Семь раз отрежь

Впервые за последние годы правительству придется секвестрировать бюджет

Семь раз отрежь

В последние годы механизм формирования бюджета страны – и республиканского, и государственного – постоянно менялся. Например, в 2007 году был осуществлен переход на ненефтяной бюджет с покрытием дефицита между ненефтяными доходами и расходами за счет гарантированного трансферта из Национального фонда. В прошлом году, после принятия нового Бюджетного кодекса, правительство осуществило настоящую бюджетную революцию, перейдя на трехлетнее бюджетное планирование, ориентированное на результат. «Центральной идеей данной реформы, – говорит вице-министр экономики и бюджетного планирования Лена Кармазина, – является переход от управления затратами к управлению результатами».

Трехлетнее планирование должно было повысить предсказуемость бюджетного процесса. Трехлетний бюджет снимает массу проблем прежних лет, которые были у администраторов бюджетных программ и местных органов при реализации инфраструктурных и других проектов (в частности, строительства школ и больниц), поскольку период их реализации был рассчитан на несколько лет, и ежегодно приходилось на республиканской бюджетной комиссии «пробивать» финансирование по уже начатым объектам. Иногда они превращались в долгострой.

Впервые с начала нынешнего тысячелетия бюджет в ходе работы над ним подвергся серьезным изменениям

Правда, возникает вопрос: а насколько необходимо было именно сейчас, в период кризиса, переходить на трехлетний бюджет и насколько он выполним в нынешних условиях? «Я согласна с тем, что, наверное, мы несколько запоздали с переходом на новые принципы формирования бюджета, если бы мы это сделали раньше, то, возможно, это бы смогло сгладить некоторые из тех проблем, которые мы сейчас имеем в экономике. Но это все равно надо делать», – говорит Лена Кармазина. С ней в принципе согласен и руководитель центра экономических прогнозов и анализа «Ракурс» Ораз Жандосов: «В целом это правильный шаг, а что касается сроков, то здесь правительству просто не повезло».

Социалка неприкасаема

Остается еще вопрос о выполнимости принятого бюджета. Дело в том, что впервые с начала нынешнего тысячелетия бюджет в ходе работы над ним подвергся серьезным изменениям и, судя по заявлениям премьера и членов кабинета министров, они отнюдь не последние. Произошел фактический возврат к практике конца 90-х годов прошлого века, то есть пересмотра в сторону уменьшения доходов и расходов и роста реального дефицита.

Изначально в нижнюю палату был внесен проект, рассчитанный из следующих макроэкономических показателей: мировая цена на нефть в среднесрочном периоде составит 60 долларов за баррель, реальный темп роста ВВП – 105–107%. Индекс потребительских цен прогнозировался в интервале 8,5–10,5% в 2009 году с последующим снижением до 6,5–8,6% в 2011-м, а расчетный курс тенге к доллару в среднем на три года – 124 тенге (при этом бюджет 2009 года был рассчитан по курсу 123,5 тенге к доллару). При формировании прогноза доходов республиканского бюджета учитывались данные отчета об исполнении доходов за предыдущие годы, оценка поступлений за первое полугодие 2008 года и изменения в Налоговом кодексе. Прогноз доходов (без учета поступления трансфертов) республиканского бюджета на 2009 год был определен в сумме 2,2 трлн тенге с незначительным превышением оценки 2008-го на 2,7 млрд тенге. Столь небольшое превышение было связано прежде всего с изменениями в налоговом законодательстве. При этом государство взяло на себя ряд социальных обязательств. Все они были запланированы еще в относительно благополучном первом полугодии 2008 года и серьезно повысили нагрузку на расходную часть бюджета.

Между тем начавшаяся в октябре вторая фаза мирового кризиса заставила правительство пересмотреть базовые макроэкономические показатели, а также внести изменения в бюджет 2009–2011 годов уже при рассмотрении проекта в сенате. В результате принятый и действующий с 1 января бюджет весьма существенно отличается от изначального проекта. Доходная часть пересмотрена в сторону уменьшения на 301 млрд тенге в 2009 году (около 17% от планировавшихся доходов), а в 2010–2011 годах на 444,1 млрд и 622,9 млрд тенге соответственно. Это касается республиканского бюджета. Доходы местных бюджетов уменьшатся на 43,4 млрд тенге в 2009-м, на 76 и 104,7 млрд в 2010–2011 годах соответственно. А поступления в Нацфонд упадут еще более, почти на полтриллиона тенге в 2009 году и на 357 и 275 млрд тенге в 2010–2011 годах соответственно. При этом дефицит бюджета увеличен на 32,3 млрд тенге ежегодно. В результате падения доходов правительство вынуждено было пересмотреть и расходы. «Мы прежде всего сократили расходы на материально-техническое оснащение и капремонт государственных органов и учреждений, – рассказывает г-жа Кармазина, – если утрировать, то мы закрыли левую часть страницы, где были указаны администраторы программ, а правую, где цифры, кратно и одинаково всем уменьшили». В целом расходы на эти нужды сократились на 21% в 2009-м и 47 и 41% в 2010–2011 годах. Кроме того, снизились расходы на приобретение вооружений и техники Минобороны, пересмотрены схемы реализации таких проектов, как строительство Балхашской ТЭС, атомной электростанции в Актау, газохимического комплекса в Атырау, которые предполагалось финансировать из бюджета, теперь это будет профинансировано из средств ФНБ «СамрукКазына». Абсолютные суммы расходов сокращены на 268,7 млрд тенге, 411,8 млрд и 476,5 млрд тенге в 2009–2011 годах соответственно. «Хочу особо подчеркнуть, что все взятые на трехлетний период социальные обязательства остаются неизменными», – заявила «Эксперту Казахстан» г-жа Кармазина.

Удар по кривой

Несмотря на столь значительный секвестр, похоже, правительству придется вернуться к бюджету еще раз уже в первом квартале. Как заявил министр финансов Болат Жамишев: «Ситуация с доходами в первом квартале будет крайне напряженной, и мы, возможно, придем в парламент по его итогам с уточнением бюджета». «Действительно, в первом полугодии с доходами будет очень сложно, – говорит директор департамента налоговой политики и прогнозов Вера Кнюх, – дело в том, что кроме уменьшения доходов в связи с новыми ставками налогов, из-за мировой конъюнктуры и сжатия налогооблагаемой базы у нас будут проблемы». По ее словам, это прежде всего касается сборов по корпоративному подоходному налогу (КПН). Во-первых, авансовые платежи сохранены лишь для крупнейших налогоплательщиков, но это полбеды, поскольку они обеспечивают около 85% поступлений по данному налогу. До момента подачи итоговой декларации (крайний срок 31 марта) они должны будут уплачивать авансы по КПН, исходя из результатов 2008 года, который в среднем был для сырьевиков не таким уж плохим. Но с момента подачи декларации они начинают платить авансы по-новому, что резко сократит объемы платежей.

Стоит учитывать и то, что падение цен на нефть может оказаться более глубоким, чем ожидается. «В принципе, для расчета бюджета, поскольку он у нас ненефтяной, цена на нефть является косвенным показателем. Но в то же время именно от нее в силу кривой структуры нашей экономики зависит, например, уровень инвестиций, не имеются в виду государственные, а также уровень расходов нефтяных компаний, которые прямо влияют как на производство в других отраслях, так и на доходы бюджетов, имеются в виду подоходный и социальные налоги», – говорит Ораз Жандосов. «При расчете бюджета исходя из 25 долларов мы планируем сокращение доходов еще на сумму около 190 млрд тенге», – считает Вера Кнюх. «В принципе, мы готовы к такому сценарию, и в целом план, как сократить расходы, у нас есть, – рассуждает Лена Кармазина, – однако сейчас вопрос стоит по-другому – стоит ли сокращать расходы. Во-первых, мы можем увеличить трансферт из Нацфонда. Как второй вариант – дефицит бюджета, а возможно, кратно и то и другое». Как ни странно, схожей позиции придерживаются и эксперты миссии МВФ, которые в своем итоговом заявлении по Казахстану указывают: «Если произойдет значительное снижение доходов по сравнению с предусмотренным в бюджете уровнем, может потребоваться определенное сокращение неприоритетных расходов; при этом будет важно защитить – и даже увеличить – расходы на систему социальной защиты».

Первая задача

Существуют и другие угрозы. Так, в середине декабря прошлого года в опубликованном годовом отчете о финансовой стабильности Национальный банк и Агентство финансового надзора заявили, что в секторе государственных финансов нарастают риски. В частности, они отметили «опережающие темпы роста государственных расходов, составившие 27,3%, которые расширили дисбаланс государственного бюджета в условиях необходимости проведения активной контрциклической политики».

В Минэкономики наличие рисков в целом не отрицают, но и не относят к существенным. «Такой уровень доли расходов в 2008 году к ВВП связан с тем, что посчитаны средства, перечисленные из ФНБ «СамрукКазына» в размере пяти миллиардов долларов. Если это вычесть, то получится, что доля расходов к ВВП у нас стабильна на протяжении последних трех лет и составляет около 24%», – говорит г-жа Кармазина.

Еще одна угроза для реального исполнения трехлетнего бюджета, кроме той, что в условиях потенциальных секвестров крайне сложно что-то планировать даже на год, не говоря о трех годах, заключается в том, что с принятием закона «О Фонде национального благосостояния “СамрукКазына”» группа компаний, входящих в фонд, а это около полутысячи предприятий, по оценкам топ-менеджмента самого фонда, производящих около 50% ВВП и порядка 60% поступлений в бюджет, практически выводится из-под действия национального законодательства. Каковы будут плюсы от этого новшества, сказать сложно, а вот минусы можно назвать даже навскидку. Во-первых, это сокращение дивидендов, уплачиваемых компаниями в бюджет, а также оптимизация в рамках группы компаний налоговых выплат. «Этот вариант вполне возможен и в целом по экономике. Поскольку первое, чем занимается бизнес в условиях экономической рецессии или спада, – это оптимизация налогов», – говорит Ораз Жандосов.