Потратить деньги с умом

Эффективность использования бюджетных средств остается на низком уровне

Мы с интересом наблюдали за бюджетным конфликтом между президентом США и конгрессом. Камнем преткновения стала стена на границе с Мексикой, на строительство которой Трамп затребовал около 6 млрд долларов. Противостояние обернулось шатдауном: госучреждения частично или полностью прекратили свою работу, а госслужащие остались без жалования. Дональд Трамп подписал правительственный бюджет на 2019 год только 16 февраля, хотя он должен был быть принят в декабре предыдущего года.

Можно ли представить такую ситуацию в Казахстане? Мы воспринимаем заокеанские баталии не более чем чудачествами демократии, да и шатдаун нам совсем не нужен: зарплата чиновников — возможно самый стабильный заработок в стране. Обсуждение государственного бюджета у нас — дело депутатов парламента и региональных маслихатов. Конечно, любой гражданин-налогоплательщик вправе поинтересоваться, сколько денег и на что идет: прозрачность бюджета у нас закреплена законодательно; на сайте Минфина публикуется гражданский бюджет для тех, кому это интересно. Другое дело, что повлиять на него у нас возможности нет, да и депутаты никогда не встают в позу, мол, не примем навязываемый нам правительством бюджет.

Проблема еще в том, что у нас вообще мало кто разбирается в этой области, за исключением нескольких специалистов. Мы решили нарушить заповедь отечественных СМИ «о бюджете ничего, кроме цифр» и поговорили с одним из лучших экспертов в стране по бюджетным вопросам — руководителем общественного фонда Zertteu Recearch Institute Шолпан Айтеновой.

Планы планами, а нефть нефтью

— Какую часть в экономике и формировании бюджета занимает добывающий сектор? Называют разные цифры, но хотелось бы услышать более конкретную информацию. И вдогонку еще один связанный с этой темой вопрос о ненефтяном дефиците: каким он должен быть, то есть к чему стремится правительство?

— Последние два года правительство в законе о республиканском бюджете официально утверждает ненефтяной дефицит. Ранее эта сумма не утверждалась и рассчитывалась исключительно в аналитических целях. В свою очередь, это демонстрирует признание правительством его существования и необходимости его снижения. Дефицит бюджета в утвержденном бюджете на 2019 год определен в размере 1,5 процента от ВВП, а ненефтяной дефицит — в размере 6,9 процента от ВВП, или 4,4 триллиона тенге, что составляет 45 процентов от доходной части республиканского бюджета. Правительство не ставит сильно амбициозных задач. В частности, к 2020 году ненефтяной дефицит планируется снизить до 6,3 процента к ВВП, дефицит бюджета с 2019 года не должен превышать 1,5 процента к ВВП. С учетом действующей ситуации, когда основу экспорта составляет минеральное сырье, это вполне закономерно. Но нужно понимать, в какой ситуации были бы бюджет и экономика, если бы страна не имела доходов от добывающего сектора: наш бюджет составлял не 10 трлн, а 4 трлн тенге, и государство все равно должно было бы выполнять все свои социальные обязательства, да еще и содержать значительный квазигоссектор.

— Есть ли у правительства программа или, как принято говорить, дорожная карта по снижению ненефтяного дефицита?

— У нас каждые пять лет принимается прогноз социально-экономического развития, где все написано очень правильно: мы должны снижать нефтяную зависимость и диверсифицировать экономику. В то же время без конкретных шагов эти меры остаются на уровне декларации. До сих пор экономическим ростом мы обязаны горнодобывающей промышленности; в структуре экспорта более 70 процентов приходится на минеральное сырье; 40 процентов от всех инвестиций в основной капитал также направляются в добывающий сектор. Изменения есть, но они очень незначительные.

Нет территории, нет денег

— Очень много говорим о диверсификации, но казахстанская экономика до сих пор не может предложить большое разнообразие товаров с добавленной стоимостью на экспорт. Почему ни одному правительству так и не удалось совершить прорыв, хотя недостатка в программах развития нет?

— У нас избыток программ. Наша система стратегического планирования подразумевает разработку и принятие различных программ на четырех уровнях, и всего, начиная со Стратегии-2050 и заканчивая программами развития территорий и различными концепциями, принято более ста программ, не считая стратегий национальных компаний. Это слишком много для страны и усложняет систему госуправления, превращая ее в громоздкую и неповоротливую машину, в которой сложно отследить эффективность и результаты, своевременно вносить изменения. На мой взгляд, необходимо сократить государственные программы, децентрализовать программы развития на местах и обеспечить реальную их эффективность. Например, программы развития территорий на 80 процентов содержат в себе индикаторы вышестоящих республиканских программ, что в свою очередь свидетельствует о централизации госуправления и отсутствии самостоятельности регионов. Это является негативным фактором для развития регионов. У акимов, получающих трансферты и указания сверху о том, что делать, нет реальной мотивации и ответственности за развитие региона. Экономика также нуждается в децентрализации, а принимаемые решения не способствуют диверсификации.

— Вы затронули очень важную тему взаимоотношения бюджетов различных уровней. Невозможность распоряжаться собственным бюджетом — одна из проблем местных властей. Есть ли пути ее решения?

— Один из них, как я уже сказала, реальная, а не декларируемая децентрализация. Наиболее существенные и финансовые, и административные ресурсы сосредоточены в руках акима области, при этом у области нет территории как таковой. Она есть у районов и городов. В мировой практике и бюджеты есть у районов, городов, сел. Например, в Польше областные власти занимаются не распределением бюджетов, как это происходит у нас, а контролируют законность и эффективность расходования средств, бюджетом же распоряжаются территориальные власти. Вот в прошлом году Шымкент получил отдельный статус и отдельный бюджет — это был естественный процесс роста. На мой взгляд, у районов и городов должны быть отдельные бюджеты и возможность самостоятельно распоряжаться деньгами. Законодательно самостоятельность местных бюджетов закреплена, но по факту все зависят от бюджета более высокого уровня. Я считаю, что здесь нужны реформы в бюджетной системе. Сегодняшняя практика, когда областной аким распоряжается значительной частью местного бюджета, препятствует развитию городов и районов, а это, в свою очередь, не способствует развитию региона в целом. Экономическая самостоятельность создает мотивацию для развития. У каждой территориальной единицы должна быть своя программа развития, которая исходит из особенностей и потребностей конкретного города, района, села. Под нее местные власти могут привлекать инвестиции, реализовать проекты, которые станут точками роста в будущем.

Мы декларируем децентрализацию, но в реальности этого не происходит, а это краеугольный камень экономического роста и фискальной стабильности. В прошлом году около тысячи сельских акимов в рамках реформы развития местного самоуправления получили самостоятельные бюджеты. Замысел реформы в том, чтобы акимы самостоятельно могли развивать сельские территории. Но по факту это было то же самое финансирование на содержание своего аппарата, а также на минимальные расходы по благоустройству территории и санитарии, которое они и так получали из районных бюджетов. Это еще раз доказывает, что законодательно прописанной нормы недостаточно для развития, если она не подкреплена ресурсами.

Занятость без эффекта

— О неэффективности госуправления сказано и написано немало. Очевидно, это распространяется и на использование бюджета. Мы действительно стали лучше жить, если сравнивать с 1990‑ми или началом 2000‑х годов, но, с другой стороны, с ростом госдоходов увеличиваются расходы на проекты с нулевым выхлопом. Согласны ли вы со сложившейся практикой распределения бюджетных средств?

— Эффективность использования бюджетных средств, я считаю, должна оцениваться с точки зрения повышения качества жизни граждан. На сегодняшний день сложившаяся система бюджетирования не работает на развитие человеческого капитала. Мы отстаем в структуре расходов на социальную политику даже от соседней России, не то что стран ОЭСР, куда мы стремимся. Республиканский бюджет в 2003 году составлял 500 миллиардов тенге, как сейчас бюджет Алматы, и он вырос более чем в 20 раз и достиг 10 триллионов тенге. Произошло ли адекватное повышение качества жизни и социального капитала? К сожалению, нет. Правительство за тучные годы высоких нефтяных доходов увеличило квазигосударственный сектор, создав огромное количество нацкомпаний и госпредприятий. В развитых странах экономический кризис приводит к сокращению расходов и увеличению их эффективности. Нужно увеличивать расходы на социальную политику, образование и повышать эффективность расходов на здравоохранение, и для этого не обязательно лишний раз запускать руку в Национальный фонд. В действующем бюджете есть огромный потенциал для перераспределения расходов с нецелесообразных трат на информационно-пропагандистские мероприятия, форумы и конференции, исследования по действительно необходимым направлениям, например по социальной политике. Пару десятков миллиардов можно сэкономить, существенно сократив финансирование профессионального спорта из бюджета. И если даже третью часть высвободившихся средств направить на развитие детского и массового спорта, возможно, через десять лет мы получим больше олимпийских чемпионов.

Производит ли госсектор продукт с высокой добавленной стоимостью? Нет, он искусственно обеспечивает занятость за счет госсубсидий

— Что еще?

— Необходимо пересмотреть существующую бюджетную политику, провести инвентаризацию всех неработающих программ и неэффективных предприятий с государственным участием. На сегодня государственный и квазигосударственный сектор является самым крупным работодателем. Доля госсектора в экономике — до 40 процентов. В странах ОЭСР она не превышает 15%. На данный момент в Казахстане действует 175 АО, 365 ТОО с участием государства в уставном капитале и несколько тысяч государственных предприятий. В так называемой дорожной карте правительство декларирует сокращение доли участия государства в экономике через приватизацию. В 2019 году на торги выставлены акции шести АО и доли в десяти ТОО. Согласитесь, несущественно для сокращения государственного влияния на экономику. Но главный вопрос в том, производит ли госсектор продукт с высокой добавленной стоимостью? Нет, он искусственно обеспечивает занятость за счет госсубсидий. Возьмем госинформзаказ. На него из бюджета выделяется более 40 миллиардов тенге, которые идут на поддержку нескольких тысяч газет, журналов и телеканалов. Параллельно существует проблема добровольно-принудительной подписки. Нужны ли издания, не востребованные рынком? Есть и другие примеры такого же нерационального использования средств. Например, у Минсоцзащиты существует АО «Центр анализа трудовых ресурсов», бюджет которого составлял более 2 миллиардов тенге в 2018 году. В прошлом году эта организация по госзаданию получила 148 миллионов тенге на создание цифровой площадки по трудоустройству, то есть на создание портала с предложением вакансий. Но у нас уже существует несколько сайтов свободных вакансий частных рекрутинговых компаний. Было бы намного дешевле разместить госзаказ среди частного сектора. Таким образом государство способствовало бы развитию конкурентного рынка. Вызывает вопросы также целесообразность создания акиматом ТОО «Проектный офис “Рухани Жангыру” по городу Алматы», одной из уставных целой которого является воспитание нового поколения алматинцев. Почему программа «Рухани Жангыру» не может быть реализована действующими управлениями внутренней политики, культуры или через государственный социальный заказ? Создание ведомства означает дополнительные бюджетные расходы на его содержание, которые могут превышать расходы непосредственно на его деятельность. И таких примеров можно привести множество. Значительное финансирование из бюджета квазигосударственного сектора без надлежащего контроля эффективности и результативности может привести к риску фискальных дисбалансов.

Финансируя из государственного бюджета не очень нужные государству и потребителю программы и предприятия, мы создаем занятость, которая не создает продукт с высокой добавленной стоимостью. Накачивая квазигоссектор, государство убивает конкуренцию и негативно влияет на экономику. Это замкнутый круг, из которого можно выйти один раз болезненно, закрыв все неэффективные программы и предприятия, что, возможно, резко увеличит безработицу и породит социальные конфликты. Но, возможно, тогда вырастет эффективность другой программы — содействия продуктивной занятости, которая на данный момент больше способствует освоению бюджетных средств и обеспечению необходимых индикаторов в отчетности, чем реальной занятости.

Бюджет и общество

— Отношение налогоплательщиков к распределению бюджета в настоящее время можно назвать в большей степени индифферентным, нежели заинтересованным. Почему? Это наследство советского прошлого, когда все деньги были «общими» и партия тратила их якобы в интересах общества, или есть какие-то другие причины?

— Это сложный вопрос. Нельзя население назвать равнодушным, если обратить внимание, как активно обсуждаются отдельные кейсы по бюджету в социальных сетях. Информация о госзакупках дорогих квартир акиматами, абонементов в фитнес-клубы дочерними предприятиями государственных АО находила широкий общественный резонанс, что даже приводило к отмене конкурсов. На мой взгляд, это положительная тенденция развития гражданского контроля. Но вы понимаете, чтобы развивать общественный контроль, необходимы сильные и свободные СМИ, которые будут широко освещать тему бюджетных расходов. Необходима прозрачность бюджетной информации и сильный общественный интерес. Очень сложно сделать бюджет наиболее обсуждаемой темой в обществе, где такую культуру не прививали, как в развитых странах. Например, бюджет активно не освещается во время обсуждения в маслихатах, депутаты не являются самыми активными членами общества, и бюджет — не тема публичных дебатов ни на ТВ, ни в СМИ. О бюджете СМИ пишут несколько раз в году, ограничиваясь цифрами из пресс-релизов государственных органов. Такая практика может быть связана со сложностью восприятия потока цифр, которые не всегда доводятся в доступной и внятной форме, необходимостью затрачивать усилия на анализ и объяснение и, конечно, отсутствием культуры широкого обсуждения. Ситуация меняется с годами, но очень медленно. Последние годы Минфин публикует проекты бюджетов на своем сайте, повсеместно публикуются гражданские бюджеты, но я все равно считаю, что ответственность за равнодушие общества к обсуждению бюджетов несут государственные органы и депутаты, именно они должны формировать культуру бюджетного диалога с населением. С другой стороны, общество годами не интересовалось, как тратится бюджет, потому что государство, в свою очередь, не трогало граждан, закрывая глаза на теневые доходы населения. В Казахстане самые маленькие налоги на собственность, имею в виду налоги на имущество и землю, что в свою очередь также влияет на низкий интерес к бюджету. Когда увеличат налоги с физических лиц, введут всеобщее декларирование доходов, появятся настоящие налогоплательщики и активные граждане. Это дело времени и всеобщего бюджетного образования.

Общество годами не интересовалось, как тратится бюджет, потому что государство, в свою очередь, не трогало граждан, закрывая глаза на теневые доходы населения

На отношение общества к бюджетному процессу также влияет уровень бюджетной прозрачности и информированности граждан о бюджете. Бюджеты публикуются в агрегированном виде, подход очень формальный, больше для соблюдения требований законодательства, чем для реального информирования. Нельзя зайти на сайт школы или больницы и увидеть их бюджет, мы до сих пор не знаем, сколько получает тот или иной аким или министр. Ситуация меняется, но очень медленно. Например, акимат Алматы третий год публикует бюджеты школ и медицинских учреждений города, или вице-министры финансов в прошлом году на своем сайте опубликовали свои доходы. Но это отдельные инициативы, а не широкая практика. В целом мы можем говорить об ограниченных возможностях для участия общественности в бюджетном процессе, в выражении своих интересов при определении бюджетных приоритетов.

— Отдельная тема — отношение общества к несправедливому перераспределению бюджетных средств. В этом смысле показательно введение единого совокупного платежа. Размер ЕСП — очень небольшой, но плательщик имеет право получать те же самые, скажем так, бюджетные блага, что и обычные налогоплательщики. Кто-нибудь считал, на сколько вырастет доходная часть благодаря ЕСП и покроют ли эти сборы потенциальные расходы — на медобслуживание и так далее?

— ЕСП не вводится с целью пополнения бюджета: это совершенно незначительные суммы и, конечно же, они не покроют социальные расходы государства. ЕСП был очередной попыткой правительства легализовать неформально занятое население. На мой взгляд, успех этой инициативы сомнителен, проблема намного глубже и состоит в разработке государственной политики в отношении неформально занятого населения. Возможно, правительству необходимо определиться с понятиями и начать считать действительно непродуктивно занятое население как безработное. Для этого органам статистики нужно пересмотреть действующий понятийный аппарат. По-моему, в системе госуправления на сегодняшний день вообще существуют противоречия. Например, комитет по статистике не должен находиться в составе Министерства национальной экономики, а должен быть отдельным независимым агентством, как было ранее. То же самое с экологией в составе Министерства энергетики. В действующей системе сложно говорить об эффективной госполитике в этих сферах.

— Сейчас просматривается еще одна потенциальная проблема: местные власти начали активно привлекать деньги под муниципальные облигации на строительство жилья по программе «7–20–25». Насколько освоение этих денег будет прозрачным, понятным, и, главный вопрос, смогут ли акиматы погасить свои долги или за них вновь будет расплачиваться республиканский бюджет?

— Это хороший вопрос. На самом деле привлечение заемных средств местными властями — распространенная практика в развитых странах. Но речь идет о странах с широким развитием местного самоуправления и высокой автономности местных властей. К сожалению, в Казахстане, несмотря на прописанную в Бюджетном кодексе самостоятельность бюджетов, как я говорила, региональные бюджеты, за исключением Атырауской, Мангыстауской областей и города Алматы, в значительной части зависят от трансфертов республиканского бюджета. Регионы так и не повысили свою финансовую самостоятельность за последние десять лет, что в свою очередь связано с централизацией доходной части бюджета. Около 70 процентов всех собираемых налогов в стране поступает в республиканский бюджет, что существенно демотивирует регионы. На мой взгляд, если снова не возвращаться к теме пересмотра бюджетной политики, привлечение средств на строительство может иметь положительное влияние при условии, что средства будут расходоваться целевым и эффективным образом, иначе это грозит обернуться незавершенным строительством, бременем на карман налогоплательщиков в будущем и очередными коррупционными скандалами.

Статьи по теме:
Экономика и финансы

Командные игроки

Государственные институты развития ищут наиболее эффективные форматы участия на важнейших рынках — венчурного капитала и жилищного строительства. От первого зависит инновационное развитие, от второго — социальная стабильность

Повестка дня

Коротко

Повестка дня

Тема недели

«Зомби» атакуют

Неэффективные компании съедают производительность казахстанской экономики

Казахстанский бизнес

Камбэк рекламного рынка

Отечественный рекламный рынок восстановился после тяжелого 2016 года, теперь он будет идти только вверх