С правом переписки

Краткая история изменений казахстанской конституции

С правом переписки

Современная Конституция Казахстана была принята на всенародном референдуме 30 августа 1995 года, а 5 сентября вступила в силу. С тех пор в нее были внесены 72 поправки. Для сравнения: за 231 год существования Конституции США в нее было внесено 27 поправок, срок между формальным предложением поправки и ее вступлением в силу занимал в США от трех месяцев до 203 лет, обычно — около года. Если учесть, что с момента принятия нашей конституции было принято еще и 67 конституционных законов, то темпы, с которыми наше конституционное право меняет форму и содержание, не могут не изумлять. Давайте посмотрим, как именно менялась наша конституция за время ее бурной жизни, ведь история дает возможность прогнозирования.

Конституция — документ и политический, и юридический. Причина в том, что хотя конституцию и принято именовать основным законом, такое выражение следует понимать условно и технически, как иллюстрацию высшего статуса в системе права. На самом же деле конституция не просто не является законом, но и прямо противоположна законам по выполняемым функциям: законы принимаются государством для общества, устанавливая правила поведения граждан, а конституция принимается обществом для государства, устанавливая правила для органов власти с тем, чтобы их деятельность служила благу общества и каждого человека. Конституция отвечает на вопрос, каким быть государству, поэтому в любой стране она является в меньшей степени продуктом развития логики права и в большей степени результатом политического процесса.

Результат компромисса

Политическим автором нашей конституции является президент Нурсултан Назарбаев. Именно его воля и его видение функционирования политических институтов явились матрицей, на которую легло, подстраиваясь под нее, юридическое содержание.

Юридическим автором конституции, вложившим в нее помимо юридической техники свое понимание прав человека, правосубъектности государства и целей его существования, основ современного правопорядка, является Нагашбай Шайкенов. Он не был единственным разработчиком, колоссальный вклад в выработку текста документа внесли и другие известные юристы, но они, насколько известно, охотно и заслуженно отдают в этой работе право первенства Шайкенову.

Оценивая конституцию, необходимо отметить ее прогрессивность в большинстве важнейших аспектов: были не просто провозглашены права человека и гражданина, они были поставлены во главу угла всей правовой системы как определяющие содержание законов; проведены границы компетенции ветвей власти; установлены пределы законодательного регулирования; установлена демократическая система народного представительства; разделены следствие, суд и прокуратура, что знаменовало победу принципа состязательности над инквизиционным процессом; были заложены основы местного самоуправления; был устранен императивный мандат депутатов, что сделало представителей народа политически независимыми.

Будучи результатом политического компромисса, конституция с самого начала имела и недостатки, которые, не будучи скомпенсированными деятельностью гражданского общества, дестабилизировали конституционное право: приняв французскую модель президентской республики, мы не учли отсутствие демократических традиций в нашей стране, и положение президента как арбитра между ветвями власти просто поставило его над ними. Президент сформировал часть состава сената и в определенных случаях мог издавать законы и указы, имеющие силу закона. На тот момент эти необычные полномочия президента не вызывали беспокойства, назначение сенаторов обеспечивало преемственность, а законодательные полномочия президента были рассчитаны на экстраординарные ситуации и мыслились как средство преодоления постсоветской политической инерции. Действительно, именно благодаря этому полномочию президента удалось быстро принять пакет революционных рыночных законов, которому страна обязана экономическим взлетом, а возможно, и независимостью.

Проблемой оказалась конструкция Конституционного совета — задуманный как квазисудебный орган по французскому образцу, он в наших реалиях оказался политическим органом, используемым для юридического оформления конституционных девиаций, а часто и для подмены его постановлениями конституционных норм. Так, игнорируя разделение прокуратуры и следствия (прокуратура не может одновременно осуществлять следствие и надзирать за его законностью), Конституционный совет заявил, опираясь на фразу о том, что прокуратура осуществляет уголовное преследование, что прокурор может возглавить следственную группу. Игнорируя норму о запрещении императивного мандата, Конституционный совет постановил в пользу утраты депутатами их полномочий в связи с исключением из партии, отныне каждый депутат при отправлении им своих функций связан не столько своей совестью, сколько партийной дисциплиной. Проблема Конституционного совета резко осложнилась следующим обстоятельством — конституция наделяет суд правом обращения в Конституционный совет, но в связи с совершенно антиюридической трактовкой слова «суд» как территориального органа, администрирующего правосудие, а не как конкретного состава суда по конкретному делу, доступ к конституционному производству для обычных граждан стал практически невозможен. Если в вашем деле судья вынужден применить закон, который противоречит конституции, он это сделает несмотря на прямое действие конституции, потому что у него нет свободы приостановить дело и обратиться в Конституционный совет — такая свобода есть у его председателя, который с вашим делом не знаком и за правосудность решения по нему не отвечает. Понятно, что текст конституции не был рассчитан на варварское толкование, но следует признать, что в наших реалиях такая форма конституционного контроля оказалась неудачной.

В новой редакции

Первый пакет изменений был принят 7 октября 1998 года. Две поправки были достаточно серьезными: был убран предельный возраст государственного служащего и было введено избрание части депутатов по партийным спискам. Первое изменение знаменовало окончание ставки на молодых политиков-реформаторов, второе — тенденцию к контролю парламента, потому что в отсутствие развитой политической системы и сильных оппозиционных партий контролировать партию легче, чем отдельных депутатов, ответственных лишь перед совестью. В дальнейшем эта тенденция усилилась, сейчас все депутаты мажилиса, кроме нескольких избираемых ассамблеей, избираются по партийным спискам.

Изменения от 25 мая 2007 года были намного серьезнее. Убраны запреты на слияние государственных и общественных институтов, на финансирование государством общественных объединений. Убрано положение о приостановлении президентом партийной деятельности на срок его полномочий. Это означало возвращение тенденции к идеологизации государственной власти и политики.

Установлены полномочия президента формировать Ассамблею народа Казахстана. Одновременно ассамблея получила полномочия по избранию депутатов в мажилис. Такие новеллы означали тенденцию к отказу от демократических принципов формирования парламента. Это особенно ярко проявилось на фоне того, что роспуск парламента или мажилиса президентом стал немотивированным.

Был отменен запрет на императивный мандат и прямо введен в качестве основания утраты полномочий выход депутата из партии. В сфере местного самоуправления полномочия по роспуску маслихатов перешли от сената к президенту, а сам роспуск стал немотивированным. В этом же пакете изменений был введен особый статус первого президента и предусмотрен соответствующий конституционный закон, что свидетельствовало об официальном развороте в сторону авторитаризма и создало прецедент отказа от нормативного характера законов — с тех пор законов в пользу единственного субъекта набралось много.

Из позитивного — арест и содержание под стражей стали возможны лишь с санкции суда, а не прокурора. Была заложена возможность выборности акимов (кроме областных и приравненных), отданная на откуп президенту. Изменения от 2 февраля 2011 года были самыми краткими и введены с единственной целью — дать президенту возможность самому в любой момент объявить досрочные выборы президента, что и было реализовано.

Если изменения 2007 года ознаменовали серьезное наступление на хрупкую казахстанскую демократию, то последние по времени изменения от 10 марта 2017 года нанесли удар по правовой системе: отныне стало возможным лишение гражданства, эта возможность появилась в отношении террористов, но важен сам принцип — известно огромное количество случаев, когда террористами объявлялись политические соперники. Введение широко разрекламированного МФЦА «неожиданно» потребовало изменений в конституцию, так как оказалось, что МФЦА не вписывается в наш конституционный порядок. Теперь мы имеем: территорию со своим правом, не имеющим отношения к массиву законодательства на остальной территории страны, и своим судом, в котором имеют право заседать люди без казахстанского гражданства и акты которого не могут быть проверены и пересмотрены Верховным судом; акционерное общество, организацию частную по форме, наделенную публичными функциями, включая функцию правотворчества и правосудия; массив актов законодательного порядка, не прошедших демократического парламентского теста; экстраординарный суд, подчиненный собственному процессуальному праву, не прошедшему демократической процедуры; нарушение принципа равенства перед законом; нарушение принципа равного доступа к правосудию; нарушение унитарного характера государства.

Положительными моментами явились: вопрос выборности акимов теперь решается законом, а не президентом; законодательные полномочия президента наконец ликвидированы.

Описанная динамика нашей конституции явилась следствием молодости нашего государства, слабости развивающегося гражданского общества и закономерно низких конституционных культуры и дисциплины в обществе и государстве. Но все эти факторы не вечны, и мы с оптимизмом смотрим в будущее, зная, что окончательная конституционная реформа неизбежна, и надеясь, что она стабилизирует нашу правовую систему, решив описанные проблемы.

Статьи по теме:
Казахстан

Ракета-носитель стартапов

Как QazTech Ventures выводит казахстанские стартапы на международный уровень?

Казахстан

Холдинг-ускоритель

Институты развития НУХ “Байтерек” в коронакризис поддерживают деловую активность национального бизнеса

Казахстан

Кризис новый, задачи прежние

На фоне коронакризиса НУХ “Байтерек” наращивает темпы поддержки бизнеса и продолжает реализацию программ по повышению доступности жилья

Спецвыпуск

Год в минус

На фоне сокращения производства и заморозки тарифов инвестпривлекательность электроэнергетики снижается