Страна советов

Общественные советы работают успешно, если есть активные граждане и открытые к диалогу чиновники

Страна советов

Общественные советы представляют собой своего рода консультативный орган при акимате, министерстве или ведомстве. Их учредили три года назад, в самый разгар экономического кризиса на фоне снижения доверия власти, чтобы наладить обратную связь между властью и обществом. Количество общественных советов (ОС), если считать и республиканские, и местные, превышает две сотни. Но лишь немногие ОС справились с основной задачей. Большая часть стала еще одной формальной структурой, которыми свойственно обрастать органам власти.

Общественный совет Алматы считается самым активным в республике. Акимат южной столицы действительно прислушивается к его мнению. Руководитель аналитической группы КИПР Ерлан Смайлов, проработавший в первом составе общественного совета Алматы и совсем недавно переизбранный во второй состав, объясняет успех двумя условиями. Во-первых, в ОС должны состоять активные граждане и адекватные общественники — люди, созревшие для конструктивного диалога. Второе условие: руководитель госоргана должен работать в открытом формате, а не принимать решения келейно, без обсуждения. В противном случае взаимодействие власти и ОС превращается в имитацию бурной деятельности.

И канал, и фильтр, и клапан

— Ерлан, по вашему мнению, что стало побудительным мотивом для создания общественных советов в Казахстане, стране с невысоким уровнем демократии?

— Формально начало общественным советам было положено в «Плане нации — 100 шагов». В разделе о формировании подотчетного государства говорится об общественных советах, которые работали бы при различных государственных органах и акиматах.

Что касается неформальной стороны дела, политическая власть искала и ищет такие пути, которые способствовали бы какому-то диалогу между властью и обществом. В отсутствии развитых институтов, таких как развитое гражданское общество, мажоритарная выборная система, настоящая политическая и партийная конкуренция, власть пытается найти какие-то решения. Например, в 2004 году национальная комиссия по вопросам демократизации пыталась выработать какие-то механизмы диалога, но без особого успеха.

Власти приходится искать решения, потому что ситуация меняется, социальные проблемы копятся, как показывают социологические опросы, социальное самочувствие населения ухудшается, растет протестность, и население проявляет активность. В каких-то случаях она носит социальный характер, в каких-то она гражданская, то есть по содержанию, как правило, непротестная и конструктивная — люди просто хотят более качественных условий жизни, в каких-то — активность протестная. Для этих активностей необходимы легитимные каналы выхода. Здесь уместна аналогия с водными каналами. Чем больше и адекватнее система каналов и шлюзов, тем легче управлять водными потоками во время половодья. Хорошо организованные каналы направляют энергию воды, которая может быть и созидательной, и разрушительной. Точно так же кумулятивная энергия граждан может принимать разные формы.

Говорить о политической конкуренции все еще не приходится, а гражданское общество испытывает проблемы внутреннего и внешнего характера. С другой стороны, в Казахстане растет низовая активность, людям не безразличны такие вопросы, как решение бытовых и коммунальных проблем. В городах люди объединяются в разные группы — зоозащитники, велосипедисты, экологи, мамочки, пешеходы, урбанисты и так далее. Они хотят, чтобы их мнение было учтено, например, при реконструкции парков, дорог, зон рекреации и так далее. Такой запрос есть, и его надо было удовлетворить в какой-то форме, сохранив достаточно жесткую политическую конструкцию. Поиск легитимных каналов, механизмов диалога и привел в итоге к появлению общественных советов.

— То есть общественные советы не паллиативный инструмент, как утверждают критики, а канал обратной связи?

— Общественный совет — это и канал, и механизм, и фильтр, и инструмент, и паровой клапан. Лично мне кажется, что найдено удачное решение. Да, можно долго спорить о том, что общественные советы как пятое колесо в телеге. Однако общественные советы работают уже три года. И наиболее эффективные из них показали, что в существующих в Казахстане условиях это нормальное взвешенное решение, приносящее результаты.

Город активных людей

— Активных и эффективных общественных советов в Казахстане немного. Одно из исключений — алматинский совет. Чем можно объяснить его высокую активность?

— В Алматы концентрация многих ресурсов — и капитала, и инвестиций, и талантов. Здесь больше активных граждан, более развитое гражданское общество, много неправительственных и некоммерческих организаций. Важный момент: активные граждане готовы к конструктивному диалогу. Они открыто критикуют работу общественного транспорта; хотят знать, почему акимат пытается ограничить скорость на каких-то участках города; предлагают свои варианты того, как реконструировать улицы, не нарушая корневую систему деревьев… То есть здесь реакция общества не только и не столько в формате «мы однозначно за» или «мы только против», — активные граждане хотят услышать объяснение причин нововведений. Горожане много и открыто говорят о проблемах города, пишут об этом в соцсетях, обсуждают на других площадках, организуют форумы, предлагают собственные варианты решений. Возникают условия для цивилизованного диалога. И когда у них нет каналов воздействия на местную власть, они обращаются в общественный совет. Общественный совет со своей стороны мониторит городские проблемы, участвует в гражданских инициативах, поскольку в нашем составе много представителей НПО.

Есть запрос снизу, и есть механизм, который этот запрос может каким-то образом удовлетворить. Одним словом, есть механизм коммуникаций. Активные граждане и общественный совет — это одна сторона. Другая сторона — местная исполнительная власть. И тут надо отдать должное акимату: он нацелен на активный диалог с общественным советом.

Еще один важный фактор активности алматинского совета — его результативность. Когда есть реальные и конкретные результаты, это очень хорошо мотивирует все стороны на дальнейшую работу.

— Без запроса от местной власти у общественного совета работа не пошла бы?

— Общественные советы, в том числе алматинский, хорошо демонстрируют роль высокой персонализации в казахстанской политике и госуправлении. Пришел молодой аким (Бауыржан Байбек возглавил Алматы в 2015 году, в 41 год. — EK), который действительно выступает за открытую коммуникацию с гражданами, готов делиться планами по развитию города, обсуждать их — появилась коммуникация. Во времена прежних градоначальников таких коммуникаций не было. И на других уровнях госаппарата ситуация похожа: если госорганом руководит активный, готовый к диалогу человек, то диалог возникнет. Казахстанская политическая традиция очень персонализирована. Она идет с самого верха и воспроизводится на всех уровнях госаппарата в разных масштабах.

— В чем выражается активное участие нашего акима в работе общественного совета? Он приходит на заседания общественного совета?

— Сам он не приходит, но при этом время от времени встречается как с членами общественного совета, так и с председателем. И, главное, есть четкая установка акима для всех управлений акимата — работать с общественным советом, предоставлять информацию, отчитываться. Все нормативно-правовые акты, которые имеют значение для горожан, проходят через общественный совет. Соответственно, акимат получает реакцию, критику, предложения, рекомендации.

— С акиматом понятно, а как граждане могут обратиться в общественный совет, нужно ли представлять какую-то группу горожан, общественное объединение?

— Это необязательно, любой гражданин может обратиться абсолютно с любым вопросом, например, почему двор не благоустроен. Мы рассмотрим вопрос и перенаправим в соответствующее управление акимата. Каналов связи с нами много: собственный сайт, страничка в Facebook, электронная и обычная почта. Даже с точки зрения обратной связи — куда написать, с кем связаться — мы более доступны, чем другие общественные советы.

Стратегия постепенных улучшений

— Вы рассказали, что ОС дает свою оценку проектам нормативно-правовых актов акимата. Чем еще занимаются общественные советы, в частности, алматинский?

— В регионах не все общественные советы активны. Но активные советы занимаются широким кругом вопросов. Таких вопросов много, но они достаточно однотипны: мониторинг цен на услуги и товары, проблемы экологии, транспорта, благоустройства города, безопасности. Эти вопросы как раз интересуют людей. Алматинский общественный совет занимается аналогичными вопросами: экология, архитектура, транспорт, ЖКХ, развитие предпринимательства, безопасность, социальная инфраструктура. Кроме того, в круг наших интересов попадают какие-то большие городские проекты, например, реконструкция ботанического сада.

— В алматинском общественном совете сейчас второй состав. Что изменила деятельность первого на конкретных примерах?

— Общественный совет состоит из нескольких комиссий, у каждой свой фронт работы. У общественного совета цель постоянных улучшений: шаг за шагом создавать более комфортную среду, повышать качество жизни, качество инфраструктуры, способствовать решению злободневных вопросов в сфере транспорта и коммунальных служб. К примеру, с нашим участием расширили инфраструктуру доступности для людей с ограниченными возможностями: банально где-то сделали пандусы.

Проект, который мы поддерживали с самого начала, — благоустройство озера Карасу. Классный проект, но у его авторов никак не получалось выйти на системный диалог с акиматом. Мы их поддержали, способствовали правильной коммуникации активистов и акимата. Сейчас выделены бюджетные средства, идет разработка проектно-сметной документации. Если не ошибаюсь, около 3,5 гектара набережной будет реконструировано.

Реконструкция набережной Карасу — хороший пример инициативы снизу. Житель Алатауского района Алматы Сергей Васильев, обеспокоенный тем, что озеро превращается в свалку, объединил местных жителей. Они не стали писать жалобы, а создали свой экологический фонд, организовали субботники, чтобы очистить набережную. Потом стало понятно, что нужно благоустраивать эту территорию. Они обратились в грантодающие организации, подготовили эскизный проект, сделали экспертизу по гидрогеологии. Одним словом, подготовили проект по благоустройству набережной и предложили его. На мой взгляд, это показательный пример конструктивной гражданской активности.

Активность такого рода мы поддерживали, поддерживаем и будем поддерживать. После реконструкции там будет новое общественное пространство — парковая зона, спортивная площадка, зона детского отдыха и прочее. Когда мы обсуждали этот проект, то придерживались позиции, что право на свой Арбат имеют не только жители центра — такие прогулочные зоны должны быть во всех районах города.

Еще один хороший пример — дорожная карта по гуманному обращению с бродячими животными «Добрый город». Он родился из инициативы городских зоозащитников, ветеринаров и кинологов, которые вошли в рабочую группу и реализовали этот проект совместно с акиматом.

Это не значит, что в данных направлениях все работает идеально. Нет, сохраняются проблемы. Но, тем не менее, есть положительные решения, есть политическая воля — улучшать ситуацию. И надо понимать, что все проблемы одним махом не решить. Потому что есть бюджетные и законодательные ограничения, этого часто не понимают непосвященные люди, некоторая часть населения и псевдоактивные члены НПО, сконцентрированные на конфликте, но не на конструктивном диалоге.

— О каких законодательных ограничениях идет речь?

— Например, мы хотим каких-то изменений в Алматы, но есть типовая инструкция республиканского уровня, которая не позволяет их провести. Мы написали много неплохих предложений для правил по озеленению и благоустройству города, содержанию собак и кошек, но юстиция отвергла их просто потому, что они не вписываются в типовые инструкции. Эту проблему следует решать через расширение полномочий акимата нашего города, используя закон об особом статусе Алматы. Типовая инструкция от какого-либо министерства не всегда одинаково подходит и для Алматы, и для Экибастуза. Это разные города, и даже если проблемы в чем-то однотипные, то масштабы разные.

— Какие еще успешные проекты алматинского общественного совета вы можете вспомнить?

— Много было решений. Работа с обращениями и решение проблем семей оралманов. Разрешили трудовой конфликт и добились выплаты задолженности по заработной плате работникам нескольких предприятий, мониторинг и рекомендации, часть из них принята, по улучшению работы аэропорта и автовокзала «Сайран». Также идет постоянная работа с обращениями горожан по вопросам стихийных свалок, состояния дворов и дворовых дорог, незаконной торговли. Районные акиматы не всегда оперативно реагируют на обращения жителей, и общественный совет способствует устранению проблем.

Прошлым летом во время реконструкции центральных улиц Абылай хана, Абая, Назарбаева, Достык, Желтоксан жителей города возмутило отношение строителей к деревьям: были факты повреждения стволов, корневых систем. Мы провели совместно с экологами, активными жителями и профильными управлениями акимата общественный мониторинг, поставили вопрос о контроле процесса реконструкции и устранении нарушений.

— Небольшие победы общественного совета…

— Я бы не стал называть это победой. Здесь другая система координат, речь идет не о противостоянии, а о диалоге: мы предлагаем что-то, они что-то принимают, другое не принимают и аргументируют почему.

Победа — это всегда разрешение конфликта в чью-то пользу. Тут не победа, а рабочий диалог, рабочие отношения. Если акимат не принял наши доводы, это не повод бить в барабаны и поднимать знамена. Надо выслушать их, понять их логику. Возможно, на пути нашего предложения действительно есть бюджетные или законодательные ограничения. Значит, надо искать альтернативные способы решения проблем. Это долгий процесс, который требует многих итераций и коммуникаций.

Гражданский контроль без ревизии

— Какую роль занимает общественный совет Алматы в контексте выстраивания доверия между общественностью и акиматом? Почему эти функции не выполняют маслихаты, что им мешало и мешает это сделать?

— Мне сложно ответить на вопрос о роли маслихатов, потому что я не депутат местного собрания. Если же говорить об алматинском общественном совете, он действительно работает на формирование доверия.

Что такое доверие? Это, опять же, результат некой коммуникации, доверие зарождается на персональном уровне. Если горожанин постоянно слышит пропаганду о безопасном и чистом городе, но, выйдя на улицу, сталкивается с хулиганом, а на дорогах — с лихачами, это, понятно, не будет способствовать росту доверия.

Доверие возникает из простых вещей: раньше ходил старый автобус, теперь — новый, во дворе сделали детскую площадку, на дороге быстро заделали яму, убрали стихийную парковку, а на ее месте разбили парк. Доверие рождается, когда власти отвечают на запросы людей, а они обычно простые. Спроси любого прохожего, чего он хочет. Мало у кого есть запрос на глобальные проблемы — как немедленная демократизация страны, мало кто ответит: хочу политической конкуренции, чтобы я мог выбирать из десяти партий. Люди хотят, чтобы было безопасно, комфортно, чтобы были качественные медицина и образование.

Общественный совет не решает макропроблемы. Например, не советует, как надо проводить денежно-кредитную политику. Он действует на тактическом, операционном уровне. Доверие рождается, когда есть диалог, какие-то предложения принимаются — и происходит ощутимое улучшение ситуации хотя бы в нескольких сферах городской жизни. С этой точки зрения общественный совет работает на формирование доверия. И это его функция.

Горячие головы, в том числе из разных общественных советов, требовали от госорганов, чтобы мы выполняли чуть ли не контрольно-ревизионные функции. Я не поддерживаю такую позицию. Для выполнения контрольных функций есть соответствующие госорганы. Мы не можем и не должны вмешиваться в сферы вне наших компетенций, не должны подменять собой налоговую, антикоррупционную службу, счетный комитет…

— Если предположить, что ОС дадут контрольные функции, улучшится общественный контроль?

— Общественный контроль у нас и так есть. Мы можем провести общественный мониторинг, вскрыть проблему и разобрать ее, выслушать все стороны, дать рекомендации, в конце концов, дать огласку проблеме, перевести ее из латентного состояния в формат открытого диалога. Но вести расследование — это не наша функция.

Недавно мы писали рекомендации к законопроекту о банкротстве. После заявления Нурсултана Назарбаева о том, что необходимо активнее банкротить бизнес, к нам начали обращаться местные предприниматели. Месседж первого президента правильный, потому что у нас много зомби-компаний, которые тянут экономику вниз. С другой стороны, предприниматели обеспокоены тем, что на местах его слова могут воспринять неправильно, начнут банкротить всех подряд.

Мы разобрали эту тему, встретились с представителями НПП «Атамекен», комитета госдоходов, Ассоциации финансистов Казахстана, конкурсных управляющих. В итоге дали рекомендации к законопроекту, чтобы банкротство неуспешных компаний не превратилось в кампанейщину. На этом все. ОС не должны определять, кто действительно банкрот, а кто нет, какой бизнес зомби, а какой просто испытывает трудности, и тем более — проводить анализ хозяйственной деятельности предприятия. Это работа государственных служб.

— Но в результате всех проведенных работ общественный совет может написать только рекомендации, которые необязательны к исполнению. То есть сделать бесполезную работу.

— Во-первых, абсолютно не согласен с постановкой вопроса: работа, наоборот, полезная и результативная. И пример Алматы это подтверждает. Во-вторых, мы же не можем подменять собой маслихат. У нас не может быть два маслихата — один действующий по закону, с избранными депутатами, а другой — составленный из активистов. С политической точки зрения у нас выстроена четкая конструкция государства, которую не следует менять. Мы не можем брать на себя функции госорганов или маслихатов. Это породит конфликт.

— Общественные советы появились еще и потому, что маслихаты не выполняют свои функции. Какой же это конфликт, если один из двух маслихатов полноценно не работает?

— Скажу так: действительно, маслихаты в меньшей степени выполняют свою часть работы. Там ведь тоже неоднородный состав: есть те, кто работает, а кто-то, видимо, нет. Раз приняли отдельный закон об общественных советах, а их количество сегодня уже превышает две сотни, значит, маслихаты какую-то работу не выполнили, это факт. Повторюсь, функции гражданского контроля мы выполняем в достаточной мере и влиять на решения госорганов мы должны через представление интересов граждан, но не осуществлять контрольные функции напрямую.

Летом, когда трагически погиб Денис Тен, был большой общественный запрос на реформу МВД. Мы, как члены совета и как жители города, отреагировали, поскольку горожан это действительно беспокоило. Создали рабочую группу, подготовили аналитику, написали рекомендации по реформе МВД. Состоялось совещание с участием акима города и представителя Администрации президента. И это объективный предел того, что мы можем.

Расшевелить советы

— Кстати, после этого убийства общественный совет Алматы, выражая мнение алматинцев, единогласно проголосовал за отставку министра МВД и главы ДВД. По крайней мере, так это звучало в СМИ. Каким образом общественный совет Алматы мог проголосовать единогласно, если в его состав входит несколько чиновников из акимата?

— Мы поддержали курс на реформу МВД и улучшение работы ДВД Алматы. Много было сделано, например, увеличена плотность патрулирования. Мы тогда рекомендовали усилить патрули в районах с наибольшей криминальной активностью; предлагали создать фронт-офис в районных полицейских управлениях; способствовали нормальной работе службы 102 — до этого туда трудно было дозвониться; добились увеличения штата этой службы. Мы вскрыли проблемы, а акимат пошел навстречу и выделил дополнительные ресурсы. ОС выступил как консультативный орган, а политическое решение принял аким.

Что касается голосования, тогда единогласно проголосовали присутствующие на заседании, а представителей акимата на том заседании не было. Хотя участвовали 90 процентов членов общественного совета. Это был нонсенс: общественный совет Алматы большинством голосов принял протокольное решение отправить в отставку министра. Конечно, такое решение не вписывается в существующую политическую конструкцию.

— И зачем это нужно было общественному совету, если это решение не имеет практической реализации?

— Члены общественного совета — тоже алматинцы. Они хотели высказать аккумулированное мнение горожан.

— В ОС потом не звонили из Астаны с рекомендациями заниматься общественным мониторингом, а не лезть в политику?

— Мне никто не звонил. Насколько я знаю, другим тоже. Знаете, на тот момент, наверное, единственным структурированным и легитимным каналом конструктивной коммуникации был общественный совет. Кроме него никто не отреагировал на возмущение горожан. Позже пошли комментарии из МВД. Я думаю, и местные и центральные власти оценили нашу положительную роль: общественный совет выступил неким шлюзом гражданского негатива.

— Сейчас готовится пакет изменений в закон об общественных советах. На ваш взгляд, чего не хватает действующему закону?

— Мы давали свои рекомендации. Предлагали сделать более прозрачной процедуру выборов и довыборов в общественный совет. Предусмотреть обеспечение общественных советов, потому что сейчас у них нет даже статуса юрлиц, а значит, нет денег, чтобы снять офис, запустить сайт, организовать канцелярию. Каждый общественный совет решает эти вопросы самостоятельно. Мы смогли решить эти вопросы, а в регионах — нет.

Для многих региональных общественных советов вопрос обеспечения очень важен. На первом республиканском общественном совете завязалась полемика с представителям региональных советов, честно говоря, во многих региональных общественных советах сидят агашки. Так вот, они жаловались, что у них нет средств, чтобы создать сайт, организовать офис. Но ведь это же общественная работа, с другой стороны, членами этих советов являются представители НПО, предприниматели. И им трудно сделать сайт?! Дошли до того, что просили денег для освещения своей деятельности в СМИ. Мне, как человеку, который долгое время занимается GR и PR, непонятна такая позиция. Сделайте интересную работу, создайте на ее основе инфоповод, и журналисты сами напишут об этом.

Для меня лично наиболее важна внутренняя сторона дела — активность общественного совета. Если общественный совет будет активным, то и с существующим функционалом можно многое сделать. Понятно, что сейчас активен тот общественный совет, в состав которого входят энергичные люди.

Какой выход? С одной стороны, должна быть выстроена система показателей KPI по открытости и работе госоргана. Нужна система показателей, которая измеряла бы как вовлеченность чиновников в решение проблем граждан, так и эффективность взаимодействия между городскими управлениями и общественным советом.

Второе, в законе нужен пункт, по которому ротация будет происходить не каждые три года, а через полгода. Каждые полгода член общественного совета будет отчитываться о проделанной работе, например, по пяти показателям: сколько нормативно-правовых актов проанализировал, сколько обращений обработал, какие вел проекты, какие рекомендации готовил, как работал с госорганами. Если человек не работает, а только ходит на разные конференции, создает массовку, зачем он нужен? Работает — пусть остается в общественном совете.

Статьи по теме:
Культура

Место в контексте

Что нам делать с фотографией и что она делает с нами

Общество

Мусорная политика

На помощь переполненному мусорному полигону Алматы приходит новый сортировочный комплекс, он должен решить проблему «бутылочного горлышка» — системы утилизации отходов

Экономика и финансы

Задание на завтра

С 1 января 2018 года казахстанский банковский сектор начал жить и работать по новым стандартам финансовой отчетности — МСФО 9 «Финансовые инструменты». Знаковое для банков событие прошло почти незамеченным

Казахстанский бизнес

Старый новый рынок связи

Увеличение концентрации на рынке сотовых операторов вряд ли повлияет на ценовую политику игроков и скорость внедрения 5G