Не в страну корм

Директор Центра анализа общественных проблем Меруерт Махмутова считает, что Казахстан недостаточно эффективно использует рекордные поступления от продажи нефти и других сырьевых товаров. Причина – в просчетах при планировании бюджета и освоении его средств.

Не в страну корм

– В развитии любой экономики наблюдается цикличность. В Казахстане этапы спада также сменялись ростом. Наиболее благополучный период, судя по статистическим данным, пришелся на 2002–2006 годы: именно в это время отмечался подъем экономики, рост ВВП, которые сопровождались низкой инфляцией. Что лежит в основе благополучия страны в эти годы?

– С 2001 года ежегодный рост экономики составлял около 10%. Чем он обеспечивался? В первую очередь нефтяными доходами, которые росли благодаря высоким мировым ценам. Вторая составляющая – банковский сектор. По динамике развития он уступал только нефтяному. В основе роста банков лежат внешние заимствования и высокие доходы за счет разницы процентных ставок в мире и Казахстане. Приток капитала позволил повысить объемы кредитования экономики. Значительные инвестиции пошли в строительство, в результате оно также стало быстро расти.

Сейчас в связи с проблемами в строительной индустрии в ряде публикаций подчеркивается, будто бы эта отрасль давала 30% ВВП. Этого не было никогда. В последние годы ее доля в ВВП составляла около 10%.

– Что стало причиной кризиса осенью 2007 года?

– Конечно, ситуацию спровоцировали внешние причины – ипотечный кризис в США повлиял на ухудшение условий заимствования на международных рынках капитала. Если все последние годы капитал шел в Казахстан, то начиная с третьего квартала 2007 года возник отток капитала – дефицит платежного баланса в 2007-м составил 7,2 миллиарда долларов. Но я думаю, мы стремительно шли к кризису все последние годы. Наша экономика напоминала большой мыльный пузырь, который сверкал и переливался всеми цветами радуги. Государственные расходы росли в два раза быстрее ВВП, в среднем на 20% ежегодно. При этом растущие бюджетные расходы направлялись через Фонд устойчивого развития «Казына» на различные амбициозные «прорывные» проекты, результаты которых мы вряд ли когда-нибудь увидим. Но расходы на социальную сферу как доля ВВП остались на низком уровне, например здравоохранение – только 2,3% ВВП, образование – 3,4% ВВП. Заработная плата росла быстрее производительности труда. На рынке недвижимости стремительно взлетели цены. Но платежеспособность населения поддерживалась ростом ипотечного кредитования. Вокруг каждого министерства были созданы десятки акционерных обществ, которые финансировались за счет бюджета, но работали уже в частном секторе. Валовой внешний долг с 2002 года по 2007-й вырос более чем в пять раз, только в 2007 году он вырос на 30% и составил 92,8% ВВП. В основном это долг банковского и небанковского частного секторов, тогда как госдолг незначителен.

– То есть кризис случился бы и без внешних факторов?

– Рано или поздно, в 2008-м, самое позднее в 2009 году все эти проблемы должны были сказаться независимо от внешних причин. В свое время азиатский кризис был спровоцирован чрезмерными внешними заимствованиями частного сектора. Аналогия с событиями 1997 года очень четко прослеживалась уже в 2005-м. Хорошо, что под воздействием внешних факторов проблемы проявились в 2007-м, естественным путем кризис разразился бы позже.

Ограничение внешнего заимствования заставило банки пересмотреть свои бизнес-модели. Я думаю, сейчас они занимаются оптимизацией своих расходов, минимизацией рисков, чистят активы от сомнительных долгов, ужесточают кредитную политику. Государственные расходы также будут ограничены снижением доходной части бюджета из-за снижения роста экономики.

В целом я возражаю против слова «кризис». Пока нет ни экономического кризиса, ни финансового. Есть проблемы, которые надо решать. Но не теми методами, которыми пытается их сейчас решить правительство. Закачивание четырех миллиардов долларов через «Казыну» в строительные компании через банки чревато непредсказуемыми последствиями. Оно создает вид некоторого благополучия. Но нельзя бесконечно накачивать частные компании бюджетными деньгами, это подстегивает инфляцию.

– Почему возникла необходимость изменения схемы формирования Национального фонда? Как вы оцениваете эти изменения?

– Это была настоятельная рекомендация экспертов Всемирного банка и МВФ. Цель принятия Концепции НФ, изменившей порядок формирования и расходования фонда, – разграничение нефтяных и ненефтяных доходов, чтобы видеть, какой у нас нефтяной профицит и ненефтяной дефицит. Идея состоит в том, что это позволит больше внимания уделять снижению ненефтяного дефицита – развитию ненефтяного сектора. Стремительный рост госрасходов с 2002 года объяснялся притоком нефтедолларов. Хотелось бы подчеркнуть, что четкого разграничения доходов между бюджетом и Нацфондом у нас никогда не было. Впрочем, его и сейчас нет, несмотря на новую концепцию НФ. Понятие «нефтяные доходы» у нас слишком размытое. Перечень компаний, чьи платежи поступали в НФ, неоднократно менялся: в 2002 году – 12 компаний, затем – 14, позже – 6. Правительство, расширяя источники поступлений в Национальный фонд и произвольно меняя перечень компаний, регулировало доходы бюджета и Национального фонда: увеличивало или «стерилизовало» их. В результате большая часть нефтяных доходов направлялась на текущие расходы. Осенью 2005 года министр экономики признал, что за последние пять лет в среднем около 81% доходов от нефти распределялось через бюджет и только 19% накапливалось в Национальном фонде. Концепция работает уже второй год, но нельзя сказать, что НФ аккумулирует все нефтяные доходы. Так, с июля 2007 года в Бюджетном кодексе расширено понятие «нефтяные доходы». Если ранее под ними подразумевались поступления от компаний, занимающихся добычей и реализацией сырой нефти и газового конденсата, то теперь – все поступления от нефтяных операций, включая работы по разведке, добыче и реализации сырой нефти и газового конденсата. В связи с этим перечень плательщиков в НФ увеличился от 55 до 81. Сейчас введена таможенная пошлина на экспорт нефти, которая по идее тоже должна направляться в НФ как «другие поступления от операций, осуществляемых предприятиями сырьевого сектора», но принято решение, что идти она будет в бюджет. Трансферты из НФ могут направляться в бюджет только на бюджетные программы развития. Например, в 2006 году, первом году действия концепции, доходы бюджета были высокими, поэтому трансферты не использовались.

– А новая схема формирования НФ снижает уровень госрасходов?

– Изменился только механизм. Те же доходы, которые раньше шли в бюджет, теперь зачисляются в НФ, и уже оттуда трансфертами идут в бюджет, поэтому попадают и в бюджетные доходы, и в бюджетные расходы. Существенно ничего не изменилось.

– В последние годы республиканский бюджет исполняется с профицитом. Хорошо это или плохо?

– Однозначно плохо. У нас профицит всегда был не плановым, а, так сказать, вынужденным. В первую очередь он был связан с неспособностью госорганов осваивать бюджетные деньги. Первый квартал у нас всегда исполнялся со значительным профицитом – доходило до 4% ВВП. В следующих кварталах администраторы программ разгонялись и начинали усиленно тратить деньги, пик расходов приходился на четвертый квартал. Именно тогда проводили все тендеры года, пытаясь истратить выделенные деньги. Конечно, это приводило к неэффективности бюджетных расходов. Эта старая затратная модель работает и сейчас, хотя, как постоянно утверждают власти, у нас рыночная экономика. Если посмотреть на цифры, то можно увидеть, что в первый квартал бюджет у нас исполнялся с профицитом, в четвертый – с дефицитом, но по итогам года всегда выходит профицит. Главной причиной является отсутствие надежного макроэкономического прогнозирования, включая прогнозирование бюджетных доходов. Ошибки в прогнозировании ВВП доходили до одного триллиона тенге. При обсуждении бюджета в парламенте больше всего дискуссий возникает вокруг доходов, ожидаемых мировых цен на нефть и, соответственно, экспортных цен. У нас они всегда занижались, поэтому бюджет корректировался в течение года в сторону увеличения. Например, в 2005 году прогноз по ценам на нефть меняли несколько раз: от 22 до 48 долларов за баррель. Правительству это позволяет всегда иметь «заначку» на непредвиденные расходы. Зачем? Раньше президент выступал с посланием народу осенью. Начиная с 2002 года послание перекинули на весну, чтобы учитывать при подготовке бюджета следующего года все идеи и предложения президента. На деле произошло обратное: после послания начинали корректировать бюджет текущего года. Сначала у нас корректируется республиканский бюджет, потом областные, а затем районные бюджеты. В результате как правительство, так и местные исполнительные органы хронически не справляются с исполнением бюджетов – год заканчивается с профицитом.

Таким образом, низкое качество бюджетного прогнозирования сказывается на реалистичности бюджетной политики и всей макро-экономической политики. Неточное бюджетное планирование оказывает негативное влияние на социально-экономическое развитие, снижает возможности экономического роста.­­

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики