Неизменно изменяемая Конституция

Новая редакция закона «О недрах и недропользовании» должна устранить остающиеся препятствия при реализации приоритетного права государства на недропользование

Неизменно изменяемая Конституция

Закон «О недрах и недропользовании», наверное, единственный, который корректируют ежегодно. Предыдущие изменения и дополнения предшествовали крупным сделкам по возврату нефтяных активов в госсобственность. Изменения, подготовленные в Министерстве энергетики и минеральных ресурсов и представленные на прошлой неделе в мажилис, вероятно, тоже предваряют какой-то важный процесс в сфере недропользования. Сами разработчики основной идеей изменений называют «упрощение процедуры предоставления права недропользования», устранение противоречий в законодательстве. Для этого предлагается объединить законы «О нефти», «О СРП» (соглашения о разделе продукции), «О магистральном трубопроводе» с находящемся на стадии разработки законом «О недрах и недропользовании», а также добавить недостающие нормы по твердым полезным ископаемым. Изменений на стадии разработки внесено так много (более 50%), что новый документ станет не просто «изменениями и дополнениями» в действующий, а новой редакцией закона «О недрах и недропользовании».

Предложенные корректировки можно условно разбить на четыре блока. В первую очередь при объединении законов устраняются отсылочные нормы к актам гражданского законодательства, поскольку они или противоречат положениям законодательства о недропользовании, или не дают возможности эффективно решать возникающие проблемы. Второй блок посвящен новой классификации контрактов по видам операций – отдельно по разведке и добыче, соответствующим документам – рабочим программам и проектной документации. Вводится норма по предоставлению права недропользования на основе прямых переговоров. Третья часть изменений касается детализации процедур реализации приоритетного права государства по приобретению права недропользования, пакетов акций. Уточняются случаи принудительного прекращения и возобновления права недропользования со стороны уполномоченного органа. В четвертом блоке уточняются параметры и ответственность по обеспечению казахстанского содержания. Кроме того, предлагается пакет мер, которые должны противодействовать коррупции.

Закон, как зеркало

На протяжении последних лет неоднократно со стороны и парламента, и СМИ звучали требования об инвентаризации контрактов на недропользование и не только по нефти и газу, но и по твердым полезным ископаемым. Чрезвычайно активизировались запросы по выполнению контрактных обязательств иностранными недропользователями в период бурного роста цен на сырье. Еще одним поводом для внесения изменений в закон стала практика судебных разбирательств по расторгнутым контрактам. При рассмотрении почти сотни спорных дел выявилось множество пробелов в законодательстве, особенно в контексте передачи активов государственным структурам.

Так, были выявлены разночтения в законах «О недрах и недропользовании» и «О нефти» (содержащих отсылочные нормы на Гражданский кодекс, ГК). Например, по-разному трактовалось одностороннее расторжение договора во внесудебном порядке, а пояснение «существенного нарушения» из ГК не подходило для сферы отношений в недропользовании.

В проекте закона перечислено всего три повода для расторжения контракта компетентным органом в одностороннем порядке. Однако формулировки эти довольно широки. А именно «трехкратное и более нарушение условий контрактов в случае их неустранения после получения уведомления компетентных органов, несоблюдение приоритетного права государства либо изменение экономических интересов республики, создающее угрозу национальной безопасности при условии невозможности достижения соглашения с недропользователем». Наряду с этим предусмотрена и процедура досудебного возобновления контрактов в двух случаях: если решение о прекращении контрактов было принято на основе недостоверных данных или обстоятельства, повлекшие нарушение контрактных условий, не зависели от недропользователя.

Более четко прописаны в законопроекте и положения, связанные с залогом права на недропользование и доли участия. Года два назад, в прошлом созыве мажилиса, депутат Марал Итегулов предлагал обратить внимание на эту проблему. Сейчас вводится обязательное получение разрешения на залог как права недропользования, так и пакета акций, причем внесудебная реализация заложенного права и доли запрещена. Когда же заложенное право недропользования, пакеты акций будут продаваться на торгах, то без разрешения компетентного органа их купить не удастся.

Есть и другие новеллы. «Меры по прозрачности принимаемых госорганами решений должны свести к минимуму элементы неопределенности в действиях должностных лиц. Для этого вводятся нормы по учреждению ряда комиссий и четкой регламентации их полномочий. Сегодня эти комиссии есть, просто их нигде нет в законодательстве, что вызывает неясности в ходе судебных разбирательств. Смысл создания таких консультативно-совещательных органов в том, чтобы решения по специфичным вопросам принимались бы не только на основе единоличного мнения госоргана, а строились бы от предложений, формируемых коллегиальными органами, в состав которых входят представители различных государственных органов, являющихся специалистами по вопросам, относящимся к сфере деятельности той или иной комиссии», – пояснил министр энергетики и минеральных ресурсов Сауат Мынбаев.

По техническим причинам

С принятием нового Налогового кодекса потребовалась более четкая классификация по видам контрактов. Предлагается упразднить существующее деление контрактов на концессионные, сервисные, смешанные, а использовать классификацию по признаку операций – контракт на добычу, контракт на разведку. Пунктирно обозначенное разделение прошлыми поправками в закон получило более полное развитие в новом проекте документа. «Дело в том, что в условиях совмещения в одном контракте операций разведки и добычи в момент заключения контракта невозможно объективно спланировать предстоящие работы, конкретные сроки их проведения и финансовые затраты», – пояснил г-н Мынбаев. По заверению разработчиков, недропользователю, который провел разведку, будет предоставлено преимущественное право на заключение контракта на добычу без проведения соответствующего конкурса.

Такое разделение повлекло за собой и изменение в отношении к используемым документам – проектным, рабочим программам, годовым рабочим программам. Новшество в том, что проектные документы будут согласовываться до заключения контракта и утверждения рабочей программы, годовые рабочие программы предлагается вовсе упразднить. Эти узкоотраслевые моменты в контексте данного законопроекта очень важны. При невыполнении рабочей программы недропользователь может поплатиться контрактом, при изменении рабочей программы придется перезаключать контракт. Сейчас все недропользователи работают по годовым рабочим программам – они более реальны и зачастую отличаются от рабочих программ по объемам работ, финансирования в разы. Однако при решении спорных вопросов в суде не могут использоваться, поскольку не имеют правового статуса. Минэнерго решило обязать недропользователей тщательнее относиться к проектным документам и точнее разрабатывать рабочие программы.

 «Если выиграл контракт, платишь 50% бонуса, получаешь право разрабатывать проектные документы. В законопроекте дан исчерпывающий перечень проектных документов, которые различны для твердых полезных ископаемых и для углеводородов. Из проектных документов объемы финансирования по годам – самые ключевые вещи, которые тянут на рабочую программу. Получили единство технические документы, рабочие программы и контракт. Если по ходу освоения месторождения меняется ситуация, то проектные документы подвержены авторскому надзору. Если эти изменения не затрагивают рабочую программу – все делается в рабочем порядке. Но если надо вносить изменения в рабочую программу, тогда вносятся изменения и в рабочую программу, и контракт. Тогда появляется логика потенциальных разбирательств – кто прав, кто не прав. Поскольку получается, что в одних случаях суды выигрываем, в других – проигрываем по одним и тем же основаниям», – аргументировал непростую норму министр энергетики.

Это новшество вызывает бурные дискуссии у недропользователей – никому не хочется перезаключать контракты, так как в подавляющем большинстве случаев изменения будут значительными. Ведь при составлении рабочей программы трудно точно угадать все особенности месторождения, а значит, и затраты на его разработку. Кроме того, пока неясно, как пережить переходный период, когда контракт на разведку закончен, а на добычу еще не заключен. Генеральный директор ТОО «KazMunaiGaz Consult» Рустам Жунусов считает, что «усложненная схема приведения рабочей программы в соответствие с изменениями проектных документов систематически приводит к проблемам недропользователей».

Про два критерия

Не менее спорно предложение разработчиков всего о двух конкурсных критериях: размер подписного бонуса и размер отчислений в местный бюджет на социально-экономическое развитие региона и развитие инфраструктуры. Но до этого нужно пройти предварительный этап – соответствие контракта минимальным требованиям, таким как обязательства по обучению, кадрам, казахстанскому содержанию, переработке. Мажилисмен Иван Чиркалин называет бонус в местный бюджет коррупционной нормой. По его мнению, недра принадлежат всему народу, а регионы получают трансферты из республиканского бюджета, который формируется из таких поступлений, дополнительные суммы ставят регионы в неравное положение. Сауат Мынбаев с ним согласился: «Два критерия – это предмет компромисса с представителями исполнительной власти. Во всех контрактах есть платежи в местный бюджет – по Карачаганаку, Кашагану, кызылординским проектам. Самая логичная позиция – при выполнении обязательного минимального уровня по всем требованиям конкурса выигрывает тот, кто заплатил больший бонус. А так и СПК могут потребовать отчисления в область. Надо, например, установить, что поступления на социальное развитие региона не могут быть больше, ну, допустим, 15% бонусных платежей».

Казенный интерес

Основная цель «сырьевой Конституции», как назвал законопроект о недрах министр Мынбаев, – максимальная защита интересов государства. Соответственно, все нормы на это и направлены. «Проектом закона устанавливается детальная процедура реализации приоритетного права государства по приобретению права недропользования, его части, долей участия и пакетов акций. В качестве конечных приобретателей таких объектов определены национальный управляющий холдинг, либо нацкомпания, либо уполномоченный госорган. Важной мерой, предпринятой для минимизации случаев обхода приоритетного права государства, является установление правила, согласно которому к сделкам и иным действиям, направленным на отчуждение права недропользования, доли участия в юридическом лице, обладающем правом недропользования, применяется право Казахстана», – подчеркнул глава Минэнерго.

Закон «О недрах и недропользовании», наверное, единственный, который корректируют ежегодно

Очень жестко в законопроекте определены нормы по казахстанскому содержанию. Обязательства по использованию товаров, работ, услуг казахстанского происхождения в процентном выражении включаются в контракт и являются одним из обязательных его условий. Кроме того, в контракт в обязательном порядке включаются размеры неустойки (штрафов, пени) за неисполнение недропользователем принятых им обязательств, в том числе по казахстанскому содержанию. Недропользователь обязан «использовать оборудование, материалы и готовую продукцию, произведенные в Казахстане, при условии их соответствия требованиям законодательства РК о техническом регулировании и обязательно привлекать казахстанские организации для выполнения работ и услуг при проведении операций по недропользованию, включая использование воздушного, железнодорожного, водного и других видов транспорта, если эти услуги соответствуют стандартам, ценовым и качественным характеристикам однородных работ и услуг, оказываемых нерезидентами Рес-публики Казахстан».

Такие строгости после невнятных призывов использовать казахстанские ресурсы достаточно революционны. Тем более что достоверно неизвестен размер нынешнего казахстанского содержания, так как до сих пор инвесторы отчитывались по нему, как им заблагорассудится. И строгой статистики на сегодня нет.

«При разработке законопроекта наша ассоциация предложила разработчикам из Минэнерго блок более чем из 30 поправок. Часть ими не была принята с понятной аргументацией, а часть отложена до парламентских обсуждений. Мы не против усиления роли государства, мы старались исправить некоторые нормы, которые довольно туманны и неоднозначны в трактовании. Это причина для различных несостыковок предприятий и государства. Правительство обычно составляет план законопроектных работ, исходя из собственных соображений. И мы не всегда уверены в том, правильно ли правительство чувствует момент необходимости изменения того или иного закона, не просто ли это желание нового министра», – резюмировал исполнительный директор республиканской ассоциации горнодобывающих и горно-металлургических предприятий Николай Радостовец.

Статьи по теме:
Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности

Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?