Федерализм и бацилла

Эпидемия кишечной палочки, начавшаяся несколько недель назад в Германии, грозит распространиться по всему Евросоюзу. Брюссель упрекает германскую политику в неэффективном менеджменте этого кризиса. Виноватым оказался федерализм

Федерализм и бацилла

Немцы гордятся своим федерализмом. Причем гордость эта не столько практическая (ни одна система не безупречна), сколько идейно-политическая. Наряду с «социальным рыночным хозяйством» и «государством политических партий» федерализм — опора германской демократии. О нем можно спорить, но на него нельзя покушаться. Он священная корова Германии, и нет такого алтаря, на котором его можно было бы заклать.

Необычайная по сравнению с другими народами Европы трепетность немцев в вопросах реформирования своей политической системы неразрывно связана с вопросами свирепой политкорректности. Немцы считают, что свое сложное «историческое прошлое» (под которым подразумевается гитлеризм) они успешно преодолели. И что любое их поползновение в сторону централизма вызовет в Европе сложные воспоминания о германском рейхе. Поэтому свою конституцию они стараются не менять, демократию — лелеять, а федерализм — развивать, в духе субсидиарности наделяя земли и коммуны все новыми компетенциями. Система оправдала себя: Германия — одно из наиболее сильных, стабильных и демократических государств Евросоюза.

И вот уже несколько недель в ней свирепствует агрессивная бацилла. Идентифицировать ее смогли, а вот найти источник заражения не могут, эксперты опасаются, что он все еще активен. Удержать зловещую бактерию в пределах страны тоже не смогли — болезнь уже выплеснулась в соседние страны ЕС. На кризисной встрече, состоявшейся 8 июня в Берлине, немецким политикам пришлось услышать в свой адрес нелестные слова из Брюсселя. Евросоюз упрекает немцев в плохом менеджменте этого кризиса. В чем же провинились немцы перед Европой?

Пожиная плоды

В немецких СМИ информация о желудочно-кишечной напасти на севере Германии появилась к середине мая. Указывалось на кровавый понос, осложнения в виде отказа почек и поражения нервной системы. В отличие от сообщений о предыдущих инфекциях, например о птичьем гриппе, информация была очень сдержанна и не располагала к истерии, возможно, потому, что для лечения этого заболевания не было лекарств и фармконцернам нечем было поживиться.

Отличительной чертой информации была ее полифоничность. Германия не говорила о своей болезни одним голосом: нестройный хор несся из затронутых бедой субъектов федерации. Город Гамбург предупредил потребителей об опасных испанских огурцах, в которых якобы найден возбудитель болезни. Министерство сельского хозяйства земли Нижняя Саксония сообщило о зараженности ростков бобовых растений у биопроизводителя в районе города Уельцена, земля Шлезвиг-Гольштейн назвала в качестве источника заразы ресторан в Любеке, где якобы ели несколько заболевших. СМИ моментально тиражировали информацию на всю страну, не дожидаясь подтверждения от Института Роберта Коха. А потом результаты анализов не подтверждали обвинения — то возбудитель был не тот (как в испанских огурцах), то его вовсе не было.

Полифоничность информации — следствие децентрализации структур, занимающихся вопросами здравоохранения, предупреждения инфекций, обеспечения безопасности продуктов и защиты потребителей, следствие передачи полномочий от федерации к ее субъектам вплоть до уровня коммун.

В 1994 году в Германии был прикончен последний динозавр прусского централизма — Федеральная служба охраны здоровья, возникшая в 1952 году как преемница Имперской службы, в задачи которой входил анализ опасностей для здоровья людей и животных и мобильная борьба с этими опасностями. Борьба с инфекциями была децентрализована согласно принципам субсидиарности. Поэтому на сегодня опасным инфекционным заболеванием занимается сразу несколько структур на федеральном, земельном и коммунальном уровнях, причем сотрудничества между ними практически нет.

Институт Роберта Коха, в задачи которого входит исследование инфекционных заболеваний, подчинен министерству здравоохранения ФРГ. Федеральный институт оценки риска, занимающийся безопасностью продуктов, подчинен министерству питания, сельского хозяйства и защиты потребителей. Оба института признают, что их министерства конкурируют. Министерство защиты потребителей и министерство здравоохранения выступили как менеджеры кризиса, причем независимо друг от друга. Контроль за безопасностью продуктов — дело федеральных земель — осуществляется через коммуны, сообщения идут в Федеральную службу безопасности продуктов и защиты потребителей. Институт Роберта Коха, на который упала основная тяжесть борьбы с эпидемией, не может действовать напрямую, а лишь через земельные инстанции. Он может советовать и анализировать, но не может принимать действенные решения или выступать как единственный авторитетный источник информации. В итоге институты, министерства, клиники, службы действуют независимо друг от друга, пересекаясь, противореча друг другу, не имея единой ясной линии. Слишком много институтов разного подчинения, неясность компетенций, недостаток координации привел к тем недостаткам, за которые сейчас критикует Германию Европа.

Европа недовольна

Теперь Испания хочет подать на немцев в суд. Ее огурцы, равно как и возделывавшие их крестьяне, пострадали безвинно. Бельгия упрекает немцев в легкомысленных обвинениях, результатом которых стало разорение многих крестьянских хозяйств. Чехия, наоборот, считает, что немцы слишком долго медлили с предупреждениями, и требует от ЕС создания новой центральной службы быстрого предупреждения об инфекциях. Германии предлагают использовать опыт Японии и США, где уже имели место подобные заболевания и были разработаны действенные централизованные методы борьбы с инфекцией, впустить в страну европейских и американских специалистов. В помощь пострадавшим крестьянам Евросоюз выделяет 210 млн евро, критикуя немцев за недостаточный менеджмент кризиса.

По мнению экспертов, децентрализация, может, и хороша в демократическом плане, но совершенно не подходит для кризисных ситуаций, например для борьбы с эпидемиями. Кто хочет победить эпидемии, должен действовать быстро, а значит — на центральном уровне. Среди нынешних предложений — возрождение Федеральной службы охраны здоровья или же создание новой центральной инстанции, например на базе Института Роберта Коха. Германия, требуют сторонники централистского решения проблемы, должна говорить одним голосом, информационный хаос со стороны федеральных земель должен быть ликвидирован. Оппоненты возражают, указывая, что мобильная информация отвечает интересам потребителей. Федеральные структуры следует изменять только при настоящих угрозах безопасности, говорят они, например для борьбы с терроризмом.

Пока же создается впечатление, что немцы запутались в своих разветвленных и децентрализованных министерствах и службах. Изменить существующие структуры в пользу единой централизованной службы можно только на политическом уровне. Федеральные земли предпочитают получать от федерации деньги, а вот компетенциями поступиться не хотят. Слово за правительством. Если бацилла окажется сильнее федерализма, Германии придется создавать централизованные структуры для борьбы с эпидемией.

Пересмотреть придется, возможно, и систему страховой медицины. Эпидемии и катастрофы не запланированы бюджетом страховых касс, финансирующих лечение граждан. Каждый год клиники и кассы договариваются о максимальном количестве койко-мест. Если количество согласованных мест клиникой превышено, то за всех последующих пациентов кассы платят только 35% от положенных на лечение средств. И хотя рост заболеваемости, по последним данным, замедлился, клиники опасаются, что кассы не компенсируют им стоимость лечения всех заболевших.

Пока по Германии зарегистрировано всего 2000 заболевших и 26 умерших, но лечение больных из-за отсутствия действенных медикаментов сопряжено с большими расходами. 670 пациентов, получивших осложнение на почки, лежат на диализе. По утверждениям врачей, лечение каждого такого пациента обходится клинике в 20 тыс. евро, не считая последующей реабилитации и возможной трансплантации органов.

Упреки из Евросоюза можно понять. Сложно, напротив, понять поведение политической оппозиции внутри страны. Недостатки в борьбе с инфекцией СДПГ и «зеленые» использовали для нападок на «антикризисный менеджмент» консервативно-либеральной коалиции. Но при этом забыли, что этот менеджмент окончательно сформировал свой характер именно в годы правления красно-зеленой коалиции, в ходе борьбы с инфекцией «коровьего бешенства». В 2002 году структуры, обеспечивающие научный анализ, были на федеральном уровне отделены от структур, в задачи которых входит менеджмент кризиса. Таким образом, красно-зеленое правительство в те годы хотело добиться «большей прозрачности и меньшего конфликта интересов».

Это уже не первый раз, когда «красные» и «зеленые» политики стараются использовать кризис для своего политического триумфа. Запредельный политический эгоизм оппозиции, которая надеется на короткую память избирателей, торжествует там, где нужно объединиться перед лицом общей для всех беды, — одна из издержек современной германской демократии.

Бонн

Статьи по теме:
Казахстан

От практики к теории

Состоялась презентация книги «Общая теория управления», первого отечественного опыта построения теории менеджмента

Тема недели

Из огня да в колею

Итоги и ключевые тренды 1991–2016‑го, которые будут влиять на Казахстан в 2017–2041‑м

Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности