Красивое имя, высокая честь

Парламентская ассамблея ОБСЕ стремится упрочить свои позиции внутри организации. И это стремление поддерживают страны-участники, хотя их интересы далеко не во всем совпадают

Красивое имя, высокая честь

Всего несколько лет назад Организация по безопасности и сотрудничеству в Европе была наряду с Конгрессом США основным адресатом для жалоб молодой казахстанской оппозиции. А для правительства Казахстана она выступала партнером по утомительному и малопродуктивному диалогу о перспективах развития демократии при сохранении авторитарного режима. Сегодня заматеревшая, но и слегка притомившаяся от борьбы за свои права оппозиция предпочитает обращаться напрямую к «Ак орде».

Тем временем ОБСЕ избрала Казахстан своим председателем на 2010 год, а ее Парламентская ассамблея (ПА ОБСЕ) в начале июля провела свою 17-ю ежегодную сессию в Астане. Это событие стало своего рода репетицией будущего председательства нашей страны. С трибуны ассамблеи Нурсултан Назарбаев изложил свое видение основных направлений нашей внешней и внутренней политики (см. «Незримый намек на движение», «Эксперт Казахстан» № 27 от 7 июля 2008 г.). А председатель ПА Йоран Леннмаркер заявил, что он с нетерпением ожидает, когда Казахстан займет кресло председателя ОБСЕ в 2010 году, «так как это предоставит возможность усилить связи между Европой и Центральной Азией, а также укрепить демократию и прозрачность в этой большой и влиятельной стране».

Серый квадрат на сером фоне

ПА ОБСЕ была создана 18 лет назад, когда холодная война уже закончилась, но Советский Союз еще не распался, а потому от Совещания по безопасности и сотрудничеству в Европе (такой статус в ту пору имела ОБСЕ) все ждали чего-то большего. Ожидалось, что парламентарии добавят интенсивности диалогу Запада и Востока и сделают его более эффективным. Но ситуация в мире быстро менялась. Восточная Европа стала частью Запада. Советский Союз распался. А после того как ОБСЕ не только оказалась неспособна предотвратить развал Югославии, но и фактически выступила на определенном этапе в качестве союзника НАТО в войне против Сербии, слово «безопасность» в названии организации стало выглядеть если не иронией, то, как минимум, анахронизмом.

Время шло, процесс евроинтеграции продвигался вперед благодаря Евросоюзу. НАТО постепенно утрачивало свое значение военного блока, взяв на себя роль «учебной части» для стран Восточной Европы, стремящихся в ЕС. Эффективность ОБСЕ на фоне обеспечения безопасности в зоне ее ответственности (то есть в Европе) силами даже не Северного Альянса, а Соединенных Штатов (самый свежий пример – проект размещения элементов американской противоракетной обороны в Восточной Европе) выглядит, мягко говоря, сомнительной. Если Вена и является местом, где сегодня принимаются решения по вопросам безопасности, то это происходит не в штаб-квартире ОБСЕ, а в офисе расположенной в том же городе Организации стран – экспортеров нефти (ОПЕК). А политика Европы в Центральной Азии стала формулироваться почти исключительно в Брюсселе, где расположены штаб-квартиры Европейского союза и НАТО.

Если сама ОБСЕ в последнее время называется обычно форумом для политического диалога, то Парламентская ассамблея выглядит как некий форум внутри форума. Форма существования ассамблеи – заседания, сессии, конференции и форумы. Итог их работы – декларации, заявления и рекомендации по различным вопросам.

Триумф Астаны

Выступая на открытии сессии в Астане, Нурсултан Назарбаев сразу же сообщил ее участникам, что столица Казахстана празднует свое десятилетие, а их приезд – это украшение праздника, не более. Или не менее. Впрочем, факт проведения сессии в Астане он расценил также как «признание успехов экономических и политических реформ в Казахстане».

[inc pk='1873' service='media']

В ответ председатель ассамблеи напомнил о том, что и ПА ОБСЕ, и он лично «оказывали активную поддержку Казахстану в его усилиях возглавить ОБСЕ. Я рад, что теперь это произойдет, и хочу пожелать правительству и народу Казахстана удачи в этом важном начинании». При этом г-н Леннмаркер выразил уверенность в том, что «Казахстан добросовестно и открыто продолжит работу по выполнению обязательств, взятых на себя на встрече министров иностранных дел ОБСЕ в Мадриде в прошлом году, включая в нее все заинтересованные стороны. ОБСЕ готова поддержать Казахстан в этом деле».

Спикер сената Касым-Жомарт Токаев в своем выступлении с благодарностью отметил, что последовательным сторонником председательства Казахстана в ОБСЕ было именно парламентское сообщество. Однако ситуацию с укреплением демократии описал иначе: «Положительное решение о председательствовании в ОБСЕ – это безусловное признание международным сообществом значительного прогресса в укреплении и развитии демократических институтов в Казахстане». Из выступления спикера мажилиса Аслана Мусина стало ясно, что он также ничего не слышал о каких-то обязательствах: «Казахстан уверенно идет по пути строительства гражданского общества, свободного от любых проявлений экстремизма. Президент нашей страны Нурсултан Назарбаев обосновал и последовательно реализует казахстанскую модель политического и государственного устройства, которая учитывает исторические, культурные и национальные особенности развития нашего государства».

Мастер-класс парламентской демократии

Звучащие в последнее время применительно к ОБСЕ заявления о том, что это нечто большее, чем просто форум для дискуссий, возможно, не вполне соответствуют действительности, но, по крайней мере, формально корректны – это международная организация. Но вот ассамблея – это как раз форум для дискуссий в чистом виде. А дискуссии – это то, чего не хватает политическому процессу в Казахстане. В основе дискуссий лежит разный взгляд на одну и ту же проблему, а в нашей стране приветствуется единство, а не плюрализм мнений. Разница во взглядах обычно связана с различием в платформах, на которых стоят различные политические партии. А у нас партия в парламенте всего одна, и если в ней и начнется дискуссия, то лишь по команде руководства «разбиться на фракции, начать дискуссию». Европейские парламентарии, в отличие от наших, работают, и довольно плодотворно, в условиях разброса мнений, необходимости создания коалиций, поиска компромиссов.

Обсуждение резолюции, посвященной Афганистану, вобрало в себя весь спектр мнений по ситуации в этой стране. Кто-то не соглашался с резолюцией, указывая на то, что Афганистан оккупирован иностранными войсками и следовало бы определиться со сроками вывода оккупантов. Кто-то не соглашался с призывами к членам ОБСЕ увеличить военную и гуманитарную помощь, поскольку многие страны до сих пор не оказали вообще никакой помощи. Представители одних стран сообщали о намерении увеличить свое военное присутствие, депутаты других – о близящемся выводе своих войск.

Показательно, что резолюция эта, подготовленная представителем Канады и в целом отражающая «англосаксонское» видение ситуации, включает в себя один не слишком приятный для Казахстана пункт. В нем ПА ОБСЕ выражает обеспокоенность «отрицательным воздействием трансграничной деятельности, в которой участвуют соседи Афганистана, в том числе Пакистан и Иран, на внутреннюю стабильность и социально-экономический прогресс Афганистана». Казахстанская делегация, решившая, что наша страна тоже относится к соседям Афганистана, потребовала его исключения из текста резолюции, но ее требование было отклонено как запоздавшее – время для внесения поправок истекло еще накануне.

Другой пункт этой же резолюции приветствует декларацию Бухарестского саммита НАТО, поскольку в ней указывается, что «евроатлантическая и более широкая международная безопасность тесно связана с будущим Афганистана в качестве мирного, демократического государства, уважающего права человека и свободного от угрозы терроризма». Против этой формулировки, возможно, ни у одной из стран возражений не было, но ссылка на документ НАТО достаточно красноречиво говорит о видении автором резолюции сил, содействующих и препятствующих стабильности и прогрессу в Афганистане.

Некоторые из положений этой резолюции, как и ряда других, звучат довольно пессимистично. Например, слова о том, что ассамблея «по-прежнему выражает обеспокоенность тем, что коррупция и неэффективное управление продолжают затруднять усилия по реконструкции и борьбе с незаконным оборотом наркотиков», наводят на мысль о возможности появления формулировок типа «неизменно будет выражать озабоченность».

Несмотря на то что едва ли не у каждой резолюции (за исключением разве что насилия в отношении женщин и борьбы с антисемитизмом в академических кругах) были критики и противники, практически все они были приняты. В Парламентской ассамблее решения принимаются не консенсусом, как в ОБСЕ, а большинством голосов.

Конкуренция на рынке мониторинга

Одна из важных функций ПА – наблюдение за выборами на территории стран – членов ОБСЕ. Как сообщил в своем докладе Йоран Леннмаркер: «Со времени первой миссии по наблюдению за выборами, проведенной нами в декабре 1993 года, ассамблея направила 93 миссии, в которых приняли участие более 2700 парламентариев».

И здесь ассамблея выступает прямым конкурентом экспертов из расположенного в Варшаве Бюро по демократическим институтам и правам человека (БДИПЧ), оно тоже является институтом ОБСЕ. Именно БДИПЧ готовило отчеты, в которых неизменно признавалось «несоответствие стандартам» выборов, проводившихся в России и дружественных ей государствах, в том числе и в Казахстане. При этом работа самого БДИПЧ и его миссий была хоть и высокопрофессиональной, но настолько непрозрачной и неподотчетной, что вызывала критику со стороны как стран, тестируемых на соответствие стандартам, так и Парламентской ассамблеи.

[inc pk='1874' service='media']

Эта конкуренция нашла отражение в резолюции миссии по наблюдению, в ней Парламентская ассамблея выражает стремление «продолжать обеспечивать политическое руководство миссиями ОБСЕ по наблюдению за выборами» и подчеркивает, что «деятельность ОБСЕ по наблюдению за выборами необходимо и впредь совершенствовать и корректировать».

Йоран Леннмаркер в своем отчетном докладе был вынужден признать разногласия внутри ОБСЕ: «Парламентская ассамблея и БДИПЧ должны сотрудничать, основываясь на Копенгагенском соглашении. В течение двух лет моего президентского срока я постоянно пытался объединить усилия ОБСЕ в этой области. К сожалению, во время моего двухлетнего срока, как и во многие предыдущие годы, происходили внутренние разногласия и конфликты. Я надеюсь, что в этом году такие разногласия прекратятся». Против сотрудничества не возражает и БДИПЧ, но считает, что лидирующая роль в мониторинге должна принадлежать ему. ПА ОБСЕ, напротив, исходит из того, что именно политический опыт и знания парламентариев придают деятельности ОБСЕ по наблюдению за выборами исключительно авторитетный характер.

Повышение статуса

Работа 17-й сессии и принятые на ней резолюции продемонстрировали, с одной стороны, ограниченные возможности ОБСЕ и ее Парламентской ассамблеи. Рассматривая любые актуальные проблемы современной Европы – будь то борьба с сексуальной эксплуатацией детей, использование водных ресурсов или кибербезопасность, – ассамблея не может выйти за пределы призывов и рекомендаций.

С другой стороны, и Астанинская декларация, и многие резолюции говорят о стремлении организации к большей эффективности. Именно таков смысл рекомендации «изменить правило консенсуса в отношении решений, касающихся персонала, бюджета и администрации, а также чтобы страна, блокирующая консенсус или препятствующая его достижению, действовала при этом открыто и была готова публично отстаивать свою позицию».

Помимо прочего, Парламентская ассамблея остается одной из площадок борьбы между Россией и США (другие страны выступают в качестве союзников или просто статистов). За положениями ряда резолюций (например, по Афганистану, Грузии, голодомору) не стоит ничего, кроме стремления представить Россию в качестве обвиняемой стороны. Россия, со своей стороны, успешно использует ПА ОБСЕ для подрыва наметившейся монополии БДИПЧ на мониторинг и оценку выборов.

Астанинская декларация и резолюции, принятые на 17-й ежегодной сессии ПА ОБСЕ, формируют своего рода политическую базу, основу для принятия международно-правовых документов. Например, содержащийся в декларации настоятельный призыв «к централизованному управлению водосборными бассейнами и к развитию трансграничного сотрудничества в отношении водотоков» наверняка будет использован при подготовке соглашений по совместному использованию Сырдарьи и Амударьи.

Наконец, внутренняя логика развития любой бюрократической структуры (а таковой являются и ОБСЕ, и ее Парламентская ассамблея) толкает ПА к повышению как собственного статуса, так и статуса ОБСЕ: «Если ОБСЕ намеревается и впредь играть роль ведущей организации по укреплению безопасности и стабильности на основе развития демократии, то ей необходимо еще более повысить роль своей Парламентской ассамблеи».

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики