Силовая модернизация силовых структур

От успеха реформы правоохранительной службы и судебной системы зависит успешность проекта модернизации Казахстана

Силовая модернизация силовых структур

Всякая реформа воспринимается общественным сознанием как радикальный слом старого и переход к чему-то новому. При этом отношение общества к реформам зависит от объекта реформирования. От реформ политических обычно ждут чего-то небывалого, а если после их завершения реформируемый объект еще можно узнать, то реформу именуют косметической, вкладывая в это слово больше разочарования, чем облегчения. К реформам образования и здравоохранения отношение было и остается весьма скептическим, поскольку личный опыт подсказывает людям, что они сопровождаются снижением качества при одновременном росте стоимости и учебы, и лечения.

Зато реформа правоохранительных органов у граждан нашей страны вопросов не вызывает. Хуже все равно уже не будет, а какой-то шанс на перемены к лучшему есть. Кроме того, за словом «реформа» людям видится кадровая чистка, и их жажда мести отчасти утоляется. Они не питают симпатий ни к полицейским, ни к судьям. По словам Нурсултана Назарбаева, в текущем году треть из всех поступивших в администрацию президента обращений граждан содержала жалобы на действия правоохранительных органов и судов.

С другой стороны, в общественном сознании за последние годы слово «реформа» стало едва ли не синонимом развития. Показательна формулировка «политические реформы отстают от экономических», подразумевающая развитие экономики на фоне консервации политической системы. Казахстанская управленческая элита сегодня состоит почти из одних реформаторов, поэтому реформа во многих сферах приобрела перманентный характер, и речь идет не о ее начале и завершении, а о новом этапе.

Для правоохранительных органов Казахстана новый этап начался 17 августа, после подписания указа президента «О мерах по повышению эффективности правоохранительной деятельности и судебной системы», основные положения которого Нурсултан Назарбаев изложил и прокомментировал в тот же день в своем выступлении на совещании по вопросу реформирования правоохранительных органов.

Реформа предусматривает структурные и функциональные преобразования работы почти всех правоохранительных органов (ПО). Главными ее принципами явились оптимизация и демилитаризация системы наряду с совершенствованием казахстанской законодательной базы путем ее гуманизации и декриминализации.

Эксперты-силовики, юристы, правозащитники и политологи считают реформу весьма своевременной. В целом позитивными им видятся и ее основные положения. Однако традиционный скепсис вызывают подготовленность преобразований и качество их реализации. Собеседники «ЭК» полагают, что без фактического привлечения гражданского общества (на этапах от рассмотрения проекта преобразований до их внедрения) эффективность реформы будет невысокой. А еще есть основания говорить о судьбоносности нынешних преобразований правоохранительной системы.

В колее реформ

Об истории и основных направлениях реформирования правоохранительных органов наш журнал уже писал (подробнее см. «Реформа как воля и представление», «Эксперт Казахстан» № 7 от 22 февраля 2010 года).

Если же сложить все реформы, которые проводились с правоохранительными органами, то за неполные двадцать лет независимости их окажется более двух десятков: то есть даже выражение «что ни год, то реформа» будет неточным. Переходя от хронологического изложения к проблемному, процесс можно представить следующим образом: сначала все силовые ведомства, получив новый статус, раздули аппарат. Потом новации сводились к его оптимизации; вскоре дал о себе знать кадровый дефицит, тогда, например, в МВД начали создаваться новые комитеты.

Независимо от колебаний численности органов в них росла коррупция. Еще советский гаишник не стал казахстанским дорожным полицейским, а слава о его взяткоемкости ушла в фольклор. Казалось, все дело в маленькой зарплате сотрудников ПО, определяющей престижность службы. Но точечные новации последних лет показали: сколько полицейским и судьям ни повышай зарплату, а качество их работы не растет и коррупция не исчезает.

«В начале девяностых, сделав выбор в пользу свободного рынка и капитализма, государство открыло клапан экономической активности граждан, позволило предпринимательству расти и развиваться, — рассказывает известный казахстанский адвокат Данияр Канафин. — Но судебная и правоохранительная системы гораздо больше, чем другие государственные органы, сохранили свою советскую природу». По его словам, на деле все реформы носили косметический характер и, по сути, представляли собой переброс компетенций из одного ведомства в другое. А порядок управления, комплектации кадров и оценка результатов деятельности оставались прежними. «Сегодня мы имеем довольно большой класс собственников и фактически противостоящий ему огромный аппарат плохо оплачиваемых и слабо контролируемых силовиков», — считает г-н Канафин. С ним соглашается директор программы «Правовая реформа» фонда «Сорос-Казахстан» Аида Айдаркулова: «Именно правоохранительная система с момента обретения независимости подверглась системным изменениям в наименьшей степени».

Однако не только криминальные особенности периода первоначального накопления капитала актуализировали нынешнюю реформу. Весь минувший год происходили так называемые «войны силовиков» — противостояние чекистов и полиции, а это явление представляет угрозу уже не отдельным гражданам или их группам, но государству в целом. В итоге президенту пришлось произвести ряд перестановок в ПО, самой крупной из которых стала отставка с поста председателя КНБ Амангельды Шабдарбаева. Уже в то время стало ясно, что за конфликтом «государевых людей» стоит не только их неуживчивость и стремление к первенству, но и дефекты структурного характера.

По-видимому, Госкомиссия по реформе правоохранительных органов последние полгода занималась как раз выискиванием этих дефектов. И в выступлении по данной реформе 17 августа текущего года Нурсултан Назарбаев назвал их. Список уже привычно заполнили старые пороки системы: громоздкость ее управления с дублированием и пересечением функций, подмена качества количеством и неверные критерии оценки работы. «Все это сказывается на уровне доверия населения к правоохранительным органам, а через них в целом к власти», — констатировал Нурсултан Назарбаев, исходя из выводов Госкомиссии.

Президент посетовал, что все предыдущие попытки реформирования не дали ожидаемого результата, ведь истинные цели реформы нивелировались «кампанейщиной». «Узковедомственные интересы, желание сохранить прежний, во многих чертах еще советский, порядок превалировали над общегосударственными интересами», — заметил он. И это на фоне того, что, по словам президента, «за последние пять лет правоохранительным органам выделено более 160 миллиардов тенге, а их социальное обеспечение выросло в два раза».

Процент реализации

Суть реформы ПО и судебной системы содержится в шести пунктах президентского выступления, которые в более или менее детализированном виде перекочевали в вышеназванный указ, подписанный главой государства в тот же день (подробности см. в таблицах 1 и 2). По данному указу некоторые ПО освободят от несвойственных функций (это коснется МВД, из ведения которого выйдут вытрезвители и детприемники, а также техосмотр транспорта) и оптимизируют их аппараты. Последнее будет осуществлено за счет демилитаризации ведомств: с сотрудников, не выполняющих «основные задачи и функции» органа, снимут погоны (впрочем, оклады у них останутся не ниже прежних); также создаются возможности для выхода на пенсию тех, кто отслужил в системе двадцать лет.

«Реформа отсекает от МВД несвойственные в правовом государстве для полицейских функции и пытается в корне изменить само полицейское ведомство, делая его открытым, выверенным новыми индикаторами успешности», — полагает директор представительства Международной тюремной реформы (PRI) в Центральной Азии Сауле Мектепбаева. Отметим, что это мнение разделяют все собеседники «ЭК». Однако свои тонкости есть и тут. Вице-президент Ассоциации охранных предприятий РК Анатолий Калинин отмечает такой казус: «Те сотрудники аппаратов, которые ранее носили погоны, нередко привлекались на специальные мероприятия вместе со всеми. Но раньше они руководствовались положением о прохождении службы, а теперь трудовым законодательством. А там не учитываются особенности работы органов, даже продолжительность рабочего дня меньше».

Также в рамках реформы произойдет гуманизация законодательства: декриминализуют часть статей, в частности по экономическим преступлениям. Все это делается и для того, чтобы сократить число обитателей тюрем. «Десять лет назад говорили о гуманизации, мы тогда входили в пятерку стран по числу заключенных на 10 тысяч населения. Гуманизировали. Прошло лет 7—8, и сейчас у нас население тюрем из 25 тысяч выросло до 68 тысяч», — не без сарказма говорит исполнительный директор Transparency Kazakhstan Сергей Злотников. Он надеется, что грядущий пересмотр Уголовного кодекса не вызовет того же эффекта.

«Будут шире применяться альтернативные лишению свободы меры наказания, такие, как штрафы, привлечение к общественным работам или ограничение свободы», — пояснил журналистам председатель Агентства по борьбе с экономической и коррупционной преступностью Кайрат Кожамжаров. Но исполнительный директор общественного фонда «Хартия за права человека» Жемис Турмагамбетова уверена, что изменения требуются не только в законах, но и в судебной практике. «У нас ведь ужесточение наказаний происходит не от ужесточения закона, а от того, что наши судьи любят избирать в качестве меры пресечения арест, а меру наказания — заключение», — говорит она.

Кроме того, планируется упрощение досудебного производства по уголовным делам и расширение примирительных процедур в судопроизводстве. В Казахстане наконец-то признают «сделку о признании вины». Суть ее заключается в том, что обвиняемый признается в менее тяжком преступлении, а следователь отказывается от дальнейшего расследования и не «крутит» ему более тяжкое. «До сих пор основным критерием эффективности работы правоохранительных органов является процент раскрытых преступлений и дел, отправленных в суды с обвинительным заключением, — поясняет Даурен Канафин. — Если в такую “процентовку” включат еще и судебную сделку, последствия могут быть весьма неоднозначными. Не исключены варианты, когда раскрываемость повысится за счет тех, кто согласился взять на себя вину в преступлении, которого, возможно, не совершал». По его мнению, важно регламентировать этот институт так, чтобы права человека, привлеченного к ответственности, были защищены в полном объеме, обвиняемый должен знать, что собой представляет такая сделка, какие правовые последствия влечет.

Отметим, что реформенные положения о структурных изменениях начинают действовать с момента опубликования указа президента. Законопроекты и региональные программы по профилактике правонарушений создадут ориентировочно к началу следующего года. А уже апробированный (вероятнее всего, в пилотном регионе — им стала Алматинская область) комитет по расследованию должен заработать не позднее 1 января 2012 года. По данным Мин­юста, анализ действующего законодательства показал, что изменения затронут более 40 нормативно-правовых актов различного уровня. Реформа в любом случае затянется: как сообщили «ЭК» в Минюсте, только окончательное решение проблемы со строительством арестных домов (где содержатся граждане, совершившие административные правонарушения) займет 10 лет. Согласно финансовым планам правительства, преобразования будут идти не менее 4 лет. Министр юстиции Рашид Тусупбеков на заседании правительства 19 августа, представляя проект по унификации статуса сотрудников ПО, определил финансирование на уровне 18 млрд тенге до 2014 года, только разаттестация потребует 6 млрд. Министр финансов Болат Жамишев посчитал, что унификация доплат обойдется казне примерно в 3,6 млрд.

Холмс в ожидании

Одним из принципиальных решений, о которых идет речь в президентском указе, является поручение главы государства правительству РК: «Заинтересованными государственными органами внести предложения о введении в республике института частной детективной деятельности». По данному пункту конкретные сроки не указывались. В то же время законопроект «О негосударственной (частной) охранной деятельности и негосударственной (частной) детективной деятельности в РК» был готов еще 4 года назад, в феврале 2006 года его одобрил комитет по международным делам, обороне и безопасности мажилиса.

Потом с ним произошла поистине детективная история. «Когда документ уже передали в сенат, — рассказывает г-н Калинин, — один сенатор стал противиться, проект вернули на доработку в мажилис». По его словам, сенатор выразил опасение, что частные детективы начнут собирать компромат на политическую элиту страны, что и убедило коллег. «Что это за политическая элита такая, если на нее можно собрать компрометирующий материал? — шутит ветеран МВД. — А во-вторых, сегодня каждый журналист способен этим заниматься. Во всем цивилизованном мире детективы оказывают ощутимую пользу следствию, помогая адвокатам».

«В нынешнем уголовном процессе обвиняющую сторону может представлять сразу ряд силовых служб: прокуратура, финполиция, КНБ, — рассказывает он. — Защиту же — только адвокат, которому очень сложно в одиночку собирать материалы. Ему в помощь очень был бы кстати сыщик. С другой стороны, как сегодня вести бизнес, не имея информации о своем партнере? Такую информацию также может собирать детектив», — такие аргументы в пользу частных детективов приводит наш эксперт.

А ведь институт частного детектива — это еще один мостик от гражданского общества к силовикам. «Почему нельзя полковнику, который отслужил в органах 30 лет, выдать лицензию, тем более что он как раз работает в тесной упряжке с ПО», — сетует г-н Злотников. Он полагает, что частные сыщики поспособствуют либерализации системы и повысят эффективность следствия.

Реформа как вещь в себе

В указе есть пункт об «установлении различных форм сотрудничества правоохранительных органов с институтами гражданского общества». Однако, в отличие от детализированного алгоритма структурных преобразований ПО, в документе конкретный метод сотрудничества не указывается. Видимо, каждое ведомство на своем уровне самостоятельно решает, какие формы работы с гражданским обществом ему подходят. «В общем тренд реформы верный. Под основными ее положениями нынче подписался бы любой либерал, — рассказывает г-н Канафин. — Но как практикующий юрист я сильно обеспокоен тем, в какой форме эти идеи найдут свое воплощение в действительности. Без полноценного общественного обсуждения, научной экспертизы законопроектов все может быть искажено до неузнаваемости».

И представителям гражданского общества есть чем дополнить президентский указ. По мнению г-на Злотникова, пока суды получают деньги от правительства, ни о какой продуктивной реформе речи быть не может. «Наряду с конкретизацией функций правоохранителей, улучшением системы управления и материального обеспечения следует создать эффективные формы судебного и гражданского контроля за их деятельностью, — считает г-н Канафин. — Тогда работа полицейских ведомств станет более полезной для общества». Также адвокат предлагает стимулировать «служивых» материально (предоставить сотрудникам и их близким медицинское страхование, льготное кредитование), но одновременно ужесточить дисциплину и контроль в ПО.

Надо отметить, что в экспертном сообществе нынешняя реформа правоохранительной системы видится чем-то большим, чем просто реформа. «При трезвом взгляде на перспективу становится понятно, что именно эта реформа может стать началом реального транзита от постсоветского авторитаризма, который, безусловно, был необходим в течение некоторого исторического периода, к модернизации всего государства. От успеха этой реформы в некоторой степени зависит стабильность всей политической системы и перспектива цивилизованной преемственности власти в будущем», — резюмирует г-н Канафин.

[inc pk='90' service='table'][inc pk='91' service='table']
Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики