Не тот инвестор

Перераспределяя активы недропользователей с целью наращивания своего ресурсного потенциала, государство усиливает контроль над сырьевым сектором. Но пользы обществу и экономике страны это не приносит

Не тот инвестор

Проблема нефтяного будущего Казахстана – пожалуй, самая сложная на сегодняшний день. В 90-е годы государство отстранилось от прямого участия в управлении сырьевым сектором. Зазывая иностранных инвесторов, власти объявили: это делается для того, чтобы за счет богатства недр развивать остальные отрасли экономики. Политика открытых дверей, проводимая, к примеру, в нефтяной сфере, привела к тому, что общая доля участия зарубежных компаний в проектах по добыче нефти и газа составила почти 85%. Нефть в стране добывают около 50 компаний: американские, итальянские, английские, российские, китайские. Не все они делают это достаточно эффективно, да и прибылью делятся неохотно. Результатом проведенной приватизации явилось то, что крупнейшие и наиболее перспективные рудные, нефтяные и газовые месторождения оказались вне контроля государства. Более того, контракты с иностранными инвесторами по освоению наиболее перспективных месторождений (Карачаганак, Кашаган) заключались на основе соглашений о разделе продукции (СРП) – непрозрачных и непубличных.

В 1998 году для обеспечения прямого диалога с работающими в Казахстане инвесторами был создан Совет иностранных инвесторов. Тем не менее на проходящих дважды в год заседаниях совета ни разу не было поднято ни одного острого вопроса. Таким образом, на протяжении всех лет независимости Казахстана крупные иностранные инвесторы чувствовали себя более чем вольготно.

Недостатки нормативно-правовой базы и неотработанный механизм регулирования недропользования позволили частным компаниям аккумулировать значительные доходы рентного характера и самим определять принципы ведения хозяйственной деятельности, что негативно сказалось как на состоянии минерально-сырьевой базы, так и на налоговых отчислениях в бюджет. На фоне растущих цен на нефть последнее особенно стало беспокоить официальную Астану. И это понятно – сегодня за счет неф-тяной отрасли формируется почти 40% бюджета страны.

В рамках существовавшего законодательства правительство Казахстана не могло ни заблокировать, ни изменить условия уже не устраивающих его сделок, ни тем более восстановить прямой контроль над значительной частью неф-тегазовых активов. Однако Казахстан, подключившись к процессу восстановления ресурсного суверенитета, стал пытаться изменить правила игры с крупным зарубежным бизнесом и исправить сложившийся перекос. Правительство по мере роста цен на нефть поэтапно пересматривало налоговые требования и другие регламенты (например ввело в 2004 году рентный налог), стало возвращать активы в электроэнергетике, угледобыче, увеличивать присутствие в нефтедобывающей отрасли.

С этой целью были внесены поправки в Налоговый кодекс, закон «О недрах и недропользовании», законодательство об окружающей среде, ужесточающие условия по отношению к иностранным инвесторам. К нововведениям относится право государства на половину доли в каждом новом проекте и при его перепродаже, запрет перепродажи лицензий на недропользование в течение двух лет, ужесточение контроля со стороны Министерства по защите окружающей среды, обязательное требование по привлечению «казахстанского содержания» (увеличению доли местных кадров, оборудования, услуг), а также использование фактора национальной безопасности как причины для изменения условий контрактов и даже отказа в одностороннем порядке от исполнения контракта на недропользование.

Несмотря на кажущуюся суровость, это на самом деле довольно скромные меры по сравнению с тем «ресурсным национализмом», который захлестнул мир от Венесуэлы до России. И все-таки изменения позволили входящей в госхолдинг «Самрук» национальной компании «КазМунайГаз» (управляет долями государства в шельфовых проектах разведки и добычи в Каспийском море, а также в проектах нефтепроводов, в частности в Каспийском трубопроводном консорциуме) приобрести ряд активов. К примеру, обеспечить ей преимущественное право на покупку доли покидавшей Северо-Каспийский проект (освоение Кашаганского месторождения с геологическими запасами нефти в 4,8 млрд тонн) британской нефтегазовой компании BG Group, а затем и удвоить ее. Сменить одного инвестора на другого, готового предоставить определенную долю государству: у китайской CNPC International Ltd, сменившей канадцев в вертикально-интегрированной компании PetroKazakhstan Inc, АО «НК “КазМунайГаз”» получило 33% акций компании и создало на паритетных началах совместное предприятие на базе Шымкентского нефтеперерабатывающего завода. Последнее позволило компании на 76,9% увеличить консолидированный объем переработки нефти за I квартал 2008 года, доведя его до 1,42 млн тонн.

Ведутся переговоры о покупке контрольного пакета акций АО «Мангистаумунайгаз» (основной владелец – индонезийская компания Central Asia Petroleum Ltd), владеющего крупными нефтедобывающими и перерабатывающими активами в Казахстане.

Бизнес по-казахстански

Экологические претензии, обвинения в недоплате налогов, нарушении инвест-обязательств и сверхлимитном сжигании попутного нефтяного газа, использование административного ресурса стали в Казахстане обычным явлением для иностранных инвесторов. Очередной международной компанией, попавшей под пресс экологической и налоговой служб, стал консорциум Karachaganak Petroleum Operating (BG и Eni – по 32,5%, Chevron – 20%, ЛУКОЙЛ – 15%), разрабатывающий согласно соглашению о разделе продукции газоконденсатное месторождение Карачаганак в Западно-Казахстанской области. Причиной атаки госорганов стали установленные проверкой факты практически ежедневного самовольного сжигания попутного газа на объектах промысла. Консорциуму предъявлены претензии на сумму 1,8 млрд тенге за сверхнормативные выбросы в окружающую среду, которые он теперь оспаривает в суде.

Однако самым известным эпизодом в борьбе Казахстана за свою нефть стал спор с западными инвесторами, осваивающими месторождение Кашаган. Ситуация сложилась очень похожей на события вокруг проекта «Сахалин-2». Мес-торождение было поделено и начало осваиваться 10 лет назад по соглашению с иностранными компаниями, на основе которого был создан консорциум Agip KCO. Операторы собрались в очередной раз перенести срок ввода в эксплуатацию этого богатейшего месторождения (промышленная добыча должна была начаться еще в 2005 году, сегодня – это конец 2011 года) и резко повысили (с 57 млрд до 136 млрд долларов) сметную стоимость проекта. Астана не преминула воспользоваться этим для пересмотра контракта. Тем более что принятые поправки в закон о недрах позволяют государству в таких ситуациях действовать весьма решительно – вплоть до одностороннего разрыва контракта.

Безусловно, на столь радикальные меры правительство бы не пошло. Однако, припугнув инвесторов такой перспективой, оно за 1,78 млрд долларов добилось увеличения доли НК «КазМунайГаз» в проекте – с 8,3 до 16,8%. Теперь нацкомпания изыскивает средства для финансирования этой сделки. Вместе с тем Казахстану пришлось выполнить одно из главных требований ExxonMobil, а именно увеличить срок действия СРП на 4 года, продлив его до 2041 года.

Следует отметить, что еще осенью 1998 года Казахстан за 500 млн долларов продал свою долю (14,29%) в Кашаганском проекте японской Inpex Nord Ltd. и американской Philips Petroleum Co. Весной 2005-го государству с большим трудом удалось выкупить у консорциума Agip KCO всего лишь 8,33% акций – долю покидавшей проект британской BG Group, но уже за 630 млн долларов. Таким образом, восстановление баланса интересов с инвесторами обошлось Казахстану почти в 1,3 млрд долларов. И это далеко не единственный пример такого «государственного бизнеса по-казахстански». К примеру, правительство, создав в 1993 году с немецкими компаниями совместное нефтедобывающее предприятие «Казгермунай», избавилось от своей доли в нем, а затем за один миллиард долларов приобрело 50% его акций.

Распродажа государством за бесценок многих своих активов с их последующим выкупом за огромные деньги очень напоминает схему «освоения» бюджетных денег с пользой для личных интересов «распиливающих». Эта практика наблюдается во всех отраслях экономики – энергетике, промышленности, добыче полезных ископаемых. При этом каждый раз (и при продаже, и при выкупе активов) правительство доказывает экономическую целесообразность своих действий.

Ноу-хау в стиле фьюжн

Одним из основных инструментов для усиления роли государства в экономике, по всей видимости, станет Налоговый кодекс. В частности, в феврале этого года премьер-министр Карим Масимов распорядился прекратить все переговоры с иностранными инвесторами по заключению новых контрактов в сфере недропользования до принятия нового кодекса, в котором планируется значительно сократить налоговые льготы, с тем чтобы увеличить налоговую нагрузку на добывающий сектор экономики, в первую очередь на нефтедобывающие компании (см. статью «Время собирать активы»). Кроме того, чиновники убеждены, что такой подход должен иметь обратную силу. То есть распространяться и на те предприятия, которым когда-то были предоставлены льготы и обещана неизменность налогового режима. Глава правительства также дал команду исключить СРП как вид контракта при заключении новых сделок на недропользование.

Безусловно, государство может вернуть себе очень многое, но что будет делать с ним дальше? Похоже, что долгосрочной стратегии у правительства нет. Главная цель – установить контроль над ресурсами, имеющими определенный потенциал. Алгоритм прост: усиление контроля и решение самых различных задач (бюджетная и социальная политика, личное обогащение и международное влияние).

Можно предположить, что в отношении части возвращенной собственности у государства скоро появится желание опять ее кому-нибудь передать в управление. По мнению ряда аналитиков, продекларированная политика по возвращению части месторождений есть не только забота о государственном благе, но и способ провести ревизию первой волны приватизации в пользу «правильных» компаний и людей.

 И если в Венесуэле, Боливии и России изменением ситуации в отношениях с недропользователями занялись новые власти, то в Казахстане изменение контрактов инициировала практически та же администрация, с одобрения которой происходило их подписание. Вероятно, именно этим объясняется не венесуэльский и боливийский, а более мягкий и менее открытый вариант деприватизации с соблюдением по возможности интересов инвесторов. Этим же можно объяснить и то, что экологические требования растут, но загрязнения остаются. Так, в декабре 2004 года был принят закон о полной утилизации сжигаемого в факелах попутного газа, но компании добились отсрочки до 2008–2009 года.

 Вместе с тем реальные рычаги управления экономикой, как и в Венесуэле, передаются непосредственно под контроль президента – именно ему подчинены холдинг по управлению государственными активами «Самрук» и сосредоточивший в себе огромные инвестиционные ресурсы Фонд устойчивого развития «Казына». Таким образом, если в политике сформирована монопартийная система «Нур Отана», то в экономике выстраивается холдинговая система управления.

Кое-что о минусах

Концентрация энергетических ресурсов в руках государства усиливает конкурентные преимущества национальных компаний, но ослабляет развитие несырьевого сектора. В этом можно убедиться, посмотрев, на что идут нефтяные деньги. В Казахстане создано множество разнообразных фондов, холдингов и прочих государственно-предприимчивых структур, успешно «осваивающих» бюджетные средства. Однако, просмотрев проекты и программы, на которые уходят деньги, обнаруживаешь, что мало какие из них действительно связаны с диверсификацией экономики страны.

Вопрос становится риторическим, если учесть мнение некоторых аналитиков, считающих, что почти не меняющейся властной элитой создана параллельная политико-экономическая система, непрозрачная не только для общества, но и для большей части государственных структур. С помощью этой системы приватизированы все рычаги государственного управления экономикой и механизмы финансирования «прорывных» проектов. По мнению известного экономиста Каната Берентаева, как государственная, так и частная структуры одинаково неэффективны, если во главу угла ставится не стратегическое развитие экономики, а прибыль конкретной компании.

Итог этого печален: страна резко теряет свою конкурентоспособность. По словам Бектаса Мухамеджанова, исполнительного директора Фонда первого президента Республики Казахстан, Казахстан в международном рейтинге по показателю конкурентоспособности опустился с 56-го на 61-е место. Этому способствует целый комплекс причин: отсутствие масштабной модернизации основных фондов, недостаток капитала в реальном секторе экономики, непродуманная налоговая политика, администрирование налогов, пробуксовка реформ в системе образования.

Чтобы сохранить темпы роста и найти свое место среди ведущих мировых держав, Казахстан должен сойти с сырь-евого пути и все усилия направить на действительное, а не декларативное развитие внутреннего товарного производства, малого и среднего бизнеса. Пока же, отмечают эксперты, для правительства сбор «дани» важнее развития страны, а население выступает в роли аборигенов, которые сами должны заботиться о своем выживании.

Статьи по теме:
Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности

Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом