных методов их исполнения, превращавших в глазах общества заявленные президентом стратегические установки в пустую политическую риторику.

Например, диверсификация экономики, да и просто выход на более высокие переделы – эти задачи ставились с завидной регулярностью, но так и не были выполнены. Причем очевидно, что дело здесь не в ошибочности программных установок, а в их практической реализации, в отсутствии комплексного, системного подхода, а также явном превалировании административных методов над технологическими.

Отсутствие более-менее широкого обсуждения стратегии на этапе ее разработки (обычно не выходящего за рамки администрации президента) обеспечивало высокую скорость и качество принятия решений. Но уровень их исполнения, да и просто понимания уже на этапе прохождения через правительство и парламент был весьма низким по той же самой причине.

При этом воздействие внешних факторов было настолько сильным, что они часто выполняли корректирующую функцию в отношении экономического и политического курса Казахстана.

Поначалу казалось, что это воздействие всегда направлено на улучшение ситуации в политике и экономике. Что импорт политических институтов послужит развитию гражданского общества, а импорт передовых технологий – экономическому развитию. В реальности не произошло ни того, ни другого. Встроенность в мировую экономику обернулась зависимостью от сырьевых рынков, а процессы демократизации, проходящие под давлением извне, – деградацией казахстанского общества. За разрушением прежних общественных связей не последовало создания новых, а передовые технологии так и не были внедрены. Впрочем, они никак не сочетались с изношенностью производственных мощностей. Позиции, на которые произошел откат нашей экономики, определяются уровнем развития инфраструктуры – сети железных и автомобильных дорог, линий электропередачи, трубопроводов. Точнее, степенью их изношенности, которая близка к предельной.

Исчезновение таких полуфантастических проектов, как освоение космоса, внушает надежду на то, что рост полномочий правительства сопровождается ростом его ответственности

С точки зрения оперативного управления нынешний кризис стал проверкой на прочность для многих секторов нашей экономики, а для правительства – тестом на способность увязать краткосрочные антикризисные меры с различными программами стратегического характера.

Цели и средства

Любые действия правительства в период экономической нестабильности неизбежно вызывают критику – со стороны парламента, политических партий, общественных организаций, бизнес-сообщества. Угодить всем сразу оно не может, да этого и не требуется. Поддержка президентом программы действий правительства обеспечивает последнему полную свободу действий. Впрочем, в публичной сфере эта поддержка преподносится в форме поручений, которые президент дает правительству, а программа действий правительства оформляется как исполнение президентских поручений. Такая практика полностью соответствует сложившейся у нас управленческой модели, главное – проследить, чтобы отчет о выполнении поручений не был озвучен раньше самих поручений.

Позиции, на которые произошел откат нашей экономики, определяются уровнем развития инфраструктуры – сети железных и автомобильных дорог, линий электропередачи, трубопроводов

На прошедшем 14 февраля расширенном заседании правительства с участием президента прозвучали цифры, смысл которых состоял в том, что инфляция в стране резко выросла, а экономический рост замедлился. И прогнозы на будущее предусматривают достаточно высокие темпы роста цен и медленные – экономики. Но сопутствующий этому общий оптимистичный настрой членов правительства, руководителей Нацбанка и Агентства по финансовому надзору позволяет предположить, что на стратегическом уровне принято решение о смене экономической парадигмы. Темпы экономического роста будут принесены в жертву его качеству и устойчивости.

[inc pk='1945' service='media']

Как заявил на заседании Карим Масимов, «нашими приоритетами были и остаются опережающее развитие инфраструктуры; повышение эффективности добывающего сектора; обеспечение устойчивого экономического роста в условиях нестабильности мировой экономики и развитие конкуренции; реализация административной реформы; эффективная социальная политика; территориальное развитие».

Развивать инфраструктуру планируется в рамках государственно-частного партнерства (подробнее см. «Отложенное предложение», ЭК № 8 от 25 февраля 2008 года). Кроме того, есть проекты, которые президент на совещании назвал заведомо убыточными, но социально значимыми – Коксарайское водохранилище на Сырдарье и газопровод Запад–Юг.

Приоритетностью социальной политики объясняется и заявление Нурсултана Назарбаева о том, что «первая и главная задача правительства и Национального банка – совместно скоординировать экономическую политику государства и удержать инфляцию в намеченных правительством пределах».

Борьба с инфляцией будет вестись на всех фронтах, но прежде всего – на продуктовом. Прошлогодний рост цен на муку и хлеб стал шоковым как для населения, так и для правительства. Причем рост цен на энергоносители и транспортные услуги приводил к тому, что рост цен на зерно практически ничего не добавлял к доходам производителей. Невидимая рука рынка запустила инфляционный механизм, который не приносил выгоды никому из участников рынка.

Вмешательство государства было, пожалуй, несколько запоздалым, но весьма эффективным. Собственно ничего нового придумывать не стали, а применили старые добрые учет (именуемый ныне мониторингом) и контроль. Да и само заявление премьер-министра о недопустимости роста инфляции прозвучало для всех участников рынка недвусмысленным сигналом о том, что будет для правительства приоритетным в наступающем году. В итоге рост цен удалось остановить.

Возможно, правительство, обжегшись на молоке, дует на воду, но подготовка к продовольственной безопасности идет нешуточная. Карим Масимов заявил, что «под жесткий ежедневный контроль был взят рост цен на продукты питания, в первую очередь на хлеб, муку, масло, сахар. Были созданы оперативные группы по ежедневному мониторингу цен на уголь и ГСМ и принимались решения, исходя из текущей обстановки».

Если такой ежедневный мониторинг действительно будет действовать в течение достаточно длительного времени, то в распоряжении правительства окажутся цифры, описывающие инфляцию не только на уровне «декабрь этого года к прошлогоднему декабрю» и даже не на достаточно сложном для расчетов среднегодовом уровне (см. «Другая сторона модели»), но и на ежедневном.

«Были заключены меморандумы с основными производителями социально значимых товаров и услуг, введены временные ограничения на вывоз некоторых продовольственных товаров, в частности растительного масла и семян подсолнечника, а импортные пошлины были существенно снижены», – сказал премьер-министр.

Содержание этих меморандумов на днях раскрыл министр сельского хозяйства Ахметжан Есимов: «Сегодня по сахару, как известно, подписан меморандум с сахарными заводами, в рамках которого они обязуются обеспечить внутренний рынок за счет отечественного производства, стабилизировать цены на белый сахар, поставлять производителям сахарной свеклы материальные и финансовые ресурсы для проведения полевых работ».

Министр сообщил, что запрет на экспорт растительного масла будет продлен до 1 июня (то же, видимо, будет и с отменой пошлин на его импорт). Экспорт зерна, по его словам, будет всего лишь ограничен – видимо, с помощью тех же таможенных пошлин. Из 20 тонн пшеницы прошлогоднего урожая продано за границу около 7 тонн, и, по словам министра, еще 3 тонны может быть продано.

«Правительство применяет административные методы для снижения темпов инфляции, – говорит главный научный сотрудник Казахстанского института стратегических исследований Гульнур Рахматулина. – Но в условиях рынка одних административных мер недостаточно. Нужна конкурентная среда. Нужно ликвидировать монополизм, который существует у нас, особенно в торговле. Монополизм, система посредников – все это связано с коррупцией. Кроме того, развитие собственного производства, того же сахара, например, должно происходить в конкурентной среде. Создание тепличных условий для наших производителей приведет к росту цен».

При всей бесспорной справедливости такой позиции, которую разделяют не только сотрудники специально созданного Агентства по защите конкуренции, практически все эксперты, но и многие производители, стоит отметить, что создание среды – процесс длительный, к тому же требующий активной позиции всех заинтересованных сторон. А у нас в Казахстане, как показывает опыт прошлых лет, быстро и без посторонней помощи создаются лишь монополии (в том числе торгово-закупочные) да полукриминальные цепочки посредников. Поэтому следует ожидать того, что административные меры будут применяться правительством еще не раз.

Вот и министр финансов Болат Жамишев сообщил на совещании, что недоимка по обязательным пенсионным взносам в накопительные пенсионные фонды по сравнению с началом прошлого года снизилась на 32,4%, причем на снижение задолженности повлияли «выставленные инкассовые распоряжения на банковские счета и приостановление расходных операций по банковским счетам».

Прогнозы и угрозы

На совещании президент потребовал, чтобы правительство и Нацбанк улучшили качество анализа мировых финансовых рынков и сформировали четкий прогноз на ближайшее время, чтобы преодолеть возможные риски.

То ли обнародованные ранее сценарии Нацбанка (в количестве двух – базовый и пессимистичный) оказались недостаточно хороши и четки, то ли авторы поспешили с их публикацией, не дождавшись соответствующего поручения главы государства.

Впрочем, как пояснил нашему журналу председатель Нацбанка Анвар Сайденов, «не только прогноз ситуации на внешних рынках взят в основу разделения базового и пессимистичного сценариев, но также различный рост реального ВВП Казахстана, т. е. основное отличие сценариев связано все же с внутренними процессами. В рамках базового сценария предполагается, что реальный рост ВВП в 2008 году составит 5%, в 2009 году – 6,3%, в то время как по пессимистичному сценарию ожидается, что экономического роста в Казахстане в этот период наблюдаться не будет.

В отношении пессимистичного сценария хотелось бы отметить, что он является скорее гипотетическим, то есть Национальный банк понимает, что в случае, если ситуация на мировом финансовом рынке резко ухудшится, то потребуется принятие экстренных мер поддержки отечественной банковской системы. Однако вероятность реализации данного сценария оценивается как очень низкая».

Агентство по финансовому надзору в целях выявления рисков банковской системы на ранней стадии разрабатывает систему индикаторов мониторинга финансовой устойчивости банковского сектора. Она будет включать группы индикаторов капитализации, качества активов, концентрации рисков, доходности и ликвидности. А Министерство экономики решило не ограничиваться опорой на собственные силы, а привлекать к прогнозно-аналитической работе международных экспертов.

[inc pk='1946' service='media']

Президент потребовал реализации программы «30 корпоративных лидеров», отметив, что на местах «многие заявленные проекты столкнулись с массой различных проблем: отсутствием подготовленной инфраструктуры, доступа к электроэнергии и месторождениям, четких бизнес-планов». По мнению многих экспертов, большая часть прорывных проектов связана с размещением в Казахстане производств настолько энергоемких, что их экономическая целесообразность вызывает серьезные сомнения.

Еще в марте прошлого года Канат Бозумбаев, в то время возглавлявший нацкомпанию по управлению электросетями KEGOC, заявил, что «возможности производства электроэнергии действующими электростанциями будут исчерпаны уже в 2008 году». Выступая в качестве председателя правления холдинга «Самрук» на расширенном заседании правительства, он подробно остановился на развитии электроэнергетики.

Показательна (с точки зрения прогностических способностей отечественных топ-менеджеров) ситуация с Мойнакской ГЭС на реке Чарын мощностью 300 МВт. Еще год назад тогдашний глава «Самрука» Сауат Мынбаев, требуя госгарантий на получение займа в 100 млн долларов от Банка развития Китая, оценивал общую стоимость проекта в 240 миллионов. Сегодня Канат Бозумбаев оценивает стоимость ГЭС в 340 млн долларов ориентировочно. Еще год назад планировалось завершить строительство в 2009 году. Сегодня сроки сдвинулись к 2012 году. Неизменной осталась лишь потребность в китайских деньгах.

Сдерживающие факторы

Карим Масимов заявил, что «сдерживающим фактором повышения конкурентоспособности экономики по-прежнему остается ее низкая производительность, которая, по предварительной оценке за прошлый год, возросла только на 7%».

Ему вторил глава Нацбанка Анвар Сайденов: «В 2007 году продолжилась тенденция опережения темпов роста среднемесячной заработной платы над темпами роста производительности труда. В январе–сентябре 2007 года рост заработной платы составил 19,5% в реальном выражении, при этом производительность труда, по оценке, выросла только на 6,6%». Рост зарплаты (которая на многих предприятиях все еще остается «серой») еще можно как-то замерять, основываясь на перечислениях в пенсионные фонды, но кто и как занимался оценкой производительности труда, узнать невозможно. При этом большинство экспертов сходятся в том, что правильнее ставить вопрос о предельной изношенности средств производства и инфраструктуры, в том числе и во флагманских секторах экономики. По данным журнала Petroleum, объемы добычи нефти (включая газоконденсат) выросли в прошлом году по сравнению с 2006 годом на 3,6%.

Наряду с установлением контроля над стратегически важными объектами – а они сегодня все лежат в сфере энергетики – правительство собирается принять ряд мер по развитию предпринимательства.

Фактически в докладе премьер-министра в качестве фактора, сдерживающего экономический рост, была названа и ныне действующая разрешительная система, которую предполагается пересмотреть «в части сокращения лицензируемых видов предпринимательской деятельности, упрощения процедур сертификации и стандартизации, обеспечения прозрачности государственных закупок, упрощения таможенного и налогового администрирования».

Предполагается выстроить систему разумного ограничения вмешательства государства в деятельность частного предпринимательства. Все проверки, по словам Карима Масимова, будут протестированы на эффективность и целесообразность. А покуда такая система выстраивается, президент объявил мораторий на проверки, «кроме оказывающих влияние на безопасность страны и здоровье граждан».

Вопросы территориального развития в выступлении премьера были поданы через энергодефицит южных областей и развитие социально-предпринимательских корпораций (СПК) – структур, для большей части предпринимателей не вполне понятных. И хотя Карим Масимов объявил о том, что в прошлом году завершилось становление СПК как институциональной основы реализации стратегии территориального развития и формирования региональных «точек роста», показательно то, что ни одна из этих корпораций с докладом о своих успехах на совещании не выступила. Да и закон об СПК все еще находится в разработке.

По словам Гульнур Рахматулиной, потенциал СПК все еще не раскрыт, поэтому можно оценивать скорее их возможности, чем реальные достижения. «Можно ожидать создания новых рабочих мест в рамках деятельности этих корпораций, но пока трудно даже сказать, сколько времени займет передача собственности на их баланс».

Кроме того, уровень взаимного доверия и готовности к сотрудничеству между государством и частным бизнесом еще недостаточно высок. «Безусловно, последние шаги со стороны государства по снижению административной нагрузки, налогового регулирования дадут позитивный эффект, но процесс инерционный, поэтому предстоит еще большая работа по развитию этих связей. Пока плодов этого сотрудничества не видно, регионы наши пока что не превращаются в цветущие оазисы», – считает эксперт.

Перечень факторов, препятствующих достижению поставленных президентом целей, мог бы быть очень длинным. По счастью, у нынешнего правительства есть возможности и условия для того, чтобы если не устранить эти факторы, то хотя бы минимизировать их воздействие. На них указал премьер-министр в самом начале своего выступления.

Несколько отличий нынешнего правительства

Карим Масимов, отдав должное аппаратному этикету и отрапортовав о ходе выполнения поставленных президентом задач, указал на то, что многое в работе правительства наблюдается впервые.

Во-первых, это первое правительство парламентского большинства, работающее в новом конституционном пространстве, следовательно, свою программу действий согласует с планами победившей на выборах партии. Во-вторых, это правительство, начавшее административную реформу, а вскоре оно разработает первый трехлетний бюджет, ориентированный на результат.

Можно сказать, что это правительство президентского доверия и общегосударственной поддержки. Есть у него еще одна немаловажная особенность. Все кадровые перестановки, произошедшие в последнее время, весьма оживленно комментируются. Кто-то их одобряет, кто-то говорит о короткой скамейке запасных у президента. Но практически никто не рассматривает новых назначенцев как ставленников той или иной группы специальных интересов. А ведь прежде вся кадровая политика рассматривалась как борьба между Александром Антоновичем, Рахатом Мухтаровичем и Тимуром Аскаровичем. И назначение какого-то министра оценивалось не с точки зрения его профессионального уровня и управленческих способностей, а как победа той или иной олигархической группы.

Кроме того, нынешнее правительство – первое, которое слышит упреки в несправедливости со стороны иностранных инвесторов, оно первое, которое вступило с некоторыми из них в открытый конфликт. Принято решение об отказе от такого вида контрактов на недропользование, как соглашение о разделе продукции. Одним из результатов расследования трагедии на шахте «Абайская» стало предупреждение в адрес владельца компании «Арселор Миттал Темиртау» о возможности отзыва у нее права на недропользование в случае несоблюдения норм безопасности труда.

Безусловно, за всеми подобными решениями стоит сознание достаточно прочных позиций Казахстана в качестве сырьевой базы мировой экономики. Но также и политическая поддержка президента, и отсутствие противоречий между процессом принятия решений и их исполнением.

Последние кадровые назначения в администрации президента можно расценивать как сохранение за ней эксклюзивных полномочий в области президентского контроля и арбитража, разработки предложений по самокоррекции политического режима и улучшению обратной связи с обществом. Однако в структуре государственного управления АП утратила прежнюю монополию на выработку стратегического курса, основных направлений развития государства и способов осуществления его целей и задач. Правительство, Нацбанк и регуляторы, напротив, стали активнее включаться в процесс планирования и стратегического менеджмента. И исчезновение из экономических планов таких полуфантастических проектов, как освоение космоса, оснащение нашей армии высокоточным оружием или рытье каналов от моря до моря, внушает надежду на то, что рост полномочий правительства сопровождается ростом его ответственности.

В подготовке материала принимала участие Светлана Грибанова

Статьи по теме:
Казахстан

От практики к теории

Состоялась презентация книги «Общая теория управления», первого отечественного опыта построения теории менеджмента

Тема недели

Из огня да в колею

Итоги и ключевые тренды 1991–2016‑го, которые будут влиять на Казахстан в 2017–2041‑м

Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности