Многоуровневая безопасность, многовекторное сотрудничество

Реформы и изменения нужны любой организации. Главное, чтобы они помогали ей развиваться, а не ослабляли ее, считает министр иностранных дел Ержан Казыханов

Многоуровневая безопасность,  многовекторное сотрудничество

Во всем мире внешнеполитическое ведомство считается самым консервативным. Министров иностранных дел без особой нужды нигде не меняют. Нурсултан Назарбаев тоже относится к отбору министров иностранных дел с особым вниманием. До недавнего времени среди руководителей дипломатической службы независимого Казахстана было больше политических назначенцев, то есть людей, переведенных в МИД с партийной, хозяйственной или государственной работы, чем так называемых карьерных дипломатов, то есть людей, получивших профильное образование и начавших свой трудовой путь в стенах МИДа. К первым относятся Акмарал Арыстанбекова, возглавлявшая МИД в канун и первые дни независимости, первый глава МИД Тулеутай Сулейменов, секретарь Совета безопасности Марат Тажин и недавно ушедший со своего поста Канат Саудабаев, воплотивший один из самых амбициозных внешнеполитических проектов президента — Астанинский саммит ОБСЕ. Ко вторым — Касым-Жомарт Токаев, фактически выстроивший казахстанскую дипломатическую службу, и Ерлан Идрисов, нынешний посол в США. Новый министр — Ержан Казыханов продолжил линию карьерных дипломатов, начав дипломатическую службу еще в советское время и пройдя все ступени служебной лестницы.

У Казахстана внешнеполитическое направление всегда было самым успешным, даже в те времена, когда нашим дипломатам приходилось отвечать за промахи в политике внутренней или продвигать непростые проекты в экономической сфере. А во внешней политике весьма знаковой всегда была область многосторонней и конференциальной дипломатии, работа в международных организациях. Видимо, не случайно Ержану Казыханову, возглавлявшему ранее департамент многостороннего сотрудничества в МИДе и работавшему постоянным представителем Казахстана в ООН, сразу после назначения на пост министра предстоит провести два важнейших мероприятия — юбилейный саммит ШОС и встречу министров иностранных дел Организации Исламская конференция. Мы беседуем с ним о нынешних тенденциях в международных отношениях и приоритетах внешней политики Казахстана.

— Шанхайская организация сотрудничества уже давно стала организацией, международный авторитет которой очень высок, а потенциал развития связан, помимо прочего, с желанием целого ряда государств стать ее членами. Чего мы можем ожидать от саммита, который пройдет в Астане?

— Да, 15 июня в Астане пройдет юбилейный саммит. Ровно десять лет назад в Шанхае лидеры стран-участниц основали эту организацию, и Казахстан был среди «отцов-основателей».

Шанхайская организация сотрудничества — это уникальная организация. Она объединяет две крупные державы — Китай и Россию. Это ядерные державы, постоянные члены Совета безопасности ООН. Входят в ШОС и страны Центральной Азии, за исключением Туркменистана. Уникальность этой региональной структуры также и в том, что ее учредителем и активным участником является Китай, политика которого прежде никогда не строилась с опорой на региональные организации. Пекин предпочитает двусторонний формат отношений со своими соседями и партнерами. ШОС — это фактически единственная региональная организация, в которой Китай является полноправным членом.

Что будет на саммите? Во-первых, конечно, будет подведение итогов, обзор того, что было сделано за прошедшие десять лет, чего достигли, к чему пришла организация. Во-вторых, путь вперед, новые цели и задачи. Саммит ШОС будет кульминацией нашего председательства. За год мы провели более ста мероприятий по разным направлениям. По традиции страна-председатель выбирает девиз, под которым в течение года работает организация. Мы взяли девиз «Десять лет безопасности и сотрудничества».

На саммите планируется принятие ряда важных документов. Я бы выделил следующие. Во-первых, Астанинская декларация десятилетия ШОС, очень емкая, содержащая оценку деятельности организации и определяющая стратегический путь вперед. Второй документ — Антинаркотическая стратегия на 2011—2016 годы. Это очень важно для всех нас, поскольку Афганистан остается центром производства наркотиков и их транспортировки через наш регион. Другой важный документ — Меморандум об обязательствах государства-заявителя в целях получения статуса государства — члена ШОС.

Этот документ является логическим продолжением ранее утвержденного Положения о порядке приема новых членов, в котором был определен список критериев, которым должно отвечать любое государство, желающее быть полноправным членом. Их несколько, и они достаточно жесткие. Например, полноправным членом не может быть государство, в отношении которого действуют санкции Совбеза ООН или которое предпринимает недружественные действия в отношении одного из членов организации.

Меморандум оговаривает юридические, финансовые и организационные вопросы присоединения государства-заявителя. До его принятия процесс принятия новых членов был фактически заморожен. После его принятия начнется вопрос рассмотрения тех заявок, которые уже поступили и будут поступать. Как сказал в связи с этим президент Нурсултан Назарбаев, грядущее расширение ШОС не должно становиться самоцелью, а тем более идти в ущерб организации или подменять подлинный смысл ее существования.

Афганистан в орбите ШОС

— И все же чьи шансы выглядят предпочтительнее?

— К полноправному членству в ШОС проявляют интерес три страны со статусом наблюдателя — Индия, Иран и Пакистан. Монголию пока устраивает положение наблюдателя. В период председательства Таджикистана очень активно изучался вопрос о статусе Ирана. Есть определенные позиции у России и Китая в отношении Индии и Пакистана. Переговоры по приему новых членов ведутся, я на недавнем Совещании министров иностранных дел ШОС уже сказал, что это процесс объективный. Любая организация, которая действует в соответствии со статьей 7 Устава ООН, имеет право быть привлекательной, быть востребованной, поэтому вполне естественно, что новые страны хотят стать ее полноправными членами.

Нельзя не сказать о статусе Афганистана. Сейчас он имеет статус гостя, и президент Хамид Карзай приедет к нам на саммит в качестве гостя. Он приезжает практически на все саммиты организации, поскольку тема Афганистана не теряет своей актуальности. Афганистан месяц назад направил заявку на получение статуса наблюдателя. Наблюдатель имеет право участвовать в более широком круге заседаний, высказывать свое мнение, поэтому для Афганистана это повышение статуса является важным. Казахстан полностью поддерживает Афганистан в этом вопросе. Мы считаем, что это правильный, нужный и своевременный шаг. Официальный письменный запрос был направлен. Мы хотели бы, чтобы этот вопрос был решен уже в ходе Астанинского саммита, то есть в ближайшие дни. Москва и Пекин придерживаются такой же позиции. Другие государства-члены пока изучают просьбу Афганистана. Поэтому пока трудно сказать, придем ли мы к общему знаменателю относительно статуса наблюдателя для Афганистана к саммиту ШОС в Астане. Хотя мы настроены оптимистично.

— Планирует ли ШОС участие в деятельности Международных сил содействия безопасности в Афганистане?

— Международные силы содействия безопасности (МССБ) были созданы после 11 сентября, когда Совет Безопасности ООН поддержал создание многонациональных сил в Афганистане. Мандат продлевается каждые полгода. У ШОС есть отношения с Организацией Объединенных Наций, оформленные в виде резолюций о сотрудничестве между ООН и ШОС. Там обозначены все основные направления, по которым сотрудничают эти организации. Второй документ тоже достаточно общего характера — декларация о сотрудничестве, которую подписали генеральные секретари ООН и ШОС.

Однако прямых контактов, взаимодействия между ШОС и МССБ нет. Кроме того, ШОС — это не военная организация, у нее нет своих миротворческих сил, нет мандата на проведение миротворческих операций. К сожалению, из-за позиции отдельных стран — членов ШОС, которые не хотят расширения многостороннего мандата на афганском направлении, тема сотрудничества с Афганистаном не получила серьезного развития в ШОС. Продолжаются усилия на двусторонней основе. Буквально недавно в Москве состоялись консультации по афганской проблематике, туда были приглашены афганские представители на уровне заместителей министров обороны и иностранных дел. Так что взаимодействие у ШОС с афганским правительством имеется — но лишь в экономической и гуманитарной областях. Да, есть Региональная антитеррористическая структура — РАТС ШОС, она находится в Ташкенте. Она служит для обмена информацией и опытом в сфере антитеррористической деятельности. Через нее информируются советы министров обороны, иностранных дел, РАТС подготовит развернутый доклад к саммиту в Астане. Но, повторюсь, ШОС — это не военный блок.

— Но на двустороннем уровне контакты с МССБ есть?

— Да, конечно, мы поддерживаем такие контакты, поскольку МССБ созданы на основе мандата Совбеза ООН, в их деятельности есть проблемы, но есть и несомненный прогресс. Конечно, эта миссия будет не вечной. Но сейчас мы ей помогаем, в частности, очень важен транзит невоенных грузов — как воздушный, так и сухопутный. Это наш вклад в работу антитеррористической коалиции. Недавно принято решение направить в штаб МССБ четырех наших офицеров, которые будут помогать афганскому правительству в строительстве национальной армии, которое, как и поддержание мира, входит в мандат международных сил. К сожалению, определенные силы у нас в стране пытаются представить это как участие наших военных в боевых действиях, с тем чтобы нажить политический капитал на сравнениях с афганской войной советского времени. Я уже не раз говорил об этом, повторюсь еще раз: мы не собираемся воевать в Афганистане.

— Насколько история развития ШОС похожа на историю других международных организаций? Можно ли говорить о каких-то общих тенденциях в практике их работы, перспективах развития?

— Я начну с того, что есть международные и есть региональные организации. Самая крупная и универсальная международная организация — ООН. Единственный орган, ответственный за поддержание мировой безопасности, решения которого являются обязательными — Совет Безопасности ООН. Он решает вопросы войны и мира, дает санкции на интервенции и т.д. Совет безопасности может делегировать определенную часть миротворческих функций другим региональным организациям, например ОБСЕ. В этом случае конфликты решаются в рамках ОБСЕ, которая отчитывается о положении дел на заседаниях Совета безопасности. Появились форматы смешанных миротворческих миссий, например, в Судане, в Дарфуре, где есть мандат миротворческих сил Африканского Союза, которые работают там совместно с миротворцами ООН. Им придан статус голубых касок.

Главное для региональных организаций — их деятельность должна соответствовать целям и принципам ООН. Что это не террористическая, не агрессивная организация, ее деятельность не наносит вред другим государствам или организациям. У каждой региональной организации есть свой мандат, свои правила и процедуры. Например, Организация Договора о коллективной безопасности (ОДКБ), которая сейчас создает миротворческие силы в рамках Коллективных сил оперативного реагирования. Уже имеются силы и средства, переданные в так называемые военные подразделения ОДКБ. Но мандат ОДКБ говорит о том, что применение этих миротворческих сил и вообще всех этих вооруженных сил должно ограничиваться только территорией ОДКБ и использоваться в том случае, если есть внешняя угроза. Поэтому и возник вопрос в отношении Кыргызстана. Юридически ОДКБ не имела права вводить на территорию Кыргызстана миротворческие войска, поскольку не было внешней угрозы. Это была внутренняя ситуация.

Сейчас в мире идет дискуссия о том, что многие региональные организации и даже отдельные группировки стран самостоятельно принимают решения по вопросам принуждения к миру, не всегда согласовывая это с ООН. Об этом все громче заявляют Россия и Китай. Последнее их заявление — мы, наверное, уже не будем в рамках Совета Безопасности поддерживать резолюции, которые дают двусмысленные мандаты и позволяют расширительное толкование применения силы. Теперь ряд государств — членов Совета Безопасности будут настаивать на том, чтобы конкретно оговаривались силы, средства, сроки и т.д.

ШОС создавалась на основе мирной границы между Китаем и другими членами организации. Сначала силы и средства отвели на сто километров, потом еще дальше. Потом эта граница стала символом мира, дружбы и сотрудничества. Потом все переросло в торгово-экономическое и гуманитарное сотрудничество. Сейчас в ШОС есть все три составляющие — безопасность, торговля и экономика, гуманитарное взаимодействие. Города-побратимы, культурные и образовательные связи, торговля. В рамках ШОС проходят антитеррористические военные учения, но лишь в целях координации вопросов безопасности на пространстве ШОС, за пределы которого организация выходить не намерена. Участие в миротворческой миссии в Кыргызстане тоже не входит в мандат ШОС. Но любая организация для сохранения своей эффективности и жизнеспособности должна эволюционировать, развиваться. Я думаю, что события последних лет будут серьезно рассматриваться и определенный прогресс в деятельности, структуре и мандате будет достигнут. Если организация не может реформироваться и развиваться, тогда она обречена на гибель.

Реформировать, не ослабляя

— Может ли это совершенствование быть свободным или есть какие-то границы? Вы много лет проработали в ООН, скажите, как в последние годы эволюционировала эта организация? Надо ли поддерживать Вестфальскую систему международных отношений или она должна меняться? Должен ли суверенитет государства лежать в основе межгосударственных отношений? Или же есть что-то выше суверенитета, как это время от времени демонстрирует НАТО?

— Да, идут очень активные дискуссии о том, насколько ООН необходима, насколько она справляется со своими задачами, в каком направлении она должна реформироваться. Я считаю, что это единственная универсальная организация, объединяющая 192 государства из двухсот существующих в мире. Она уникальна по охвату повестки дня, это единственная трибуна, где все страны могут высказать свою точку зрения. Если она прекратит существование, это будет серьезная потеря для всего мирового сообщества. Ее нужно поддерживать, и даже при всех ее нынешних недостатках и слабостях, в том числе и касающихся реформирования, надо ее опекать и дать ей выжить.

Во-вторых, есть канадская инициатива, запущенная в начале двухтысячных годов, так называемая концепция «ответственности за защиту». Эта концепция утверждает, что защиту национального суверенитета нельзя использовать в качестве оправдания бездействия перед лицом геноцида, военных преступлений, этнической чистки и преступлений против человечности. Еще в девяностых сформировалось мнение, что трибуналы по Руанде и Югославии неэффективны, поэтому государства должны предпринимать конкретные шаги по созданию гуманитарных миссий, защищающих населения этих стран, если их руководство не в состоянии это сделать самостоятельно. Сейчас эту концепцию ответственности за защиту активно продвигает и претворяет в жизнь не только Канада, но также США и Евросоюз. Это предмет серьезного разговора, поскольку интервенция — обоюдоострый меч, который может ударить и по вмешивающемуся государству.

— Но эту концепцию разделяют не все?

— Очень много проходит мероприятий, посвященных этой тематике. Существует жесткая позиция ряда стран-членов Совета Безопасности, считающих, что нельзя допускать нарушения территориальной целостности и суверенитета государства. В случае если государство не справляется и существует риск превращения страны в потерявшего государственность изгоя, тогда вмешательство необходимо, но оно должно быть избирательным и тщательно продуманным. Сейчас мнения членов Совета Безопасности по поводу отдельных стран совпадают. Например, в отношении Афганистана или ряда африканских государств — Судана, Дарфура, района Великих озер. Но иногда возникают ситуации, вызывающие разные взгляды, как это было в случае с Югославией, когда Россия занимала особую позицию. Или сегодня в отношении Ливии, когда Россия заявила, что неправильно понят мандат. Но все это не должно привести к развалу ООН.

Президент Казахстана Нурсултан Назарбаев в своем выступлении на 62-й Генеральной Ассамблее ООН сказал, что у нас нет скептицизма в отношении легитимности международного права и неверия в эффективность многосторонних механизмов, таких как ООН, в обеспечении безопасности и справедливости. Мы против того, чтобы ослаблять эту организацию. Напротив, мы солидарны с теми странами, которые готовы поднимать роль и авторитет ООН, видя в ней единственный международный орган, могущий эффективно влиять на вопросы войны и мира. И эта позиция Казахстана остается неизменной. Конечно, сама система международных отношений, созданная после Второй мировой войны, переживает изменения. Надо смотреть и думать, как адаптировать существующие международные принципы к новым условиям. Но при этом не разрушить саму эту систему.

Многоуровневая многовекторность

— Оказывает ли опыт председательства в различных международных организациях влияние на позицию Казахстана в формате ООН?

— Я хотел бы сказать вот о чем. Ежегодно на Генеральной Ассамблее рассматривается более 160 пунктов повестки. Казахстан не может проявлять равный интерес ко всем, да и чисто физически невозможно заниматься всем. Для нас не могут быть приоритетными вопросы о том, вмешиваться ли в ситуацию с Фолклендскими островами или в судьбу Восточного Тимора. Поэтому из всей повестки ООН мы отбираем 30—35 приоритетных для нас вопросов, на них и фокусируем свое внимание. Например, борьба с терроризмом, наркоторговлей и человеческим трафиком, экономические и экологические проблемы. Есть еще группа пунктов, которые мы отслеживаем, так как они сопряжены с какими-то рисками и угрозами для нашей страны. А ряд пунктов мы просто не берем во внимание.

Несколько лет назад наш министр иностранных дел сказал в ООН, что мы выступаем против переноса гонки ядерных вооружений в космос. У нас в стране некоторые газеты прокомментировали это в том смысле, что у Казахстана есть и более важные дела, чем космическое разоружение, поэтому министру стоило бы подыскать более актуальные для нашей страны темы. На самом деле для нас это актуальная тема. Мы создали в регионе зону, свободную от ядерного оружия, у нас есть Байконур.

Страны побольше, такие как Россия или США, смотрят на повестку дня гораздо шире. У них больший охват и большая вовлеченность в мировые события. По мере нашего роста, в результате опыта председательства нашей страны в ОБСЕ, в ОИК число пунктов нашей повестки расширяется. В рамках председательства в ОБСЕ мы приобрели огромный опыт в решении вопросов, связанных с замороженными конфликтами на территории этой организации. Ранее мы не были вовлечены напрямую в переговорный процесс по этой тематике, а весь прошлый год казахстанцы участвовали в нем. Наши дипломаты и эксперты находились на территории Карабаха и Приднестровья, встречались с руководством. Мы приобрели опыт, и сейчас к нам обращаются как к специалистам. Этот опыт надо поддерживать.

— На недавней встрече с депутатами парламента вы сказали, что внешняя политика Казахстана будет меняться от многовекторной к многоуровневой и многоплановой? Что стоит за этим — смена терминов или смена курса?

— Никакой смены нет. Внешнеполитический курс Казахстана определяет глава государства. МИД — проводник внешней политики президента. Так что политика страны остается многовекторной, но она становится еще и многоплановой и многоуровневой. За период независимости мы стали членами различных региональных и международных объединений. Мы стали членами различных финансовых и экономических институтов. Если раньше мы расставляли приоритеты по векторам различных стран, то сейчас мы их расставляем в направлении целых регионов. Например, у нас был европейский вектор. Я считаю, что когда мы говорим о субрегионах — то это уже многоплановая политика. Если же мы выступаем не только от имени страны, а от имени объединения — это уже многоуровневая политика.

Планируется создание единого Евразийского экономического пространства с 1 января 2012 года. Это подразумевает передачу части суверенитета единому наднациональному органу, он будет определять тренды и политику евразийского пространства. Сейчас стремительно трансформируется Европейский союз. Его члены имеют одного министра иностранных дел, одного президента. Сейчас они добились резолюции ООН, ее поддержал и Казахстан, что министр иностранных дел, он же комиссар, может выступать на Генеральной Ассамблее от имени Европейского союза. Это вызвало сопротивление со стороны развивающегося мира. Его страны сказали, что это прецедент, который они не понимают. Раньше право выступать на Генеральной Ассамблее имело суверенное государство, а теперь будут выступать от имени группы государств на тех же правах и условиях представители ЕС. В резолюции было указано, что если другие страны и регионы достигнут определенного уровня интеграции, то они могут выпестовать своего министра иностранных дел и получат такое же право выступать на Генеральной Ассамблее. Я не исключаю, что в результате интеграционных процессов мы выйдем на новые уровни взаимодействия. Поэтому я и подчеркиваю, что мы от многовекторности переходим к многоплановости и многоуровневости.

— Участие в едином экономическом пространстве как-то отразится на нашей многовекторности? Ведь наверняка появятся какие-то сдерживающие факторы?

— Да, нам придется передать какую-то сумму полномочий в наднациональный орган. Мы будем делать это осознанно, взвешенно и с учетом интересов нашей национальной безопасности. Мы не хотим отдавать все права — политика как была многовекторной, такой она и останется. Она будет многоуровневой, ее мы будем проводить на национальном уровне. Многоплановую политику мы будем проводить на уровне интеграционных объединений.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики