Дайте денег

Бюджеты областей и городов полностью зависят от трансфертов из Астаны. У акиматов нет стимула для увеличения налогооблагаемой базы и экономии средств

Дайте денег

Государственный бюджет ­Казахстана, как известно, состоит из двух частей — бюджета республиканского и бюджетов местных. К местным относятся бюджеты областей, районов, городов республиканского подчинения и столицы. По объему совокупность местных бюджетов значительно уступает республиканскому: в прошлом году расходная часть центрального бюджета составила 3 860 млрд тенге, а совокупность местных — 2 330 млрд.

Унитарные финансы

В последнее десятилетие бюджетная поли­тика в Казахстане становилась все более централизованной, и объем средств, распределяемых через центральные органы власти, рос быстрее местных бюджетов. В 2001 году размер республиканского бюджета лишь на 20% превышал размер сумм, которыми распоряжались регионы. По итогам прошлого года через центр распределялось уже около 80% всех бюджетных денег.

Сегодня регионы в финансовом плане гораздо менее самостоятельны, чем десять и даже пять лет назад. Одновременно с централизацией финансовых потоков сужается налоговая база местных бюджетов. Согласно Бюджетному кодексу в региональную казну поступает восемь видов разно­образных налогов и сборов. Из этого списка значимыми являются социальный налог, индивидуальный подоходный налог (ИПН), а также (в отдельных регионах) плата за эмиссии в окружающую среду.

— С 2002 года последовательно проводится политика перевода основных денежных потоков, в первую очередь налогов, в Астану, — отмечает директор Центра анализа общественных проблем Меруерт Махмутова. — В рамках политики централизации эти средства перераспределяются и идут в регионы. Все эти годы снижали именно те налоги, которые пополняют конкретно местные бюджеты.

Размер соцналога и ИПН в 2000-е годы неоднократно снижался. В 2001-м этот налог был снижен с 26% до 21%, в 2007-м он составлял около 15%, в 2009-м ставка соцналога была снижена до 11%. Индивидуальный подоходный налог собирается по плоской шкале в 10%. Как известно, после введения плоской шкалы резкого роста налоговых поступлений ИПН, на который рассчитывал Минфин, не произошло. Осенью прошлого года министр финансов Болат Жамишев предложил вернуться к прогрессивной шкале взимания подоходного налога. По словам министра, больших результатов от изменения механизма сбора налога не ожидалось — дополнительные сборы составили бы всего 12,8 млрд тенге. Однако это предложение вызвало бурную реакцию общественности и СМИ, в итоге правительство отодвинуло планируемые изменения на 2013 год, а позже, согласно ряду источников, и вовсе отказалось от этой идеи.

В совокупности ИПН и соцналог в минувшем году принесли в бюджет 565 млрд тенге. Для сравнения: сборы одного только корпоративного подоходного налога, который идет в республиканскую казну, за прошлый год составили 837 млрд тенге. Все прочие доходы, составляющие налоговую базу местных бюджетов (плата за рекламу, за пользование лесными и водными ресурсами) не имеют серьезного значения. Большая часть коммунальной собственности, а также компании, в которых местные власти имеют долю, не приносят прибыли и, как правило, нуждаются в инвестициях на модернизацию.

В целом, по данным Минфина, налоговые поступления в республиканский бюджет за 2003—2008 годы выросли более чем в четыре раза, в то время как в местные бюджеты — всего в 2,5 раза. Если в 2002 году налоговые поступления составляли 96,7% всех поступлений (из местных источников), то уже к «предкризисному» 2007-му доля налогов в местных доходах упала до 89%. Дополнительные 10%, как правило, поступали в казну регионов от приватизации госсобственности и продажи земли.

Одновременно доля поступлений и налогов продолжала снижаться, и с каждым годом регионы все больше «подсаживались» на трансферты из республиканского бюджета. В 2001 году трансферты и гранты в совокупном местном бюджете составляли чуть более 10%. По итогам прошлого года доля трансфертов превысила 60% (1,4 трлн тенге от 2,4 трлн суммы местных бюджетов).

По итогам 2010 года лишь в четырех наиболее развитых регионах (Алматы, Атырауская, Мангистауская и Павлодарская области) доля местных поступлений в региональные бюджеты превышает объем дотаций. При этом только в Атырау местные налоги существенно (более чем в три раза) превышают трансферты, у остальных лидеров собственные доходы больше поступлений из центра на 10—15%. Даже в промышленно развитых Карагандинской и Восточно-Казахстанской областях (ВКО) объем трансфертов превысил собственные поступления. ВКО, несмотря на мощную промышленную базу, почти две трети своего бюджета формирует за счет трансфертов.

Косвенно невысокая доля местных налогов, особенно ИПН и соцналога, в региональном бюджете отражает либо низкий уровень зарплат и других доходов населения, из которых и поступают в казну ИПН и соцналог, либо работу с «черной кассой», когда зарплаты выдаются в конвертах, либо сочетание обоих факторов. Особенно актуально данная проблема стоит в традиционно бедных регионах юга республики. В Южно-Казахстанской (ЮКО) и Жамбылской областях собственные доходы покрывают лишь около 1/5 трат местных бюджетов. В Кызылординской и Северо-Казахстанской (СКО) местные поступления не покрывают и пятой части всех расходов.

Богатые и бедные

Судя по статистике, в последние годы самые бедные регионы получают трансферты из республиканского бюджета во все возрастающем объеме, и эти деньги все больше замещают местные доходы. Однако объемы трансфертов центра в большинстве случаев не до конца компенсируют разрыв в доходах между регионами.

Столица — счастливое исключение: бюджет Астаны в прошлом году составил 260 млрд тенге, а собственные налоговые поступления — лишь 69,8 млрд. Тем не менее на каждого жителя Астаны местные власти в 2010 году потратили около 400 тыс. тенге. Это примерно втрое больше, чем местные бюджеты выделили на среднего жителя республики. Низкие налоговые сборы, несмотря на многолетние и многомиллиардные инвестиции, говорят о слабости местной экономики, а также о не очень высоком уровне доходов большинства госслужащих, которых в городе, вероятно, большинство.

По расходам на одного жителя следом за Астаной с большим отставанием следуют нефтедобывающие регионы и южная столица. Уровень местных бюджетных расходов на одного жителя тут примерно вдвое ниже, чем в Астане. Как известно, Алматы долгие годы является чистым донором государственного бюджета. Тем не менее, по итогам прошлого года собственные доходы позволили городу покрыть лишь около 60% своих расходов. Транспортные, энергетические, жилищные и прочие проблемы, причиной которых является хроническое недофинансирование городской инфраструктуры, давно стали визитной карточкой мегаполиса. При существующем уровне бюджетных затрат, по мнению экспертов, их решение сегодня вряд ли возможно.

В то же время алматинские проблемы должны вызывать зависть у большинства остальных регионов, где, как правило, возможности местных бюджетов еще меньше. Соседняя Алматинская область тратит на одного жителя всего 98 тыс. тенге в год — это самый низкий уровень расходов местного бюджета на душу населения в стране. Немногим лучше живут другие регионы юга: акиматы ЮКО потратили на каждого жителя региона в 2010 году чуть более 100 тыс. тенге, Жамбылской области — 104 тыс.

Таким образом, налицо двукратный разрыв в расходах местных бюджетов на одного жителя между регионами с самыми низкими доходами на душу населения (ЮКО, Алматинская, Жамбылская области), с одной стороны, Алматы и «нефтяным» западом — с другой.

Такое неравенство в теории должно стимулировать акимов отстающих регионов к тому, чтобы они формировали у себя лучшие условия для возникновения новых производств, рабочих мест, которые давали бы в будущем новые налоги и позволяли области вырваться вперед. Но и в этом случае почти вся прибыль от возможного роста все равно попадет в республиканский бюджет. Размеры выделяемых трансфертов, судя по статистике Минфина, никак не привязаны к объему налоговых поступлений от той или иной области. Так, подушевой уровень расходов местных бюджетов в промышленно развитых Карагандинской и Павлодарской областях лишь немного превышает уровень расходов в самых бедных областях. С одной стороны, это можно объяснить социальной миссией государства — все жители страны (кроме, судя по цифрам, астанчан) должны жить примерно в одних условиях. С другой — между регионами должна быть определенная конкуренция, которая побуждала бы к внутренней миграции не только молодых жителей села, направляющихся в Алматы, но и другие категории граждан.

Медленно и без конкурса

Если считать не с доходной, а с расходной части бюджетов, имея в виду более эффективное расходование имеющихся средств, здесь также имеются системные проблемы. Главный способ экономии бюджетных средств, в частности при госзакупках, — это конкурс. Ничего лучшего до сих пор не придумали. В прошлом году впервые в Казахстане любой желающий мог увидеть структуру, объемы и конкретные сделки, которые заключались в республике в рамках государственных закупок. Теперь информация о закупках товаров и услуг госорганами размещается на веб-портале goszakup.gov.kz.

Эти данные не являются исчерпывающими: по закону «О государственных закупках» с 1 января 2010 года в обязательном порядке в Интернете требуется размещать лишь закупки способом запроса ценовых предложений, он используется для приобретения товаров, работ, услуг, качественные характеристики которых не имеют для заказчика существенного значения, решающим условием является цена. Общий объем разовой закупки этим способом не может превышать 5,9 млн тенге. Потому этот метод освоения средств в госорганах не самый популярный. Тем не менее, часть закупок все же производится данным способом, и акиматы, и госпредприятия активно пользуются порталом. На основе информации, имеющейся в открытом доступе на сайте, можно сделать определенные выводы о способах и сроках использования бюджетных средств отдельными регионами республики.

Южная столица отличается самым медленным освоением выделенных средств. Так, согласно данным веб-портала, половину годового объема закупок алматинские чиновники сумели освоить лишь в июле. Понятно, что чем раньше проводятся тендеры, тем больше времени остается у исполнителей на выполнение работы до конца года. Это особенно важно на отдельных рынках, например в строительстве, где частных контрактов мало и компании выживают на госзаказах.

Для сравнения: в Акмолинской, Костанайской области и СКО половину необходимых закупок провели уже в феврале, в Мангистауской, Карагандинской и Павлодарской — в марте. В апреле половину выделенных на закупки средств освоили в Астане, Актюбинской, Кызылординской областях, ЗКО, ВКО и ЮКО; в мае — в ­Атырауской области.

«В начале года деньги перечисляются всем, а освоение средств идет медленно именно из-за бюрократических процедур, — считает депутат мажилиса парламента Серик Оспанов, — это приводит к медленному выполнению намеченных программ. К сожалению, это стало серьезной проблемой. В итоге отдельные программы остаются невыполненными». Решение проблем переносится на следующий год.

Можно, конечно, предположить, что акиматы Алматы и Атырауской области используют особый управленческий подход, перенося закупки всех товаров и услуг, где качество не важно, на середину года, а в начале года концентрируясь на вещах, где их характеристики имеют значение. Но судить об этом пока трудно — закон не предписывает публиковать в Интернете все данные о закупках, а собирать и адекватно оценивать информацию по всем местным изданиям проблематично, думается, даже для Минфина. Тем не менее, не опираясь пока на цифры, можно предположить, что более раннее проведение тендеров в начале каждого года вело бы к более быстрому и осознанному развитию регионов.

Впрочем, тендеры, судя по информации, размещенной на goszakup.gov.kz, не самый популярный способ расходования бюджетных средств. Согласно данным портала, большая часть госзакупок в прошлом году проводилась региональными властями и госпредприятиями вообще без какого-либо конкурса. Из 547 млрд тенге, потраченных на закупки местными бюджетами, 219 млрд потрачено на закупки способом из одного источника, еще 133 млрд пришлось на закупки без применения норм закона «О госзакупках».

В отдельных регионах, согласно информации на портале, указанными способами осваивается практически весь объем закупок. Так, в Алматы из освоенных 47,9 млрд 20,2 млрд истрачено на закупки из одного источника, еще 20,1 млрд разошлось без применения норм закона «О госзакупках».

— Конечно, такое распределение денег — серьезный минус, — отмечает г-н Оспанов, — тут возможны всяческие злоупотребления. Конкурсы нужны в первую очередь для того, чтобы экономить государственные деньги. Если большая часть средств расходится без конкурса, это говорит о несовершенстве законов о государственных закупках.

Общий вывод, который напрашивается — отечественная система госзакупок, особенно региональная, а также политика перераспределения бюджетных средств в республике нуждается в ревизии. Если ее не провести, инфраструктура всех регионов, за что, в частности, и отвечают местные власти, вскоре придет в упадок, и любые планы развития, вроде ГПФИИР, потеряют смысл.

Статьи по теме:
Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности

Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?