Старая добрая индустриализация

Концепция индустриально-инновационного развития, которая закладывает фундамент следующей, третьей по счету, индустриальной стратегии, подготовлена основательно, что радует. Плохо то, что финансирование индустриализации остается недостаточным

Проект концепции индустриально-инновационного развития РК на 2020–2024 годы, представленный Министерством по инвестициям и развитию РК (МИР РК), к сожалению, не оказался в фокусе общественного и профессионального обсуждения, более того, документ не стали открыто разбирать отраслевые бизнес-ассоциации. Вполне возможно, что предложения от предпринимательского сообщества были учтены профильным ведомством на стадии разработки концепции.

Для большинства же публичных экспертов, к сожалению, не интересна тема, априори не вызывающая в обществе ажиотажа, выражаясь молодежным сленгом, хайпа. Сегодня куда важнее высказаться о наблюдаемом в последние месяцы обесценении тенге (это затрагивает интересы многих, значит, тема выигрышна с точки зрения личного PR), нежели обсуждать значимый для страны, но скучный для общества документ, задающий правила игры для третьей индустриальной пятилетки.

Вместе с тем не исключено, что проект концепции индустриально-инновационного развития РК на 2020–2024 годы остался не замеченным экспертным сообществом по той простой причине, что документ не был широко анонсирован, а отведенные для публичного обсуждения две недели (3–17 сентября) — совсем короткий срок для обстоятельной дискуссии.

База для рывка

Казахстан усилиями чиновников живет согласно планам: из года в год принимаются стратегии, различные программы, прогнозные документы, план мероприятий по реализации утвержденных программ. К этой кипе бумаг готовятся инструкции о том, как следует оценивать и осуществлять мониторинг стратегических планов и госпрограмм. Чтобы как-то упорядочить, выстроить иерархию в государственном планировании, в 2009 году вышел президентский указ, который разделил госпланирование на три уровня.

На первом — долгосрочные документы с ориентиром на десять и более лет: Стратегия развития Казахстана до 2050 года, главная цель которой, как известно, войти в топ-30 развитых государств; десятилетний стратплан — он определяет пути к заветной цели Стратегии-2050, Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны и Стратегия нацбезопасности.

Второй уровень госпланирования представлен среднесрочными пятилетними программами. Для каждой сферы, будь то сельское хозяйство, промышленность, туризм или идеология, пишется отдельная госпрограмма с плановыми мероприятиями и целевыми индикаторами. Тут до банальности простая идея — сумма успехов в каждом направлении обеспечит вхождение в число тридцати развитых стран.

Запланированные работы в десятилетних стратегиях и пятилетних программах декомпозируются и передаются на исполнение центральным и региональным органам власти, а также нацхолдингам в виде годовых программ. Собственно, это и есть последний, третий уровень госпланирования.

С мая 2018 года президентский указ не действует, но традиции продолжаются. МИР РК в начале сентября представил проект концепции индустриально-инновационного развития РК на 2020–2024 годы (КИИР). Главная идея этой концепции взята из Стратегического плана развития РК до 2025 года, принятого в феврале текущего года, поскольку преемственность и непрерывность — главные принципы казахстанского госпланирования.

Поэтому в проекте КИИР в принципе нет новой сквозной идеи. Основа индустриальной стратегии прежняя: будем продолжать укреплять позиции наших базовых отраслей (аграрный сектор, горно-металлургический и топливно-энергетический комплексы), поскольку мы обладаем конкурентными преимуществами в этих отраслях. Проблема в том, что эти преимущества со временем тают, а агропромышленный комплекс относится к секторам с убывающей доходностью, поэтому необходимо перераспределить капитал, заработанный базовыми отраслями, прежде всего ГМК и ТЭК, на создание необходимой инфраструктуры, без которой немыслима никакая индустриализация.

Новое — в деталях

Ключевая идея плавно перетекла в проект КИИР из Стратплана-2025, но это не означает, что промышленная политика третьей пятилетки будет всего лишь копией действующей. 

Дьявол кроется, как всегда, в деталях. Если сравнивать две концепции: к ГИИР РК на 2015–2019 годы и только что представленную к будущей программе, то последняя выгодно отличается разнообразием деталей, которые настраивают будущую промышленную стратегию на совершенно другую волну.

В третью пятилетку вывод казахстанских товаров на экспорт будет более агрессивным. На это нацелены дирижистские инструменты — проактивная торговая политика и взращивание национальных чемпионов, предусмотренные концепцией.

Проактивная торговая политика состоит из двух элементов. Первый определен как «нахождение решений и компромиссов для снятия барьеров во внешней торговле в рамках ЕАЭС, доступ на рынок Китая и продвижение на рынках Центральной и Южной Азии». Второй элемент — рациональная защита внутреннего рынка с использованием возможностей регулируемых закупок, офсетной политики и нетарифной защиты.

Авторы концепции прямо не говорят о национальных чемпионах, но в предложении всячески поддерживать так называемых успешных экспортеров угадываются детали этой политики. Чтобы активнее выводить на внешние рынки новые казахстанские товары, предлагается сформировать группу «Успешные экспортеры»; им будут помогать больше, чем остальным компаниям обрабатывающей промышленности.

Для них вместо субсидирования процентной ставки предлагается ввести прямые гранты на техническое перевооружение, если инвестиционный проект, претендующий на грант, прошел соответствующую технологическую экспертизу. В документе прямо не говорится, какой госорган будет проводить технологическую экспертизу, вполне возможно, им станет единый Центр промышленного развития, в котором «будут объединены функции национальных институтов в области развития индустрии, местного содержания и технологического развития». Этот центр также должен стать рабочим секретариатом комиссии по промышленному развитию при премьер-министре: сейчас она в анабиозе, но в нее собираются вдохнуть жизнь.

«Успешные экспортеры» могут рассчитывать и на фискальное стимулирование через повышение налоговых вычетов, если эти компании инвестируют в технологическое обновление или в расширение экспортной деятельности.

И, наконец, предприятиям из этой группы, как указано в концепции, «будет оказана максимальная сервисная, нефинансовая и финансовая поддержка для разработки дорожной карты, реализации и внедрения мероприятий, направленных на создание полноценной цифровой фабрики на принципах Индустрии 4.0».

Верхний порог прямой поддержки для одной компании из группы «Успешные экспортеры» — 10 млрд тенге, что в пять раз больше финансовой помощи для рядовых компаний из группы «Крепкий тыл». В нее войдут частные обрабатывающие предприятия, продукция которых будет соответствовать так называемой Единой карте приоритетных товаров и услуг.

Тактику выращивания национальных чемпионов использовали во Франции, Англии и Германии. Южнокорейские чеболи — Hyundai, Daewoo, Samsung, LG, Lotte и SK group — были созданы по этому рецепту. Классические ингредиенты по выращиванию чемпионов: защита внутреннего рынка от внешних игроков, прямое субсидирование привилегированных компаний, поддержка экспорта, создание крупного бизнеса через слияние небольших фирм. Иногда власти сквозь пальцы смотрят на монополизацию внутреннего рынка: высокие цены внутри страны позволяют экспортировать по низким ценам — в этом случае экспорт субсидируется за счет внутренних потребителей.

Такая политика нацелена на рост экспорта, и в этом ее плюс, но она не лишена недостатков. Фирмы, получая почти бесплатные деньги, перестают реагировать на рыночные сигналы и совершенствовать свои процессы, как результат, упускают из виду инновации и теряют конкурентоспособность. Нередко национальных чемпионов выбирают политики, а они не склонны признавать свои ошибки в случае неправильного выбора, поэтому до последнего будут поддерживать своих протеже. «Примером служит производство больших ветротурбин в 1970‑х в Швеции. Власти поддержали разработку только крупных ветротурбин. Однако рынок больших ветротурбин оказался слишком мал, да и немецкие производители, которые выпускали турбины разных видов, обеспечили себе неплохие позиции. Шведы оказались не у дел», — писал Expert Kazakhstan в 2015 году о национальных чемпионах (expertonline.kz/a13924).

Здесь крайне важна методика, согласно которой будут отбираться «успешные экспортеры», чтобы в их числе оказались эффективные рыночные компании. Авторы КИИР учли эти моменты. В группу «Успешные экспортеры» могут попасть компании из обрабатывающей промышленности, в капитале которых нет государственного участия. Важный момент: претендентов будут отбирать среди действующих экспортеров, которые стабильно поставляют свою продукцию на внешний рынок в течение нескольких лет, а индекс выявленного сравнительного преимущества этой компании (индекс RCA) будет не ниже трех. Таким образом отсекаются действительно неэффективные компании. Но тут возникает вопрос: сколько в Казахстане компаний-экспортеров с проходным уровнем индекса RCA? Если таких очень много, есть риск лоббизма и коррупции.

Город — страшная сила

Авторы концепции принимают в расчет процесс урбанизации и возрастающую роль городов в экономике: «Усиливается роль глобальных городов и крупных агломераций в средне- и высокотехнологичных секторах обрабатывающей промышленности. Крупные города стали источником технологических и управленческих инноваций. Процесс урбанизации и концентрации населения, капиталов и знаний усложняет локальные рынки и повышает конкурентоспособность локальных производителей».

Из этого следует практический совет: не нужно распылять финансовые и организационные ресурсы по всей стране, как это было в первую пятилетку и что в меньших размерах мы можем наблюдать сейчас, во время второй пятилетки.

Авторы КИИР предлагают сосредоточиться на городах-миллионниках и на городах, которые имеют шансы стать ими в будущем. Логика проста: только в крупных городах возможны агломерационные эффекты и переливы знаний; кроме того, в крупных городах большой рынок, соответственно, можно снижать издержки за счет увеличения объема выпуска. Для этого предлагается скоординировать индустриальную и пространственную госпрограммы. Действующая программа — Прогнозная схема территориально-пространственного развития страны завершается в следующем году. Было бы неплохо увязать ее с промышленной политикой.

Крупные города в концепции названы «урбанизированными точками роста». Именно тут, предлагают авторы документа, необходимо развивать специализированные факторы, то есть создавать производственную и цифровую инфраструктуру (затраты на сверхскоростной интернет, необходимый для цифровизации производства, быстрее отбиваются там, где много пользователей); центры инноваций и компетенций (эпоха комсомола прошла, а талантам нужен комфорт, они вряд ли поедут в глушь); строить испытательные и сертификационные лаборатории, работать над повышением человеческого капитала.

С ростом специализированных факторов увеличится количество обрабатывающих предприятий в выбранных локациях, уверены авторы КИИР.

Высокая концентрация производителей в Казахстане снижает конкуренцию, на что обращают внимание авторы концепции: «Практически во всех отраслях обрабатывающей промышленности наблюдается высокий уровень экономической концентрации, несмотря на почти 10‑процентную долю активных крупных и средних предприятий». Из документа следует, что более половины уплаченных налогов в 2016 году приходится на ограниченное количество предприятий: в табачной индустрии и электронике — одна компания; нефтепереработка, фармацевтика, металлургия, автопром — две; химическая промышленность — шесть компаний; электрооборудование — семь компаний и так далее.

Кроме того, сосредоточение на пространственных точках роста не позволит использовать индустриальную программу как инструмент покупки лояльности региональных элит. Можно предполагать, что строительство планшетного завода в Актау было следствием плохой информированности и экономического невежества, но, вполне возможно, подобные иррациональные проекты запускались, чтобы умаслить региональные элиты.

Власть денег

Концепция индустриально-инновационного развития РК на 2020–2024 годы, на наш взгляд, качественный документ. Но проблема нашей страны не в недостатке качественных госпрограмм, наше слабое место — в исполнении, а главное — в недостатке финансирования.

Так сложилось, что развитие секторов обрабатывающей промышленности является стратегическим направлением сразу нескольких министерств, среди которых Министерство по инвестициям и развитию, Министерство оборонной и аэрокосмической промышленности, Минсельхоз, Минэнергетики и Министерство национальной экономики.

Вот пример из нашей предыдущей статьи (expertonline.kz/a15652). Минсельхоз добился изменения правил субсидирования агрохимикатов, с прошлого года отечественные и импортные агрохимикаты равноценно дотируются в размере 50% от стоимости. Это привело к снижению продаж казахстанских производителей минеральных удобрений, хотя агрохимия является приоритетной отраслью в рамках второй индустриализации.

То, что сразу несколько министерств отвечают за развитие обрабатывающей промышленности, не только бюрократизирует процесс, но открывает простор для ведомственной борьбы за бюджет.

Разработчики предлагают сосредоточить задачи развития секторов обрабатывающей промышленности в одном госоргане и передать ему дополнительные функции по развитию внешней и внутренней торговли, а также развитию территориальных кластеров. То есть предложено создать отдельное мегаминистерство. Скорее всего, это предложение встретит сопротивление как со стороны бюрократов, так и со стороны предпринимателей и политических группировок, хотя создание отдельного госоргана для индустриализации полезное дело. Существуют же отдельные ведомства, курирующие спорт и производство кино, притом что эти сферы никогда не являлись приоритетными.

Любая инициатива должна быть поддержана ресурсами, без этого она не реализуема. Именно величина бюджета показывает действительные приоритеты правительства. Объем финансирования третьей индустриализации (речь в основном идет о расходах на строительство производственной и цифровой инфраструктур) предлагается определить в размере 2% от расходов республиканского бюджета ежегодно в течение 2020–2024 годов. В деньгах это 1,2 трлн тенге — по сравнению с бюджетом, запланированным на всю вторую пятилетку в размере 878 млрд тенге, рост внушителен.

С другой стороны, в республиканском бюджете суммарные расходы с 2014 по 2017 год (первые три года второй пятилетки) по статье «Промышленность, архитектурная и строительная деятельность» составили 0,13%, тогда как расходы на сельское хозяйство — 2,4%, спорт и культуру — 1,4% и так далее. Другой пример — финансовая помощь из средств Национального фонда оказывается сырьевым, энергетическим компаниям. Более 2,4 трлн тенге было потрачено на финансовое оздоровление коммерческих банков, которым правительство не дает обанкротиться по принципу too big to fail («Слишком большой, чтобы упасть»).

Если сравнивать эти суммы с теми, что идут на индустриализацию, объявленную правительством приоритетной, то обрабатывающая промышленность явно остается недофинансированной.

Статьи по теме:
Казахстанский бизнес

Сокращение добычи

Масштаб знаменитой отраслевой выставки KIOGE заметно сужается

Тема недели

Готовимся к выборам

Ключевой месседж послания — президентские выборы не за горами, и Нурсултан Назарбаев выдвинет на них свою кандидатуру

Казахстан

Между абстракцией и реальностью

В Kazarian Art Center проходит вернисаж школы Стерлигова, посвященный памяти Рустама Хальфина