Курс Токаева

Касым-Жомарт Токаев — продолжатель или реформатор? Новый президент старается оставить за собой возможность выбрать любую из двух ролей

Курс Токаева

Между последним президентским посланием Нурсултана Назарбаева и первым Касым-Жомарта Токаева — 11 месяцев. В этот промежуток времени уместилось невероятно много событий по меркам новейшей истории Казахстана: отставка правительства в феврале и последовавший за этим пакет президентских предложений в отношении социальной политики (по сути, второе послание), отставка самого Назарбаева, переходный период, президентские выборы и, пожалуй, наиболее масштабный за последние годы всплеск протестной активности, который вызвал к жизни Национальный совет общественного доверия (НСОД) — орган при президенте, призванный указать направление политических реформ.

Общее представление о курсе Токаева можно было составить еще из предвыборной программы, где он пообещал быть последовательным преемником преобразований, запущенных первым президентом. С другой стороны, протестная политическая активность и критика социально-экономического блока поставили новую команду Акорды перед необходимостью реформ. Однако за этим не просматривалось никаких стратегических, тем более, тактических мер, которые изберет новый глава государства. Ответы на эти вопросы ожидались в первом послании.

Время послания выбрано как нельзя кстати — 2 сентября, начало очередной парламентской сессии — совместное заседание мажилиса и сената. Это самый удобный момент для планирования законодательных изменений и возможных корректировок бюджета с нового года. Внешний антураж послания тоже отличался от того, к которому все привыкли в последние годы. Президент выступал стоя. Его практически не прерывали аплодисментами. Центральные каналы не транслировали послание в прямом эфире, а первого президента, елбасы, не было в зале.

Первое послание Токаева (текст был озаглавлен так: «Конструктивный общественный диалог — основа стабильности и процветания Казахстана») было почти в полтора раза длиннее последних посланий Назарбаева — 6065 слов (русскоязычный вариант). Структурно послание не изменилось: главными блоками остались политика и безопасность, экономика и финсектор, социальная сфера. Однако второй президент чуть больше концентрировался на трех ключевых темах. К примеру, в последнем послании Назарбаева (октябрь 2018 года) на них приходилось 84% текста, у Токаева — 92% (см. графики 1 и 2).

Если Назарбаев обычно лишь начинал и заканчивал послание на казахском языке, то казахскоязычный блок Токаева был крупнее и затрагивал не только темы национального строительства и идеологии, но и внутриполитическую тематику, культуру, образование. Примечательный факт: внешней политики в послании президента, чей бэкграунд связан с дипломатической работой, не было, если не считать несколько отсылок к глобальным процессам, которые влияют на развитие страны.

Реформы при минус 25

Первое послание Токаева ожидаемо началось с темы политических реформ. Президент пообещал осуществлять их «без “забегания вперед”, но последовательно, настойчиво и продуманно». Заявляя о преемственности курсу Назарбаева, он все же скорректировал его формулировку «сначала экономика, потом политика» — тезис, который долгое время служил оправданием авторитарной модели власти. «Наш фундаментальный принцип, — заявил Токаев, — успешные экономические реформы уже невозможны без модернизации общественно-политической жизни страны». Но насколько серьезную модернизацию предлагает новый президент?

Модель Токаева: «сильный президент — влиятельный парламент — подотчетное правительство». «Это еще не свершившийся факт, а цель, к которой мы должны двигаться ускоренными темпами. Эта формула политической системы является основой стабильности государства», — заявил глава государства.

В качестве первой задачи политического блока президент обозначил продолжение процесса партийного строительства. Что именно он под этим подразумевает — не вполне понятно. В партийном поле есть одна «ведущая политическая сила» — партия Nur Otan, остальные оформленные в партии политические силы — формальные конкуренты. Реальное развитие партийно-политическая система РК могла бы получить, позволь власть создать альтернативную Nur Otan партию, оппозицию. Однако Токаев в этом вопросе консервативен. «Как глава государства вижу свою задачу в том, чтобы содействовать развитию многопартийности, политической конкуренции и плюрализма мнений в стране, — продекларировал он и добавил. — Предстоящие выборы в мажилис парламента и маслихаты должны способствовать дальнейшему развитию многопартийной системы в стране».

О либерализации законодательства, о политических партиях речи не идет (этот вопрос разбирает НСОД). Изменения в законодательство о мирных собраниях, на которое решилась Акорда — перенос специальных зон под мирный протест с окраин городов поближе к центру — вряд ли устроит протестный электорат. Вывод — воли реформировать политическую систему «сверху» в Акорде пока не проявляют. Это больше похоже на привычную практику имитации преобразований, цель которой — в краткосрочной перспективе угодить общественному мнению, снять напряженность.

От государственных компаний ждут «реального вклада в рост благосостояния народа»

В послании второй президент в очередной раз заявил о реализации концепции «слышащего государства». Это не изобретение команды Токаева: «слышащее государство» упоминается в Стратегическом плане-2025, где под данным форматом понималось «вовлечение общественности в разработку программ и политик, в контроль за их реализацией». Инструменты — общественные и экспертные советы, а также цифровые способы взаимодействия (мобильные приложения, портал «Открытого правительства»). Формально эта активность должна быть направлена на скорейшее выявление и решение проблем граждан, о которых сами граждане сообщают через интернет, в том числе в соцсетях.

При Токаеве подход скорректировался — чиновники пошли в соцсети лично. Наряду с обработкой фидбеков пользователей местные и центральные органы власти направляют значительные ресурсы на PR-сопровождение чиновников, в некоторых случаях — на поддержание «фабрик ботов». На этом рынке моментально появляются виртуальные политические киллеры, атаки которых заставляют изыскивать дополнительные средства — либо на откуп, либо на противодействие. Такой формат реализации «слышащего государства» отвлекает бюджетные средства и стимулирует чиновников принимать не самые верные в стратегическом плане, но популярные решения и, что называется, играть на публику.

Из конкретных поручений президента следует отметить задачу сократить численность госслужащих и работников нацкомпаний на 25% за пять лет. При этом фонд оплаты труда урезан не будет: высвободившиеся средства направят на «материальное стимулирование наиболее полезных работников». Подчеркнем, что к тезису о сокращении количества госслужащих Токаев перешел сразу после утверждения, что на госслужбу необходимо привлекать молодые подготовленные кадры. Однако одновременное сокращение штатов на четверть (по-видимому, за счет наиболее опытных сотрудников) и прием большой группы молодежи позволяет говорить о риске дальнейшей потери эффективности.

Наиболее заметная мера в отношении местных органов власти — внедрение системы оценки населением. Как это будет выглядеть, президент описал: «Если в результате опроса или онлайн-голосования более 30 процентов жителей считают, что аким города или села неэффективен — это основание для создания администрацией президента специальной комиссии с целью изучения возникшей проблемы с внесением соответствующих рекомендаций». Использование таких инструментов существенно увеличит расходы ресурсов акима на PR и сделает местные власти исключительно зависимыми от результатов подобных оценок, стимулирует акимов влиять на эти результаты.

Предложениями был наполнен блок, посвященный безопасности. Президент поручил «в срочном порядке ужесточить наказание за сексуальное насилие, педофилию, распространение наркотиков, торговлю людьми, бытовое насилие против женщин и другие тяжкие преступления против личности, особенно против детей». В 2019‑м одной из топовых тем казахстанских медиа стала браконьерская активность, в том числе нападения браконьеров на егерей. В послании Токаев дал указание «в течение двух месяцев принять безотлагательные меры по ужесточению соответствующего законодательства». Президент зафиксировал бюджет реформы МВД на ближайшие три года — 173 млрд тенге, из которых 40 млрд пойдет на повышение окладов полицейских. Для сравнения, в 2018 году весь бюджет МВД составил 311 млрд тенге.

Разобраться с госсектором

В экономическом блоке послания были хорошо раскрыты две темы: регулирование госсектора и меры поддержки малого и среднего бизнеса. В деятельности первых президент надеется навести порядок, вторым — облегчить жизнь.

От государственных компаний, которые, по словам президента, превратились в громоздкие конгломераты, ждут «реального вклада в рост благосостояния народа», а пока Токаев поручил правительству и счетному комитету проанализировать итоги 14 лет деятельности ФНБ «Самрук-Казына» и остальных госхолдингов и нацкомпаний. Кроме того, правительство получило указание «системно и предметно заниматься вопросами ценообразования и тарифов», с особым вниманием к естественным монополистам, в рядах которых госкомпании также широко представлены.

По традиции, заложенной первым президентом, о малом и среднем бизнесе в послании говорится как о сегменте экономики, которому необходимо постоянно помогать в надежде, что он когда-то станет ее ядром, даст стране средний класс, стабильность и т.д. «Развитие массового предпринимательства дает возможность избавиться от укорененных в сознании патерналистских установок и иждивенчества, — заявил Токаев, и прибавил: — Поэтому государство продолжит оказывать поддержку бизнесу. На эти цели из Национального фонда выделено порядка 100 миллиардов тенге».

А чтобы микро- (компании, где до 5 работников), а также малый бизнес (5–100 работников) чувствовали себя еще комфортнее, президент поручил освободить эти субъекты предпринимательства от проверок и налога на доход сроком на три года, начиная с 2020‑го. Если сопоставить это с тем, что со следующего года в местные бюджеты планировалось передать поступления от налога на прибыль от МСБ, окажется, что местные власти получат весьма скромные суммы. Из бюджета выпадет несколько сот миллиардов тенге, которые придется чем-то замещать, в противном случае — секвестировать некоторые статьи расходов.

Еще одной, но уже косвенной мерой поддержки бизнеса стало поручение правительству отложить до 2023 года введение пятипроцентного отчисления от заработной платы работника, которое работодатель должен был делать в ЕНПФ. Это нововведение так часто переносили, что вероятность его внедрения стремится к нулю. В послании Токаев изложил и такую мысль: «Правительство должно наложить запрет на все выплаты, не предусмотренные Налоговым кодексом. Это, по сути, дополнительные налоги». Непонятно, какие именно выплаты имел в виду президент. Во-первых, предпринимательская деятельность регулируется не только Налоговым кодексом, но и, например, Экологическим кодексом, в соответствии с которым в отношении ряда отраслей действуют расширенные обязательства производителей (импортеров), включающие утилизационный сбор (подробнее об этом см. в Expert Kazakhstan №15 (631) от 2 сентября 2019 года). Этот сбор уже платят импортеры автомобилей, а скоро будут платить все, кто использует пластиковую упаковку. Во-вторых, правительство не может и не должно запрещать членские взносы в организации, куда предприятие добровольно вступило.

Противоречивыми оказались обе части послания, посвященные пенсионной системе. Говоря о ЕНПФ, Токаев начал с того, что в течение 10 лет в полный рост встанет проблема достаточности средств пенсионного фонда — доля пенсионеров растет, инвестдоходы фонда далеки от ожиданий. И тут же поручил правительству (хотя пенсионная система находится в ведении Нацбанка РК) до конца года «проработать вопрос целевого использования работающими гражданами части своих пенсионных накоплений, например, для покупки жилья или получения образования». Неясно, на каком из двух подходов остановились в Акорде: активнее наполнять ЕНПФ или быстрее его потратить. Впрочем, это лишь логическая дилемма. Практически, учитывая уровень сбережений и вероятные пороговые требования регулятора, возможность использовать свои накопления для приобретения жилья или получения образования будет у нескольких процентов вкладчиков ЕНПФ, причем в основном тех, у кого проблем с жильем и образованием нет.

Рост протестной активности, который власти не без оснований считают результатом прежде всего социальной, а не политической напряженности, заставляет их расширять пакет социнициатив

Президент неожиданно вспомнил о среднем бизнесе. «У нас отсутствуют действенные меры государственной поддержки именно этого сегмента предпринимателей. Прежде всего, в области сбыта продукции. Поручаю правительству в рамках Госпрограммы индустриально-инновационного развития (ГПИИР) разработать комплекс мер по поддержке высокопроизводительного среднего бизнеса, включая налоговое, финансовое, административное стимулирование», — заявил он.

Говорил президент и об общих для экономики целях. Например, ежегодном устойчивом росте ВВП на 5%. Согласно прогнозу социально-экономического развития до 2024 года, который готовит Минэк, в пятилетней перспективе уровня 5,0% экономика не достигнет: в этом году она вырастет на 3,8%, на пике, в 2024‑м — на 4,7%. Одним из инструментов выполнения этой цели является повышение производительности в 1,7 раза. Из текста послания непонятно, к какой сфере и какому сроку относится эта цель. Однако, если открыть актуальный проект ГПИИР 2020–2024 (документ до конца года будет утвержден постановлением правительства), то становится ясно, что речь идет об обрабатывающей промышленности в пятилетней перспективе, а точка отсчета — уровень кризисного 2016 года. Присутствовали в послании и темы вывода экономики из тени, и создания стимулов для предприятий к повышению уровня заработной платы персонала, правда, без конкретики.

Общий итог экономического блока послания — у команды второго президента нет кардинально новых идей экономических преобразований, и это хорошо. Разработка новых стратегий, изменение привычных целей и перестройка экономического блока только замедлит и ухудшит работу государства и породит страх неопределенности у национального бизнеса, приведет к заморозке проектов иностранных инвесторов. Однако есть и плохая новость: за разрозненным набором мер не чувствуется соответствия задач целям, а также понимания кратко- и долгосрочных эффектов от нововведений. Главное ожидание от курса Токаева — эффективный оперативный менеджмент, который позволит разобраться с накопившимися дисбалансами и пойти дальше. Пока старые проблемы не решаются, а откладываются в долгий ящик. Впрочем, прошло слишком мало времени, да и команда экономистов Токаева все еще в стадии формирования.

Вновь социалка

Последние заметные проекты Назарбаева — социальные преобразования, обозначенные им сначала в «Пяти социальных инициативах» в марте 2018 года (ипотечная программа «7–20–25», увеличение количества грантов и строительство общежитий, доступные микрокредиты), а затем на съезде Nur Otan в феврале 2019‑го (увеличение выплат многодетным, новые льготные кредиты незащищенным слоям населения, инвестиции в городскую среду). Чтобы обеспечить все мероприятия финансово, правительство увеличило дефицит бюджета и отказалось от сокращения гарантированного трансферта из Нацфонда в 2019–2021‑м. Второй президент добавил к этому набору кредитную амнистию. Казалось бы, тему социалки следовало бы закрыть, как минимум, на год. Однако рост протестной активности, который власти не без оснований считают результатом прежде всего социальной, а не политической напряженности, заставляет их расширять пакет социнициатив.

Подчеркнем, что, делясь своими соображениями по социальному блоку в послании, президент чаще обозначал проблемы, задавался вопросами, нежели предлагал решения. Это означает, что в Акорде еще не придумали, как поступить, и, возможно, открыты для идей и предложений — и это позитивный момент.

Первый пул вопросов, которые разбирал Токаев, относился к системе образования. Повышение заработной платы учителям на 25% с 2020 года президент анонсировал еще на минувшей августовской конференции педагогических работников. В послании глава государства сообщил об увеличении финансирования программы «С дипломом — в село» до 20 млрд тенге. Он предложил сократить количество учебных заведений за счет тех, кто не обеспечивает трудоустройство выпускников. «Особого внимания требует ситуация в науке. Без нее мы не сможем обеспечить прогресс нации. Другое дело, насколько качественна и эффективна наша наука? Правительству следует рассмотреть данную проблему под углом зрения повышения уровня научных исследований и их применения на практике», — сказал Токаев.

В периметре послания оказались вопросы семьи, материнства и детства — высокой суицидальности подростков, семейного насилия (президент поручил разработать программу защиты детей от этого вида насилия), обеспечения детей с инвалидностью (на учете стоят 80 тыс. таких детей). «Правительству следует разработать меры по улучшению медицинского и социального сопровождения детей с диагнозом ДЦП. Необходимо расширить сеть малых и средних центров реабилитации для детей в шаговой доступности. Мы обязаны создавать равные возможности для людей с особыми потребностями», — заявил Токаев и распорядился направить на это 58 млрд бюджетных средств. Последние инициативы куда больше соответствуют логике «социального поворота», чем льготное ипотечное кредитование или выдача дешевых микрокредитов.

Токаев признал, что расширение поддержки малообеспеченным привело к 17‑кратному росту объема выплат за два года. Отказываться от этих обязательств государство не будет, но лишь скорректирует форматы поддержки. «Нужно позаботиться о детях из малообеспеченных семей, — указал президент. — Для них необходимо ввести гарантированный социальный пакет — регулярную помощь детям дошкольного возраста, бесплатное горячее питание для всех школьников, обеспечение их учебными принадлежностями и формой, оплату медицинской, в том числе стоматологической помощи, возмещение затрат на проезд в общественном транспорте».

В течение трех лет правительство должно решить жилищные проблемы многодетных семей: в очереди стоит 30 тыс. таких семей, на решение их проблем и на обеспечение возможности социальной аренды для малоимущих будет направлено 240 млрд тенге.

К социальному блоку примыкает тема развития регионов. Не ослабевает внимание к проблемам инфраструктуры малых населенных пунктов, в отношении которых внедряются новые стандарты обеспечения инфраструктурой. Запущенную Назарбаевым программу «Ауыл — Ел Бесігі» Токаев поручил обеспечить дополнительными 90 млрд тенге в течение трех лет к тем 30 млрд, которые были выделены в этом году. «Эти средства пойдут как на решение инфраструктурных вопросов — транспорт, водоснабжение, газификация, так и на ремонт и строительство школ, больниц, спортивных площадок», — сообщил президент.

Региональные бюджеты развития к 2022 году должны превысить 800 млрд тенге, но эффективность расходования денег, признает президент, под большим вопросом. Половину этих средств Токаев поручил акимам и маслихатам направить на софинансирование модернизации ЖКХ и «решение актуальных социальных проблем жителей регионов». Вкупе с реформой межбюджетных отношений это позволяет говорить, что в политике регионального развития все отчетливее выделяются меры, призванные повысить самостоятельность региональных органов власти и уровень их ответственности перед населением, и это позитивный тренд.

Требуется лояльность

Один из главных выводов, которые можно сделать по итогам первого послания Токаева, — новый президент стремится учесть любые идеи и пожелания, прислушаться ко всем голосам, кроме откровенно оппозиционных и внесистемных. Это вполне объяснимо. Уровень доверия власти в Казахстане сейчас достаточно низок, поэтому команде второго президента необходимо завоевывать доверие во что бы то ни стало. Тяготение к популярной политике на этом этапе допустимо, оправданно и вполне логично, какой бы курс в дальнейшем ни избрал второй президент — продолжателя курса Назарбаева или реформатора.

Если Токаев — лидер, который смирился с ролью преемника Назарбаева во всех направлениях и не собирается проводить значительных преобразований (как то либерализация политического и идеологического поля, разгосударствление экономики, отказ от евразийской интеграции и выбор европейского вектора — о чем мечтают многие казахстанские либералы), он использует проверенный Назарбаевым механизм обмена ресурсов на политическую лояльность.

Но даже если Токаев — реформатор, для каких-то серьезных шагов ему необходимо завоевать популярность у населения и постараться максимально приблизиться по политическому весу к Назарбаеву. Для эффективных реформ «сверху» необходима сильная власть. Именно попыткой повысить лояльность самых различных групп во многом и объясняется противоречивость решений второго президента.

Еще одна проблема, которая подстерегает гипотетического президента-реформатора — сопротивление бюрократии, которая в последние несколько лет успешно саботировала многие позитивные изменения, проталкиваемые «вниз» Акордой. Правда, дело не только в бюрократии. Являясь органичной частью казахстанского общества, она носит в себе всю его противоречивость. Казахстанские чиновники не более меркантильны, безответственны, нерешительны и недальновидны, чем предприниматели, рабочие, крестьяне и обитатели кофеен, причисляющие себя к креативному классу. Все в стране одновременно хотят и реформ, и стабильности.

Читайте так же редакционную статью: Президент и его опции

Статьи по теме:
Общество

Вкусный этноцентризм

Почему казахскость стала центральным объектом популярной музыки на государственном языке?

Экономика и финансы

Без сюрпризов

Ренкинг 500 самых крупных компаний показал высокую концентрацию бизнеса: на 50 предприятий приходится почти 95% совокупной прибыли

Казахстан

Экспорт в приоритете

Свыше 55% произведенных аккумуляторов талдыкорганского «Кайнар-АКБ» экспортированы за рубеж

Казахстанский бизнес

Акимат на полосе

Развитие региональных аэропортов теперь проблема местных властей