Качество власти

Некомпетентность и коррумпированность управленческой элиты вступают в противоречие с национальными интересами Казахстана

Качество власти

Недавние выборы президента поставили в центр внимания политиков, экспертов и прессы вопросы подготовки преемника, многопартийного парламента, отставки правительства, новых кадровых решений и всего того, что относится к структуре государственной власти. Все понемногу стали забывать, что у государства есть и управленческие функции, причем способность эти функции выполнять как раз и определяет качество власти.

17 апреля Нурсултан Назарбаев напомнил об этом, выступив на расширенном заседании правительства с участием депутатов парламента, членов Конституционного совета, Верховного суда, Фонда национального благосостояния «Самрук-Казына», акимов областей и городов Астаны и Алматы, представителей партии «Нур Отан» и Ассамблеи народа Казахстана. Правительственный формат встречи определил общий характер выступления — в нем ставились конкретные задачи, указывались пути их решения и определялись исполнители. Присутствие в зале акимов и судей задавало иной формат — менее конкретный и более эмоциональный.

Тезисы выступления президента, выложенные на официальном сайте Ак орды, сухие и лапидарные, во многом совпадают с поручениями, которые Карим Масимов дал министрам на заседании правительства, прошедшем 19 апреля. Те отступления от текста, которыми изобиловало выступление Нурсултана Назарбаева, широко цитировались информационными агентствами и прессой.

К вопросу о стратегиях

Комментарии президента к некоторым изменениям в функциональных обязанностях министерств и ведомств расходятся с заявлениями общего характера, сделанными в том же выступлении. Говоря о новых функциях Министерства экономического развития и торговли, Нурсултан Назарбаев заметил, что первоначально его планировали переименовать в Министерство стратегического планирования и экономического развития. «Мы создавали это министерство для того, чтобы оно разрабатывало долгосрочную и среднесрочную стратегии, координировало работу других министерств, координировало вопросы по развитию регионов — то есть как мозговой центр правительства, который будет думать, разрабатывать, предлагать то, что надо делать. Однако оно не стало таким — оно стало просто Министерством торговли», — посетовал он. Кроме того, как пояснил президент, ему передается политика по защите конкуренции, по ограничению монополистической деятельности, тарифная, налоговая, таможенная и бюджетная политики, но осуществление этих политик остается в профильных ведомствах.

Но в том же выступлении президент заявил, что программ и стратегий у нас хватает, вопрос лишь в том, чтобы их выполнить. «Мы реализуем программу форсированного индустриально-инновационного развития, программы развития образования и здравоохранения, приняты основные стратегические документы по всем отраслям, разработаны программы поддержки бизнеса, готовится к выпуску народное IPO. Все это обеспечит наше посткризисное развитие. Таким образом сегодня четко определены наши стратегические задачи на среднюю и долгосрочную перспективу. Наша главная задача — реализация принятых программ», — заявил Нурсултан Назарбаев.

Можно предположить, что МЭРТ будет разрабатывать стратегии реализации стратегий. Отчасти это подтверждается поручением, которое вслед за президентским выступлением премьер-министр дал Кайрату Келимбетову — в двухнедельный срок подготовить расчеты по целевым показателям экономического роста для каждой отрасли с предложениями по их персональному закреплению за каждым министром и акимами.

Высокий уровень доходов

К 2016 году уровень ВВП на душу населения должен подняться не меньше чем до 15 тысяч долларов, заявил президент. Для этого, сказал он, экономика ежегодно должна расти темпами не менее семи процентов. Оценки и среднесрочные прогнозы показывают, что сырьевой сектор экономики будет давать ежегодный рост на четыре процента. Оставшиеся три процента, по словам президента, должен обеспечить несырьевой сектор. «Принципиальная новая задача перед правительством и акимами — обеспечить прирост остальной части экономики дополнительно еще на три процента, за счет интенсивного развития несырьевого сектора экономики, малого и среднего бизнеса», — заявил Нурсултан Назарбаев. И тут же указал источники, к которым должны припасть управленцы для решения этой задачи: «Во-первых, привлечение инвестиций как внутренних, так и внешних. Во-вторых, внедрение инноваций. В-третьих, повышение эффективности работы государства, общественных институтов».

Он отметил, что Казахстан уже стал страной с доходом выше среднего уровня, а в ближайшие пять лет мы должны войти в группу стран с высоким уровнем доходов. Президент использовал как синонимы два показателя — валовой национальный доход (ВНД) на душу населения и валовой внутренний продукт (ВВП) на душу населения. В цифровом выражении эти показатели для большинства стран близки друг к другу, просто ВВП используется для описания экономики в целом, а ВНД на душу населения показывает, сколько мог бы получить каждый гражданин страны, если бы весь годовой национальный доход был разделен между ними поровну. Сегодня годовой доход среднего казахстанца, пусть даже он младенец, пенсионер или безработный, превышает десять тысяч долларов. В реальности же кто-то получает две тысячи долларов в год, кто-то — двести тысяч. И весьма вероятно, что в 2016 году, когда душевой доход вырастет до 15 тысяч долларов, доходы учителей останутся намного ниже не только душевого ВНД, но и средней зарплаты. Благосостояние вырастет, но не у всех.

По расчетам Всемирного банка, валовой национальный доход на душу населения (по паритету покупательной способности) в Казахстане составил10320 долларов в 2009 году. Таким образом, мы относимся к странам с доходом выше среднего, можно даже сказать, намного выше среднего. От границы, за которой начинается высокий доход (12196 долларов) нас отделяет не так уж много. Но давайте взглянем на тех, кто находится сегодня за этой границей. Там наш таможенный союзник Белоруссия, где доход на душу населения в 2009 году составил 12740 долларов. Далеко впереди Норвегия с душевым доходом в 55420 долларов. До революции там находилась и Ливия, там ВНД на душу населения составлял в 2009 году 16400 долларов. Как мы видим, вхождение в число стран с высоким уровнем дохода не спасло Ливию от гражданской    войны. Ну а ближайшая цель для нас — догнать хотя бы скромную Коста-Рику, у которой душевой ВНД составил 10930 долларов.

Качество власти

Всемирный банк не только разработал методику определения уровня доходов, но и регулярно проводит исследование качества и эффективности государственного управления в разных странах мира, сопровождая его соответствующим рейтингом.

В итоговой таблице страны расположены в алфавитном порядке, совокупный индивидуальный рейтинг для каждой страны не рассчитывается. Исследование проводится регулярно начиная с 1996 года, поэтому по сводной таблице можно проследить динамику изменения каждого из индексов.

Первый индекс (учет мнения населения и подотчетность государственных органов) измеряет уровень гражданских свобод и политических прав, степень независимости прессы, оценку уровня свободы слова, свободы объединений, других гражданских свобод. Он у Казахстана всегда был и остается невысоким с некоторой тенденцией к снижению — от 23 в 1996 году до 18 в 2009 году. Ниже нас — Конго, Чад, Эритрея, Северная Корея, Ирак и другие страны, сравнение с которыми не слишком приятно. Но важно отметить, что ниже нас по этому индексу находится и Китай — наш важнейший торгово-экономический партнер, крупнейший инвестор и кредитор, а также союзник по ШОС.

Второй индекс (политическая стабильность и отсутствие насилия) отражает стабильность государственных институтов, вероятность резких перемен, смены политического курса, дестабилизации и свержения правительства неконституционными методами или с применением насилия. Разумеется, этот индекс может служить предметом гордости для нас, он вырос с 34 до 70. Мы в числе мировых лидеров по стабильности и неизменности, хотя до Гренландии, получившей индекс 100, нам пока еще далеко.

Третий индекс называется «эффективность работы правительства». Он включает показатели, измеряющие качество государственных услуг, качество разработки и реализации государственной политики, уровень доверия к этой политике, качество работы государственных служащих, их компетенцию, степень их независимости от политического давления. Это направление является предметом постоянных забот всех правительств под управлением Карима Масимова. Если сравнить индексы 1996 и 2009 годов, то заметен серьезный прогресс — показатель вырос в четыре раза, с 12 до 48 пунктов. Лидером здесь Сингапур (100 баллов), и важно то, что именно на эту страну мы в вопросах госуправления как раз и стараемся ориентироваться (насколько нам это удается — отдельный вопрос).

Некомпетентность и коррупция

Качество законодательства — четвертый индекс в рейтинге качества госуправления. Он относится не ко всей области права, а лишь к тем правовым актам, которые способствуют развитию предпринимательства или же противоречат рыночной экономике, чрезмерно регулируют цены, ставки и т.п. В этой области Казахстан после некоторых колебаний (падение от 28 пунктов в 1996 году до 20 в 2002 году) постепенно перешел к неспешному, но уверенному росту — 39 пунктов в 2009 году. И вновь за образец мы берем Сингапур с его образцово-показательными 100 пунктами. Интересно, что по уровню гражданских свобод и политических прав Сингапур отнюдь не лидер, более того, его индекс упал с 57 пунктов в 2000 году до 35 в 2009 году.

Нурсултан Назарбаев поручил правительству сократить число лицензий и разрешений для ведения бизнеса на 30%. «Везде, где это возможно, вместо лицензионно-разрешительной системы ввести уведомительный порядок. Бизнес не должен растрачивать свой потенциал на беготню за получением разрешения, достаточно просто уведомить государство о своих планах и начинать работу, если она не связана с рисками для здоровья, жизни наших граждан. Я неоднократно об этом говорил, поручения были даны, решения принимались, но вопрос кардинально не решается», — заявил он на расширенном заседании правительства.

Верховенство закона — это индекс, отражающий то, насколько физические и юридические лица верят в законы и соблюдают их, фиксирующий уровень преступности и отношение граждан к правонарушениям, отношение к исполнению контрактных обязательств, эффективность работы полиции и судов. В целом ситуация у нас не слишком хорошая, в законы мы не верим и соблюдать их не любим. Впрочем, в посление пять лет ситуация стала меняться к лучшему — индекс, колеблющийся в районе 17—18 пунктов, стал быстро расти, достигнув в 2009 году отметки в 35 баллов. Тем не менее от лидера в верховенстве закона — Швеции (100 пунктов) мы пока дальше, чем от абсолютного аутсайдера — Афганистана (0 пунктов).

Президент в очередной раз заявил, что за всеми чрезмерно усложненными бюрократическими процедурами и избыточным вниманием со стороны контролирующих органов стоит коррупция. Он вновь призвал всех чиновников бороться с коррупцией, пообещав лично защищать каждого борца и пригрозив персональной ответственностью всем высокопоставленным чиновникам за нарушения, допущенные их подчиненными.

Борьба с коррупцией (Control of Corruption) — это тот индекс, который, к сожалению, фиксирует не количество антикоррупционных кампаний и не качество шумовых эффектов, наполняющих эти кампании, иначе мы были бы в лидерах. Он отражает восприятие коррупции в обществе, степень использования государственной власти в корыстных целях, степень участия элит в коррупции, влияние коррупции на развитие экономики. Поэтому с 1996 по 2009 год мы смогли подняться с 15 до 19 пунктов, порой (в 2002 и 2003 годах) падая до позорной отметки в 9 пунктов. И, тем не менее, даже с нашими жалкими 19 баллами мы являемся сегодня бесспорным лидером Центральной Азии. Для сравнения: у Киргизии 7 баллов, у Узбекистана 6 баллов, у Таджикистана 12 баллов, у Туркмении 2 балла.

Нурсултан Назарбаев в качестве примера сплава некомпетентности и коррумпированности привел ситуацию с развитием транзитно-транспортного потенциала страны. «Министерство транспорта и коммуникаций вместо развития транзитных возможностей страны занимается только строительством дорог за счет бюджетных средств. А задача поставлена: Казахстан — транзитная страна. Это не интересует министерство. Таможенный комитет Минфина также не справляется с задачей оперативного оформления грузов. Поступает большое количество жалоб на поборы таможенников», — отметил президент.

Поскольку установки, которые президент регулярно дает управленческой элите, радикально отличаются от практики работы практически всех госорганов, связанных с контролем, лицензированием или хотя бы освоением крупных бюджетов, напрашивается вывод о необходимости кадровых решений. Но других кадров у государства просто нет.

Кадровая Хиросима

Власть в целом страдает от недостатка квалифицированных управленческих кадров, но в каждом конкретном случае она препятствует их появлению и развитию. «Что делает аким, приезжая в область? Он не взращивает местные кадры, приводит с собой так называемую команду. И все потому, что нет никакой системной работы с резервом. Резерв вроде есть, а из него никто не выдвигается на должности. Не нужно устраивать с каждым вашим перемещением коллективное перемещение душ», — возмущался президент на расширенном заседании.

Акимы, сказал он, должны работать с местными кадрами, интеллектуальным потенциалом, формировать кадровый резерв из наиболее талантливых, перспективных, преданных государственной идее, высококвалифицированных специалистов. Эта работа должна носить как первоочередной, так и долгосрочный характер. Надо создать корпус высших административных служащих, которые должны составить костяк профессиональных, высококвалифицированных менеджеров на центральном и местном уровне, заявил президент.

Нурсултан Назарбаев пытался взывать к чувству самосохранения акимов: «Вот такой принцип подбора вреден, поверьте моему большому жизненному опыту. Они первые вас сдадут и продадут на повороте. Кто ненавидит — тот пресмыкается, кто хвалит вас — хочет занять ваше место». Он поручил создать специальную комиссию для внедрения ротационных принципов на государственной службе.

Увы, командный метод работы уже давно стал нашей традицией. Данияр Ашимбаев в книге «Казахстан: история власти» приводит выступление тов. Сталина на февральско-мартовском пленуме ЦК ВКП(б) 1937 года: «Взять т. Мирзояна. Работает он в Казахстане, работал он раньше в Азербайджане долго, а после Азербайджана работал на Урале. Я его несколько раз предупреждал: не таскай за собой своих приятелей ни из Азербайджана, ни с Урала, а выдвигай людей в Казахстане». Методы, которыми государство пытается решить вопрос о качестве власти, с тех пор сильно изменились, но большинство проблем остались неизменными.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики