Дядя Сэм и пятеро в тюбетейках

Зачем Вашингтону продвигать в Центральной Азии формат многостороннего сотрудничества «С5+1»?

Дядя Сэм и пятеро в тюбетейках

Вашингтон возвращается в Центральную Азию, причем по просьбе самих стран региона. Такой вывод можно сделать, если буквально трактовать слова президента Нурсултана Назарбаева, сказанные им во время его официального визита в США.

Он на правах самого старшего и по возрасту, и по авторитету среди центральноазиатских лидеров заявил о своей поддержке проекта «С5+1». «Я первый (прибывший на переговоры с Трампом в Вашингтон — EК) президент нашего региона. Само то, что я здесь нахожусь, — большая честь. И я их представляю сегодня», — заявил он. И продолжил: «Сейчас к Центральной Азии (проявляется — EК) большой интерес больших государств. Наши соседи с одной стороны — Россия, с другой — Китай, на юге — исламский мир. Здесь очень важно присутствие Соединенных Штатов в нашем формате “С5+1”, и я прошу президента продолжить это наше сотрудничество».

Демократия без усердия

Внимание в Вашингтоне к ЦА возросло сразу после распада Советского Союза. США не только признали независимость новых центральноазиатских стран и заинтересовались богатыми недрами региона, но и хотели видеть эти страны демократичными и либеральными. Не случайно Конгресс США в 1992 году принял закон о поддержке свободы.

Конфетно-букетный период в отношениях закончился на проекте Большая Центральная Азия (БЦА), предложенном в 2005 году администрацией Буша-младшего. Фредерик Старр, автор этой концепции, расширил географическое представление о ЦА, включив сюда Афганистан. По его задумке, концепция БЦА должна была сопровождаться проектами, объединенными общим замыслом: развитие демократии. Демократические страны БЦА, по мнению автора концепции, должны были стать примером для других государств с мусульманским населением.

Эксперимент не удался. Идею расширения региона центральноазиатские лидеры встретили прохладно — быть в одном списке с Афганистаном, страной, где идет перманентная война, никто не хотел, призывы же Вашингтона к демократизации откровенно раздражали лидеров стран ЦА. К началу 2000‑х они окончательно решили для себя: если демократия, то только управляемая.

В следующий раз Вашингтон решил зайти с другого входа. Американские геостратеги предложили переформатировать Северную сеть поставок (NDN) — систему маршрутов, по которым Пентагон доставлял грузы в Афганистан, в так называемый проект Нового Шелкового пути (НШП). Шелковый путь по-американски подразумевал строительство инфраструктурных проектов (CASA-1000, газопровод TAPI) и сети железных дорог через Афганистан в направлении морских портов Южной Азии. Беспомощность Кабула (Афганистан в проекте НШП — ключевой транзитный пункт) в борьбе с террористами и неустойчивая ситуация в Пакистане помешали строительству железной дороги.

Чрезмерные (демократизация стран ЦА) и амбициозные (строительство железной дороги в направлении Южной Азии) задачи, которые ставил Вашингтон, в конце концов, показались лидерам ЦА нереалистичными и вызвали сначала раздражение, а затем разочарование.

После старта сирийского и украинского конфликтов, санкционного противостояния Вашингтона и Москвы, а также продвижения Китая в регион Вашингтон решил переформатировать внешнюю политику в отношении нашего региона. «Центральная Азия либо напрямую, либо опосредствованно связана со всеми этими событиями, которые, в свою очередь, находятся в сфере интересов США», — замечает профессор КазНУ им. аль-Фараби, директор Ресурсного центра американских и демократических исследований Фатима Кукеева.

Был предложен формат «С5+1». На этот раз без Афганистана, хотя возможность включения этой страны не исключается, и без требования демократизации. Другими словами, победил прагматизм.

фото AKORDA.KZ

На полях 70‑й Генассамблеи ООН Джон Керри, государственный секретарь США при Бараке Обаме, встретился с министрами иностранных дел пяти центральноазиатских государств и предложил формат многостороннего диалога «С5+1». Уже через два месяца, в ноябре 2015 года, Керри в Самарканде еще раз встретился со своими коллегами из ЦА, где была принята декларация о «С5+1».

Думай геополитически

Большая Центральная Азия, Новый Шелковый путь, а теперь «С5+1» — все эти проекты построены на региональном принципе. Вашингтон — сторонник тесной региональной кооперации стран ЦА, ведь переговорная сила стран ЦА, если они действуют совместно, возрастает, а это идет вразрез с интересами России или Китая.

«Формат встреч в рамках “С5+1” — это некая модель содействия со стороны США общерегиональному сотрудничеству в ЦА. Можно даже назвать его пилотным проектом, который в дальнейшем может наращиваться новым содержанием. Поэтому надо, конечно, приветствовать стремление США играть роль посредника и вдохновителя регионального диалога», — уверен узбекский политолог Фарход Толипов, специализирующийся на современной геополитике и региональной интеграции в ЦА.

Визит Нурсултана Назарбаева в США встревожил российские СМИ и патриотически настроенных публицистов РФ

«Несмотря на заявления о своей приверженности к региональному подходу, США долгое время оставались единственной крупной внешней силой, не имеющей консультативного механизма для принятия совместных решений со странами ЦА, что снижало эффективность американской региональной политики», — замечает профессор Кукеева.

По словам аналитика по политическим рискам в Центральной Азии Данияра Косназарова, сегодня в мире наблюдается кризис международных и многосторонних политических площадок. Но пока, говорит эксперт, не придуман и другой, более эффективный формат взаимодействия с большим количеством стран. «Несмотря на обилие информации и политики открытости, правительства все еще нуждаются в понимании намерений и выявлении скрытых интересов своих партнеров. Это требует переговоров, — говорит собеседник, — общения в офлайн, секретных сделок за закрытыми дверями, встреч в кулуарах и прочее».

Если принять тезис американского геостратега Збигнева Бжезинского, что Америка, если даже расположена далеко, слишком сильна, чтобы не быть вовлеченной в политику Центральной Азии, или тезис Хэлфорда Маккиндера о том, что в Центрально-Азиатском регионе чуть ли не решается судьба планеты, лидерам ЦА следует думать геополитически.

Фатима Кукеева говорит, что администрация Трампа, продолжая центральноазиатскую политику предшественников, выступает против доминирования Китая и России в экономической и энергетической сферах региона. Эксперт напоминает о выступлении нынешнего хозяина Белого дома в декабре 2017‑го, когда он, представляя новую стратегию национальной безопасности США, назвал Китай и Россию «странами, которые соперничают, стремятся бросить вызов американским интересам, ценностям и благосостоянию».

«Формат “С5+1” позволяет США проводить региональную политику, компенсирующую геополитическое влияние соседних держав. Страны Центральной Азии, в свою очередь, получают возможность выйти из периферии американской внешней политики и сохранить многовекторный характер своей внешнеполитической стратегии, являющейся реально действующим фактором их геополитического выживания», — замечает Фатима Кукеева.

Разговорный формат

Стоит ли беспокоиться Москве и Пекину? Мы далеки от алармистской оценки, что державы превратят Центральную Азию в поле для выяснения своих отношений. Здесь чисто прагматичный подход. Китай и Россия — соседи, с которыми у стран региона тесные торговые связи. Товарооборот Китая со странами ЦА в 2016‑м был почти в 8 раз больше, чем с США (19,8 млрд долларов против 2,5 млрд). Объем торговли с Россией в 2016‑м был на уровне 18,2 млрд долларов.

Если посмотреть на организационную структуру «С5+1», становится понятно, что речь идет, по сути, о диалоговой площадке. «С5+1» — не является международной организацией с устойчивой структурой, с постоянными комитетами и исполнительными органами. Такая форма взаимоотношений выбрана не случайно. По словам Фатимы Кукеевой, институционализировать диалог стран ЦА с США достаточно проблематично. «В рамках “С5+1” Соединенные Штаты планируют ограничиться проведением регулярных встреч и консультаций. Неинституционализированная структура позволяет Вашингтону оперативно отвечать на возникающие в регионе вызовы и риски», — отмечает эксперт. Вместе с тем отсутствие институциональной структуры освобождает участников от каких-либо строгих обязательств.

Здесь нет международной бюрократии, но трудно контролировать исполнение принятых решений. Например, секретариат «С5+1» расположен в Государственном департаменте в Вашингтоне. Выходит, что значение США сводится к роли диспетчера, который выясняет мнение министерств центральноазиатских стран и координирует работу «С5+1».

Ежегодно на проект «С5+1» Конгресс США выделяет 15 млн долларов. Этого, условно говоря, хватает только на канцелярские товары, работу офиса и заграничные командировки. Небольшой бюджет доказывает, что «С5+1» — средство для коммуникации, не более.

Еще одну причину выбора в пользу гибкого формата Фатима Кукеева видит в недостаточной структурированности Центральной Азии как региона. Это, по ее мнению, затрудняет формирование постоянных механизмов, регулирующих взаимоотношения между участниками диалога. «Тот факт, что интеграция Центральной Азии практически отсутствует, возможно, затруднит реализацию совместных проектов, предусмотренных в рамках “С5+1”, — отмечает профессор Кукеева. — Есть риск, что американским политикам и экспертам придется столкнуться с необходимостью поиска компромисса между заявленными масштабными планами и сложностями их реализации».

На первой встрече в формате «С5+1» в Самарканде в ноябре 2015 года была принята декларация партнерства пяти государств ЦА и США. Во второй раз главы внешнеполитических служб шести стран встретились в августе 2016‑го в Вашингтоне, где договорились о расширении внутрирегионального сотрудничества по пяти направлениям.

Работа в формате «С5+1» нацелена на создание региональной площадки в рамках глобального форума по борьбе с терроризмом. Второе направление — развитие конкурентоспособности регионального бизнеса, третье — создание транспортного коридора. В повестке присутствуют также такие направления, как увеличение роли возобновляемых источников энергии (ВИЭ) и поддержка национальных и региональных инициатив, направленных на борьбу с последствиями изменения климата. Два последних больше похожи на дань последним глобальным трендам.

Правда, у узбекского политолога Фархода Толипова другое мнение. На вопрос, почему в рамках «С5+1» не обсуждают проблему водных ресурсов, он отвечает так: «Думаю, эти проекты не американская сторона предложила, а сами страны ЦА определили как возможный на данном этапе план мероприятий с участием США. Полагаю, этот выбор стран ЦА достаточно солидный для демонстрации серьезности будущих планов. На экспертном языке, с функционалистской точки зрения, успех в одной области действий имеет эффект перетекания в другие области. Так что в перспективе рамки диалога и взаимодействия в формате “С5+1” могут и расширяться».

Expert Kazakhstan адресовал казахстанскому МИДу вопрос: какие договоренности существуют по пяти пунктам повестки. «Для реализации пяти проектов в формате “С5+1” действуют три рабочие группы в сферах экономического сотрудничества, охраны окружающей среды и безопасности. Они ведут работы на экспертном и официальном уровнях по содержательному наполнению проектов», — ответили в министерстве.

По информации госоргана, в 2017‑м было проведено около 20 мероприятий. «Вопрос борьбы с международным терроризмом остается актуальным. Эксперты различных казахстанских ведомств регулярно принимают участие в рабочих встречах с коллегами стран-участниц “С5+1”, в ходе которых проводится обмен информацией и анализ угроз в регионе, исходящих от террористических организаций. В частности, 23 февраля 2017 года казахстанские представители приняли участие в экспертной встрече «С5+1» по безопасности в рамках Глобального контртеррористического форума в Гааге», — говорится в ответе казахстанского МИДа.

По проектам повышения конкурентоспособности бизнеса в ЦА и развития транспортного коридора идет «акцентированная работа в субсекторе садоводства», который обладает экспортным потенциалом для стран Центральной Азии. «Работа ведется как на экспертном уровне “С5+1”, так и в рамках тематических региональных мероприятий, к примеру, центральноазиатского торгового форума на тему «Перспективы роста: торговля, транспорт и плодоовощной сектор», прошедшего в октябре 2017 года в Алматы, бизнес-форума по развитию конкурентоспособности и продвижению экспорта садоводческой продукции (апрель 2017‑го, Самарканд), учебного форума «С5+1» по вопросам санитарии и фитосанитарии (август 2017‑го, Душанбе)», — перечислили в министерстве.

Старший брат недоволен

Россия и Китай в отличие от США предпочитают работать со странами ЦА на двусторонней основе, поскольку кооперация центральноазиатских государств усиливает переговорную силу последних, при этом уменьшается возможность маневра, основанного на их противоречиях.

За день до визита президента Назарбаева в США глава российского МИДа Сергей Лавров заявил прессе: «Мы видим желание США несколько злоупотребить этим форматом и продвигать идеи, которые имеют отношение к проекту Большая Центральная Азия, суть которого развернуть все проекты с участием стран ЦА на юг без участия России».

Чем же злоупотребляет Вашингтон? «Лавров имел в виду общий контекст новой холодной войны»», — объясняет директор Центра исследований проблем Центральной Азии Андрей Казанцев. По его мнению, есть достаточно жесткое противостояние между Кремлем и Вашингтоном, особенно на постсоветском пространстве. В этом плане вообще любое присутствие американцев на территории бывшего СССР вызывает у российского руководства опасения.

«Лавров, естественно, эти опасения транслирует. Конкретно же российское руководство традиционно беспокоит, например, военная помощь центральноазиатским странам со стороны США и других стран НАТО, участие в программах НАТО и так далее», — полагает г-н Казанцев.

Визит Нурсултана Назарбаева в США встревожил российские СМИ и патриотически настроенных публицистов. Они считают, что США добиваются торможения Казахстаном интеграционных процессов. Звучали предположения, что «С5+1» направлен на ослабление позиции России в регионе.

Следует ли считать последнюю оценку мейнстримом в среде российских экспертов? «Сейчас в российском экспертном сообществе в целом в контексте уже упомянутой “новой холодной войны” преобладает консервативная, антизападническая позиция. Поэтому, да, если говорить о международниках в целом, то это — мейнстрим, — говорит г-н Казанцев. — Если же говорить о людях, профессионально разбирающихся в Центральной Азии и ее проблемах, в многовекторных политиках стран региона, включая Казахстан, то они видят очень много разных нюансов, — продолжает собеседник. — С моей точки зрения, есть и противостояние, но есть и элементы сотрудничества».

Российский эксперт приводит в пример американское военное присутствие конкретно в Афганистане, что, по его мнению, играет в целом позитивную роль для региона, снижая угрозу терроризма. «Об этом президент Путин неоднократно говорил и продолжает говорить. В этом контексте важно вспомнить о председательстве Казахстана в Совете безопасности ООН и его временном членстве в Совбезе ООН. Там Казахстан отвечает за направления, как раз связанные с международным терроризмом, Афганистаном», — говорит г-н Казанцев.

Кроме того, президент Казахстана пытается осуществлять посредничество между Россией и США (даже предложил альтернативу минскому формату), что также делает для Москвы контакты Казахстана с США в чем-то полезными. «Но, к сожалению, в России очень мало людей, в том числе среди международников, хоть что-то реально знающих о Центральной Азии, о разных нюансах, об угрозах для региона, поэтому преобладают очень упрощенные оценки», — отмечает Андрей Казанцев.

Дракон не спит

По словам Антона Бугаенко, синолога и эксперта Института мировой экономики и политики при фонде первого президента РК (ИМЭП), у китайского аналитического сообщества разные оценки по поводу американского присутствия в ЦА и его влияния на политику в регионе. Одни утверждают, что любая американская активность по периметру китайских границ направлена против Поднебесной. Другие видят в американском присутствии залог сохранения стабильности в Афганистане, соседствующим с неспокойным китайским регионом Синьцзян.

«Официальное китайское руководство в данном вопросе, однако, занимает сдержанную позицию, — отмечает г-н Бугаенко. — По крайней мере, так можно интерпретировать подчеркнуто нейтральный тон статьи о визите президента Казахстана в США, размещенной на сайте Жэньминь Жибао. Официальный печатный орган КПК рассказывает об основных заключенных контрактах, потеплении отношений между Казахстаном и США, главным вопросом в программе визита называя Афганистан».

В целом же в китайских СМИ прошедший визит не вызвал определенного интереса. Китай дает понять, подчеркивает г-н Бугаенко, что не придает значения американской активности в регионе, что, впрочем, не означает отсутствие интереса на самом деле.

Понятно, что инициатива «С5+1» в своих изначальных целях невыгодна Китаю. Во-первых, формат предполагает обсуждение вопросов региона исключительно с США, и в условиях конкуренции любая инициатива стратегического соперника воспринимается негативно. Во-вторых, усиление единства стран региона является одной из главных целей «С5+1», а это невыгодно Китаю, который традиционно предпочитает вести переговоры на двусторонней основе.

«Однако необходимо отметить, что уровень недовольства и возможного противодействия Китая американской инициативе “С5+1” зависит от степени реализации данного проекта», — замечает Антон Бугаенко.

Пекин, как и Москва, приветствует обеспечение Вашингтоном стабильности и безопасности в регионе, особенно в Афганистане. «То, что официальные китайские СМИ обращают особое внимание на афганскую часть повестки Назарбаева во время визита в США, говорит о приемлемости для китайского руководства контактов США со странами Центральной Азии по данному вопросу. Пекин осознает, что в данный момент никто, кроме Вашингтона, не способен удержать под контролем ситуацию в Афганистане», — говорит эксперт ИМЭП.

В целом, как замечает г-н Бугаенко, «С5+1» не воспринимается китайцами как конкурент проекту «Пояс и путь». Американский проект является сугубо политическим, в то время как китайский проект главным образом ориентирован на экономическое взаимодействие. В первую очередь это связано с географической удаленностью США, что ограничивает возможности в торговом и инфраструктурном сотрудничестве.

Вместе мы — регион

Американцы предложили платформу «С5+1» в 2015 году, тогда же госсекретарь совершил турне по пяти странам региона. В этом смысле 2015‑й оказался символичным. Вояж премьер-министра Японии Синдзо Абэ в страны ЦА, в ходе которого он акцентировал внимание на важности регионального сотрудничества, также стал первым в истории японской дипломатии. Не отстал от своих коллег и глава правительства Индии Нарендра Моди, посетив все пять стран. Здесь следует сказать, что Япония и Индия — геополитические союзники, совместными усилиями пытающиеся сдержать Китай.

Таким образом, как минимум пять стран имеют свои интересы в Центральной Азии и предлагают собственные проекты по форматированию региона. У каждой из них своя повестка, которая может совпадать с повесткой другого внешнего игрока, а может и не совпадать.

Как бы то ни было, странам ЦА нужна собственная повестка. К примеру, решение проблемы водных ресурсов: по прогнозу специалистов, в ближайшие десять лет они начнут истощаться — по бассейну реки Амурдарьи на 10–15%, по Сырдарье — на 2–5%. Центральноазиатским странам важно выработать позицию по этому вопросу самостоятельно, например, создать водно-энергетический консорциум. Без консенсуса фактор воды может превратиться в фактор конфликта, который будет использоваться внешними игроками для усиления противоречий между странами региона.

Утешает то, что интерес внешних игроков к региону подталкивает страны ЦА к более тесному региональному сотрудничеству. Сегодня кооперации стран ЦА, по мнению Фархода Толипова, ничто не мешает. «Во-первых, такой опыт у стран Центральной Азии уже имеется, он накоплен в период с 1991‑го по 2005 год в рамках интеграционных структур региона. Во-вторых, новый этап региональной кооперации уже начался в 2016 году с объявлением нового курса вновь избранного президента Узбекистана», — отмечает собеседник.

В регионе два крупных игрока — Казахстан и Узбекистан. Если Астана до создания ЕАЭС активно продвигала идею кооперации стран ЦА на экономических началах, то Ташкент в эпоху Каримова выбрал изоляционизм. Эта политика с приходом к власти Шавката Мирзиёева пересматривается: с политической сцены выведены ключевые фигуры каримовской эпохи, и теперь у нового президента есть возможность уделять больше времени внешней политике. Не случайно узбекские политологи и экономисты, близкие к власти, начали выступать в прессе с идеей, что Узбекистан еще не готов вступать в какие-либо союзы, но готов к региональному сотрудничеству в ЦА.

Казахстанский политолог Ерлан Карин, близкий к власти, в начале года заявил: «В 2018 году, как мы думаем, развитие сотрудничества между странами региона выйдет на новый уровень. Может, будет попытка вывести это на какой-то устойчивый формат. Возможно, лидеры стран региона впервые с 2005 года соберутся вместе». На прошлой неделе таджикские СМИ, ссылаясь на источник в правительстве, написали, что по инициативе президентов РК и РУ в марте во время празднования Наурыза в Астане состоится первый саммит глав государств Центральной Азии под председательством г-на Назарбаева.

«За эти 25 лет были и ссоры, и конфликты между странами ЦА. Помимо многих личностных причин, это происходило еще и потому, что Центральная Азия для самих стран региона оставалась все-таки менее приоритетным направлением. Сегодня ситуация меняется, потому что уже наработаны контакты с внешним миром, установлены рабочие и доверительные отношения со многими странами, есть практический опыт и знания в дипломатии. Теперь, когда все это есть, можно сфокусироваться на регионе», — полагает Данияр Косназаров.

Читайте редакционную статью: Регион на перепутье

Статьи по теме:
Казахстанский бизнес

Песчанка, сэр

KAZ Minerals покупает крупный медный проект на Чукотке — Баимское месторождение

Казахстанский бизнес

В государственной разработке

Центр электронной коммерции обладает уникальными компетенциями для создания информационных систем странового масштаба

Экономика и финансы

Ушли, но обещали вернуться

Одним из факторов, спровоцировавших ослабление тенге, стал выход нерезидентов из краткосрочных нот Нацбанка

Казахстанский бизнес

Забетонировать цену

На рынке цемента цены восстанавливаются до уровня 2013 года