Без права на протест

Власть не готова расширить право на мирные собрания, а граждане не видят в мирных собраниях действенный инструмент коммуникации и давления

Без права на протест

Всего 17% публичных акций в прошлом году были организованы общественными организациями, следует из Отчета о результатах мониторинга реализации права казахстанцев на мирные собрания за 2017 год, подготовленный Казахстанским международным бюро по правам человека и соблюдению законности (КМБПЧ). Для сравнения, в 2014 году 42% публичных акций были организованы общественными организациями, остальные возникли стихийно.

Казахстанская власть долгое время расчищала политическое поле от, как ей казалось, лишних игроков. Поэтому сейчас практически не осталось каких-то институций, которые не только выражали бы недовольство граждан, но делали это в цивилизованной форме, не выводя протест за рамки закона и порядка. Для властей это должно стать тревожным сигналом — любое стихийное событие, как учит Нассим Талеб, может стать «черным лебедем», ставящим все с ног на голову. Возможно, политтехнологам Акорды кажется, что нужно, чтобы этого не допустить, продолжать закручивать гайки. Однако дальше уже некуда, тут нужны хотя бы квазилиберальные инструменты, чтобы граждане время от времени могли выпускать пар. Правозащитник, директор КМБПЧ Евгений Жовтис рассказал Expert Kazakhstan, как менялось протестное движение в Казахстане.

Всего четыре слова

— Евгений Александрович, предлагаю начать разговор вот с чего: как бы вы охарактеризовали возможность реализации гражданами права на мирные собрания в Казахстане в двух — трех словах?

— Уложимся в четыре слова: этого права почти нет. Не то чтобы такое состояние дел было всегда — на заре независимости реализовать право на мирные собрания было легче, сегодня в этом смысле налицо деградация, которая связана с несколькими очевидными факторами.

Наибольшая политическая активность пришлась на начало 1990‑х. Тогда было много митингов, шествий, демонстраций… Даже голодовок — сейчас мало кто вспомнит коллективную голодовку молодых врачей на центральной площади Алматы.

Люди активно пользовались правом на мирные собрания до 1995 года. В 1995‑м вышел знаменитый закон, который и сейчас действует практически без существенных изменений. Первое, этот небольшой закон, состоящий всего из 12 статей, четко зафиксировал разрешительный характер мирных собраний. Второе, были утверждены достаточно жесткие требования для получения этого разрешения. Третье, и самое печальное, этот закон дал право местным органам власти, прежде всего маслихатам, полномочия на дополнительную регламентацию права на мирные собрания. Уже ближе к 2000‑м стали появляться постановления маслихатов, определяющие места, где, собственно, разрешено проводить мирные собрания.

Следующая волна, ударившая по свободе собраний, была связана не столько с законодательными изменениями, сколько с изменением практики: правоохранительные органы начали действовать жестче, усилили контроль за активистами и за теми движениями и объединениями, которые пытались организовывать мирные собрания. По времени это приходится на начало 2000‑х. Практика ужесточилась особенно в середине нулевых, когда в постсоветских государствах прошли цветные революции, которые начинались с массовых акций протеста, а затем перерастали в сопротивление действующей власти.

— Власти внимательно изучили этот опыт и сделали выводы.

— Да, были сделаны выводы и было решено пресекать любые протесты на начальной стадии. Третья волна ужесточений началась на следующий год после событий в Жанаозене. Ко всему прочему, случились Арабская весна и Майдан в Украине. Все это еще раз стало подтверждением для наших властей, что реализация права на мирные собрания представляет угрозу для порядка. Поэтому был выбран путь на жесткую регламентацию и подавление любой протестной активности.

Не бывает отдельных свобод

— Мне казалось, что жесткая регламентация была и до Жанаозена. Какие события позволяют вам говорить, что третья волна ужесточений началась после тех событий?

— Есть четыре фундаментальных политических права и свободы, которые на первый взгляд кажутся самостоятельными, отдельными друг от друга, но в действительности все они сильно связаны между собой и прямо зависят друг от друга. Это право на свободу слова и выражения мнения, право на свободу мирных собраний, право на свободу объединений, наконец, право на свободу совести, религии или убеждений.

Все они взаимосвязаны. Когда вы реализуете право на мирные собрания, то одновременно реализуется право на свободу выражения мнения. Чаще всего эти собрания организуют партии, профсоюзы, политические движения, общественные организации — а это уже реализация права на объединение.

Что произошло после 2011 года? По двум названным фундаментальным правам был нанесен серьезный удар. Право на свободу объединений — была закрыта партия «Алга» (Ред. — партия признана на территории РК экстремистской), а ее активисты преследовались. Также ударили по свободе слова — были закрыты газета и сайт «Республика» и еще целый ряд СМИ.

Другая причина, которая позволяет мне говорить об ужесточении после событий в Жанаозене, в следующем: до 2011 года в Казахстане по существу были только два города — Алматы и Астана, где действовали постановления о выделенных местах для митингов и демонстраций. С 2012‑го подобные постановления начали издавать маслихаты и других крупных городов, а также районные маслихаты и маслихаты небольших городов. На сегодня насчитывается более сотни таких постановлений. У каждого маслихата свои правила, причем некоторые слегка отдают сюрреализмом: в одном из районных центров выделили место под элеватором. То есть только там можно проводить все митинги и шествия.

Смешно звучит, но регламентация приобрела уродливые формы, в том числе с запретом права на демонстрации и шествия. Конечно, формально право на митинг можно реализовать, если тебе дадут провести его в специально отведенном для этого месте, но что делать с предусмотренными Конституцией демонстрациями и шествиями, которые элементарно предполагают передвижение? Но это никого не волнует.

Поэтому в начале разговора я сказал, что в стране права на мирные собрания почти нет. Права на демонстрации и шествия у нас нет фактически, если даже юридически они разрешены, а вот право на митинги и пикетирование сильно ограничено.

Сокращение вреда

— Бюро по правам человека вы создали четверть века назад и возглавляете сейчас. Как менялась специфика вашей работы, какие права человека нарушались в Казахстане чаще всего, соответственно, были в фокусе вашего внимания, если разделить работу бюро на периоды: в первые годы существования организации, затем начало 2000‑х и сегодня?

— Фокус работы бюро — политические права и гражданские свободы. Мы не занимаемся экономической, социальной и культурной тематикой, хотя считаем ее крайне важной, но полагаем, что без политических и гражданских прав невозможно добиться каких-то подвижек в этих сферах.

Специфика нашей деятельности менялась в связи с пониманием того, что проблемы в реализации политических прав и гражданских свобод не единичны, что речь идет о системном сбое.

Можно ходить вокруг да около, но Казахстан все равно не демократическое государство, и это факт, что называется, медицинский. По моему убеждению, наше государство гибридно-авторитарное, с какими-то фасадными демократическими формами. Но в действительности авторитаризм, конечно, мягкий, если сравнивать с Туркменистаном или Северной Кореей.

За политическим контекстом менялась специфика нашей деятельности. До 2005 года в Казахстане были какие-то элементы политического плюрализма в зачаточном состоянии: были независимые СМИ, хотя и в малом количестве, были какие-то оппозиционные политические партии, хотя и слабые. Более того, у нас были оппозиционные депутаты в парламенте. Все это определяло в какой-то степени право на свободу слова, объединений и мирных собраний. Словом, было какое-то пространство для политической деятельности. В то время работали специализированные неправительственные правозащитные организации, каждая из которых занималась своей тематикой. А мы, собственно, фокусировались на проблемах пыток, применения смертной казни (чем, кстати, продолжаем заниматься), справедливости правосудия, всевластия правоохранительных органов и спецслужб.

После 2005 года наша специфика невольно начала смещаться в сторону политических прав и свобод, потому что усилилось давление на политическую оппозицию и независимые СМИ. И с середины первого десятилетия нового века эти проблемы усугубились.

Можно просто посмотреть на результаты. Оппозиционных политических партий практически нет, осталась одна, но она маргинализирована и выдавлена из политического поля. Представители политической оппозиции исчезли из всех представительных органов власти, не говоря уже об исполнительной власти, там их практически никогда не было. Независимые СМИ зажали еще в конце 1990‑х, сейчас дожимают оставшихся, остались нейтральные, которым позволяют фрондировать и освещать какие-то проблемы, но с табуированием некоторых тем.

Выросло количество политических заключенных. Еще одно немаловажное наблюдение — растет казахстанская политическая эмиграция. За последние несколько лет у нас все больше гражданских активистов, журналистов, политиков оказываются за границей.

Если посмотреть в процентном соотношении на то, чем мы занимаемся, получается такая картина: до 1995 года 40 процентов времени мы тратили на то, чтобы сопротивляться негативным тенденциям, остальное время — на то, чтобы двигать позитивные процессы — это демократизация, развитие уважения к правам человека. Сейчас максимум 20 процентов времени мы занимаемся тем, что двигаем какие-то позитивные процессы, 80 процентов — сопротивляемся.

Сейчас я называю нашу работу harm reduction, что с английского переводится как «сокращение вреда». Да, сокращение вреда от принимаемых законов и существующих практик.

Свобода — не та ценность, которая нам нужна

— Бюро с 2010 года публикует ежегодный отчет, в котором отслеживает реализацию права на мирные собрания. В 2010 году было зафиксировано 64 мирных собрания, в 2014‑м — в два раза больше. Но с тех пор количество мирных собраний сокращается. В 2017 году зафиксировано всего 36 мирных собраний — самый низкий показатель за семь лет. У вас есть объяснение, почему в Казахстане стали меньше выходить на мирные собрания?

— Это же очевидно! Во-первых, не дают разрешения. Во-вторых, жестко давят тех, кто вышел на несанкционированные мероприятия, несмотря на то, что они абсолютно мирные. Это элемент запугивания. Люди выходят на мирное собрание, чтобы продвигать какую-то повестку, озвучить проблему, тем самым пытаются решить ее.

Возьмем последние митинги — 10 мая и 23 июня, так они вообще не состоялись. Было понятно только то, о чем они якобы хотят сказать, но людей похватали еще до начала митинга. После такого даже активные люди, которые хотели высказаться, понимают, что это себе дороже. К тому же могут возникнуть проблемы на работе или учебе. Все это, понятное дело, сокращает список желающих.

— Страх — главная причина того, что люди меньше выходят на мирные собрания? Тут дело не в том, что отсутствует, скажем так, политическая конкуренция?

— Связано это, прежде всего, со страхом. С другой стороны, с бесперспективностью — все равно ничего не меняется.

— Большинство мирных собраний проводится в Алматы и Астане, в других казахстанских городах — редко. Бюро не фиксирует мирные собрания в небольших городах, потому что у организации не хватает на это ресурсов или в этих городах не сформировалось сообщество ответственных граждан? Изменится ли ситуация с ростом урбанизации?

— У бюро хватает ресурсов. Из 17 казахстанских регионов мы представлены в 12. То, что в других казахстанских городах почти не проводятся мирные собрания, связано с теми факторами, о которых я уже сказал: страх и бесперспективность.

И еще очень важно — казахстанским населением реализация права на мирные собрания не рассматривается как способ решения каких-то проблем. Для него демократические процедуры — митинги, шествия и демонстрации — не являются способом коммуникации с властями, способом давления общества на власть для решения каких-то проблем. Казахстанцы предпочитают действовать индивидуально, решать свои проблемы традиционными способом — через знакомых; прибегают к помощи старших или непосредственно обращаются к властям. Действуют кулуарными, а не публичными методами. Вообще публичность у нас не в почете: что власть в тени, что общество не склонно публично выражать свои взгляды.

Ко всему прочему, наше общество разобщено, и это характерно не только для современного этапа. В середине 1990‑х, несмотря на тяжелое социально-экономическое положение, когда подолгу задерживали пенсию, даже в таком протестном городе, как Алматы, на митинг пенсионеров в защиту, казалось бы, своего кровного, собиралось не более 500 человек.

— Но тогда активно действовало движение «Поколение».

— Да, было движение, организованное Ириной Алексеевной Савостиной. И все же количество протестующих было незначительно. А ведь в то время не так жестко разгоняли, не было угроз, не сажали… Даже с учетом этого народ не выходил.

Это отражение трех глубинных проблем казахстанского общества. Первая проблема — наше общество не рассматривает свободу как ценность, что-то такое, за что надо бороться и чем-то жертвовать. Для него практическая ценность свободы довольно абстрактна.

Вторая проблема — наше общество не верит в институты и процедуры, в то, что они способны их защитить. Наше общество ориентировано на персоны, считает, что только конкретные люди могут решать конкретные проблемы.

И последнее — казахстанское общество, и наверное, это отголосок советского прошлого, очень атомизированное, не готово к коллективному отстаиванию своих прав. Оно демократию не очень понимает, примитивно рассматривает ее как власть большинства. Более того, не верит в демократические процедуры и институты, успешно используемые сегодня многими странами.

Хотя мир пришел к тому, что сильное гражданское общество — это самый эффективный инструмент управления государством, поскольку позволяет иметь обратную связь, быстро реагировать и предотвращать конфликты. В словосочетании «гражданское общество» ключевое слово — «гражданское». Необходимы люди, связанные не просто политико-правовыми отношениями с государством, но понимающие, что помимо собственного и личного, существуют общие интересы.

То, что наше общество все еще традиционное с небольшими зачатками гражданственности, подтверждает количество людей, которые выходили на публичные акции, что в 1990‑е, что сейчас. Это количество за четверть века не очень сильно-то и изменилось, разве что в пределах статистической погрешности.

Выборочная целесообразность

— В 2010‑м у 40 процентов мирных собраний была политическая повестка, экономическая — 53 процента, социальная — 7 процентов. Картина по 2017 году отличается кардинально: политическая повестка была у 5,5 процента мирных собраний, экономическая — у 16,6 процента, остальные были посвящены социальным вопросам. Деполитизацию мирных собраний в отчете объясняют зачисткой политического поля. Есть ли другие факторы, изменившие повестку мирных собраний?

— Надо понимать, что с ударом по политической оппозиции снизилась политическая артикуляция. Другой момент проистекает из отношения властей, которые менее болезненно и агрессивно реагируют на митинги с социальной и экономической повесткой, нежели с политической. В том числе по этой причине люди не хотят выступать с политической повесткой.

— По закону казахстанцы должны получить разрешение для проведения мирных собраний. Статистика бюро за семь лет показывает высокую долю несанкционированных акций, например, в 2017 году — 84 процента. Почему так высока доля несанкционированных акций: местные власти отказывают в проведении мирных собраний или граждане не склонны оформлять все по закону?

— Количество случаев, когда люди официально объявляют, что собираются выйти на несанкционированную акцию, близится к нулю. То есть в 99 процентах случаев в органы власти направляются заявления, чтобы получить разрешение. Низкое количество санкционированных акций связано только с тем, что местные власти отказывают в проведении мирного собрания. Все остальное в пределах статистической погрешности: кто-то не захотел подать заявление, и поэтому акция оказалась несанкционированной.

Года три назад в разных регионах страны были поданы заявления на проведение митинга, связанного с Днем политических репрессий. Было подано более сотни заявлений. Но разрешения не дали ни в одном из регионов.

— Тут же нет политики, почему не разрешили?

— Как сказать, это же касается не только прошлого века, но и современности. А это уже для наших властей политика. Причем аргументы при отказах были совершенно разными, начиная от того, что на эту дату уже запланировано мероприятие, до того, что проведение такого митинга нецелесообразно.

Напомню, что в Алматы, согласно постановлению маслихата, митинги можно проводить в сквере за кинотеатром «Сары-Арка», и если организаторы публичной акции, например, попросят разрешение провести митинг на одной из центральных площадей, им откажут. Это заведомо проигрышный вариант.

Если исключить те случаи, когда организаторы обращались к властям с просьбой дать разрешение на проведение митинга в том месте, которое не является таковым согласно постановлению маслихата, единодушие чиновников удивляет: количество отказов превышает количество разрешений.

Либерализация пылится на полке

— Каким критериям должны отвечать мирные собрания, чтобы получить разрешение у местной власти? Я не имею в виду формальную сторону. Совсем недавно столичные власти отказали в проведении митинга вкладчикам «Банка Астаны». Казалось бы, тут нет политической составляющей, с другой стороны, на митинге вкладчики, что называется, выпустили бы пар, а это играет на руку властям.

— Определимся с тем, кто, по сути, дает разрешение? Местный акимат. Митинги, шествия и демонстрации, которые с точки зрения любого местного акимата ему повредят, получают отказ автоматически. Те акции, которые автоматически не предполагают вреда для акимата, но могут привести к критике начальства и вызовут гнев в центре — туда же, в корзину.

Наше общество не рассматривает свободу как ценность, что-то такое, за что надо бороться и чем-то жертвовать

Собираются выйти вкладчики банка или дольщики. Тут надо определиться, кто стоит за коммерческой структурой, против которой собираются люди выйти. Чьи там интересы, как это связано с местным акиматом…

Иной раз тут все очень практично, никакой политики нет.

— В 2011 году и Комиссия по правам человека при президенте, и Генеральная прокуратура высказывались за уведомительный характер мирных собраний, вроде был подготовлен соответствующий законопроект. То есть была какая-то санкция, чтобы болты немного ослабить. Но закон завернули, что пошло не так?

— В 2007 году я был приглашен в качестве эксперта в группу экспертов по свободе собраний Бюро по демократическим институтам и правам человека ОБСЕ. До сих пор в нее вхожу. Эта международная группа экспертов тогда же разработала «Руководящие принципы по свободе мирных собраний». Документ был принят всеми 57 государствами-членами ОБСЕ. Позже выходила вторая редакция «Руководящих принципов по свободе мирных собраний», сейчас мы готовим третью редакцию.

Когда мы готовили первую редакцию, я понимал, что казахстанское законодательство вообще не соответствует этим принципам. Поэтому в 2007–2008 годы я подготовил проект закона, презентовал его. И даже получил поддержку на экспертном совете Комиссии по правам человека. Там присутствовали представители Генеральной прокуратуры, которые тоже высказались вполне нейтрально по отношению к законопроекту.

Собственно, сам законопроект не был пугающим для власти, там не было ничего революционного. В нем как раз содержалась норма об уведомительном характере митингов, с сокращением бюрократических процедур, но с поддержанием контроля, что для наших властей является самым важным.

Почему не приняли? Думаю тут две причины. Во-первых, мое осуждение в сентябре 2009 года, из-за чего я не мог продолжить работу, необходимую для принятия этого законопроекта. Во-вторых, в 2011‑м случился Жанаозен. И, мне кажется, Жанаозен стал спусковым крючком, который поставил крест на всех усилиях по либерализации законодательства в отношении этого права. Несмотря на критику Совета ООН по правам человека и на критику Комитета ООН по правам человека, и на доклад Спецдокладчика ООН по вопросу о правах на свободу мирных собраний и ассоциаций, посетившего в 2015 году нашу страну с визитом, больше никакого поворота в сторону либерализации не было. И тот законопроект продолжает пылиться на полке.

Статьи по теме:
Повестка дня

Коротко

Повестка дня

Казахстан

“Алтыналмас”: опыт Scada

Предприятия РК повышают свою технологическую зрелость, внедряя автоматизированные системы управления и оптимизации производства

Культура

Музыкальная гора

Оперный фестиваль в формате open air состоялся на Кок-Тобе

Экономика и финансы

Прощание с Казкомом

Клиенты Казкоммерцбанка ждут от объединенного банка сервиса того же уровня, к которому они привыкли