Город в степени икс

Астана — исключительный для страны город, поэтому на его развитие денег не жалеют

Город в степени икс

В нашумевшей истории с «Астана LRT», которая предложила акимату столицы выставлять поквартирный тариф в размере 3,8 тыс. тенге под предлогом улучшения транспортной инфраструктуры города, по правде говоря, ничего нового нет. Государство в прошлом году выделило бюджету столицы 27,1 млрд тенге для проекта «Новая транспортная система», реализуемого «Астана LRT». Если представить, что налоги — это тоже деньги граждан РК, то получится, что компания единовременно собрала с каждого казахстанца 1500 тенге.

Но и в этом тоже ничего нового нет, поскольку крупнейшие проекты, реализуемые в Астане и в интересах имиджа столицы, финансируются, как правило, за счет государственной казны.

Взять, например, нацкомпанию «Астана ЭКСПО-2017», на ее финансирование в 2015–2017 годы из республиканского бюджета (РБ) было израсходовано 498 млрд тенге. Деньги нацкомпании передали в виде целевого перечисления — это, согласно Бюджетному кодексу, безвозмездный и безвозвратный платеж из РБ. К примеру на развитие Назарбаев Университета Минобразование, Минздрав и Канцелярия премьер-министра, начиная 2011 года, потратили 300 млрд тенге государственных денег. Большая их часть была направлена в виде целевого вклада, который по законодательству является, как и целевое перечисление, безвозмездным и безвозвратным.

В предстоящем году из РБ планируется финансировать развитие Международного финансового центра «Астана» (20 млрд тенге), после завершения специализированной выставки продолжится финансирование нацкомпании «Астана “ЭКСПО-2017” (13,5 млрд). Для сравнения: на создание «условий для развития социально-экономического потенциала регионов через развитие инженерно-коммуникационной инфраструктуры» в моногородах в следующем году планируется выделить всего 3,1 млрд тенге.

Все дороги ведут в Астану

«Мы единственное государство, построившее новый мегаполис на стыке веков. Астана сегодня — это триллион тенге поступлений в бюджет в год», — заявил президент Нурсултан Назарбаев на праздновании 19‑летия столицы. Если считать поступления в бюджет города и бюджет республики, то Астана в прошлом году, как и сказал глава государства, заработала чуть более триллиона тенге. Но тут важно сказать, что финансовая система страны централизована: все значительные налоги и неналоговые платежи уходят прямиком в РБ, минуя местный бюджет (МБ). Поэтому из этого триллиона не все деньги поступают в собственный бюджет Астаны, делая его зависимым от РБ.

В прошлом году столичный бюджет был исполнен в объеме 405,8 млрд тенге. Если сравнивать с 2002‑м, он вырос в 12 раз. Бюджет столицы, впрочем, как и любого другого казахстанского города, формируется за счет четырех поступлений: налогов, неналоговых платежей, доходов от продажи основного капитала и трансфертов из РБ.

Если в 2002 году налогов в бюджет столицы было собрано в размере 25,8 млрд тенге, что составило 81,1% в структуре доходной части МБ, то в 2016‑м — 200,7 млрд, при этом в структуре доходов налоги заняли 49,5%. В 2002 году правительство забрало корпоративный подоходный налог (КПН) из областных бюджетов в республиканский — с этого момента началась централизация налоговой системы. Поэтому, несмотря на рост налогов в абсолютном выражении, их доля в структуре доходной части бюджета Астаны упала почти в два раза. Всего, согласно Бюджетному кодексу, в столичную казну поступают 8 налогов и 14 различных видов сборов и платежей. Среди этих восьми: индивидуальный подоходный налог, социальный налог, налог на имущество, земельный налог и т.д.

Семикратное увеличение суммы налогов в 2002–2016 годах, несмотря на сокращение налоговой базы из-за централизации финансовой системы, объясняется помимо инфляции резким ростом количества действующих компаний (с 10,5 тыс. в 2003 году до 33,7 тыс. в 2016‑м) и индивидуальных предпринимателей (с 12,7 тыс. в 2003‑м до 85,3 тыс. в 2016‑м). Бизнес во все времена желает быть ближе к центру принятия политических и экономических решений, а в Казахстане, где высока степень государственного участия в экономике, это жизненная необходимость.

Из-за жесткой централизации финансовой системы в РК нет ни одного региона, который бы не получал целевые трансферты

В Астане гордятся тем, что город отнимает статус деловой столицы Казахстана у Алматы. В подтверждение этого приводят тот факт, что Астана перечисляет в государственную казну почти 650 млрд тенге (Алматы в два раза больше). Десять лет назад эта цифра была в три раза меньше. Столь резкий скачок легко объяснить, если взглянуть на список самых крупных налогоплательщиков. В их числе нацкомпании, которые работают по всей республике, но платят в столичную казну: «КазАвтоЖол», «Казатомпром», «Казахтелеком», «Казпочта», «Казтрансойл», «КазМунайГаз», «Казахстан темир жолы» и так далее. Нацкомпаниям по статусу положено быть в Астане, но в списке крупных налогоплательщиков предприятия, которые фактически работают в других областях РК: «КМГ Карачаганак», филиал нефтяной компании «Аджип Карачаганак Б.В.» или ТОО «Евразийская группа». Другими словами, увеличение суммы налоговых поступлений Астаны как в собственный бюджет, так и в государственную казну опосредованно идет за счет других регионов страны.

Миллиард туда, миллиард сюда

Две другие статьи — неналоговые поступления и поступления от продажи основного капитала — в совокупности дают не более 5% дохода бюджету Астаны. То есть налоги, неналоговые поступления и поступления от продажи основного капитала недостаточны для полного покрытия всех расходов столицы.

Недостаток покрывается за счет трансфертов из РБ. Они бывают трех видов — трансферты общего характера, целевые текущие трансферты и целевые трансферты на развитие. Последние два вида получают все без исключения области РК и города республиканского значения.

В прошлом году сумма целевых трансфертов в бюджет столицы составила 190,2 млрд тенге, или 47% от всех доходов местной казны. Из них на текущие целевые трансферты было выделено 43,5 млрд тенге, на целевые трансферты на развитие — 146,7 млрд тенге. Астана среди других регионов по размеру полученных целевых трансфертов из РБ в прошлом году заняла четвертое место, пропустив вперед ЮКО, Алматинскую область и ВКО. В кризисный 2009‑й столица получила 216 млрд тенге в виде целевых трансфертов (76,9%) — рекорд как в абсолютном, так и относительном выражении.

Объем целевых трансфертов зависит не только от роли региона в экономике страны, переговорной силы акима, количества бюджетных заявок, поданных в уполномоченный орган для обоснования тех или иных предстоящих затрат, но и от количества населения. Статистика целевых трансфертов на душу населения показывает, что Астана получает от республиканского бюджета 108 тыс. тенге на каждого своего жителя, а лидером этого рейтинга является Кызылординская область с показателем в 229 тыс. тенге.

Положения Бюджетного кодекса в отношении нецелевого исполнения трансфертов очень строги. Например, если по результатам госаудита находятся факты нецелевого использования, то местный исполнительный орган обязан за три месяца с момента выявления нарушения вернуть денежные средства, израсходованные не по назначению. Но, как отмечает Счетный комитет в своем отчете за прошлый год, «с 2015 года между республиканскими администраторами бюджетных программ и акимами регионов не заключаются соглашения о результатах по текущим целевым трансфертам с определением прямых и конечных результатов, достижение которых запланировано за счет их использования». Такое положение дел, по мнению аналитиков Счетного комитета, привело к ослаблению контроля со стороны центральных государственных органов за эффективным использованием выделенных средств. «При этом проведение оценки достижения показателей результатов не представляется возможным в силу их отсутствия, — говорится в отчете. — Указанная схема без учета целевого характера фактически приравняла целевые текущие трансферты к субвенциям».

Инфраструктура требует денег

Больше всего денег из бюджета Астаны тратится на жилищно-коммунальное хозяйство (ЖКХ). В прошлом году на эту сферу было потрачено 98,5 млрд тенге — вдвое больше, чем на здравоохранение. Следующая крупная статья — транспорт и коммуникации, на них было потрачено 56,8 млрд тенге. Тройку замыкают расходы на образование — 49,4 млрд тенге.

Если анализировать отчет об исполнении бюджета Астаны за 2016 год, утвержденный маслихатом города, то можно более детально разложить расходную часть казны. Правда, самая подробная информация, которую можно узнать из этого документа, — это то, какой госорган является администратором бюджетной программы, и наименование подпрограммы (например, администратор бюджетной программы — управление образования столицы, а наименование подпрограммы будет звучать как «дополнительное образование для детей»). Иными словами, информация недостаточна для полноценного контроля бюджетных расходов со стороны общественности (см. «Закрытый бюджет»).

«Средства местного бюджета идут не только на финансирование текущих расходов акимата, различных направлений — образование, ЖКХ, транспорт и коммуникации, но и на проекты развития. Например, зарплата учителей — это текущие расходы местного бюджета, строительство школы — расходы на развитие», — объясняет Шолпан Айтенова, эксперт ОФ «Центр экономических исследований, оценки и мониторинга».

Самая крупная статья расхода в сфере ЖКХ — развитие системы водоснабжения и водоотведения (администратор программы — управление коммунального хозяйства Астаны). На нее в 2016 году потрачено 32,1 млрд тенге, что составляет треть от всех расходов на ЖКХ. И это неудивительно: Астана — один из активно застраивающихся казахстанских городов. Строительство канализации следует считать проектом развития, но следующие крупные расходы в сфере ЖКХ идут на финансирование текущей работы: обеспечение санитарии (16,8 млрд тенге) и благоустройство и озеленение (13,3 млрд). Эти направления курируют аппараты астанинских районных акиматов.

Большая часть из 56,8 млрд тенге, которые идут на нужды транспорта и коммуникаций, тратится на развитие. В 2016 году управление автомобильных дорог Астаны пустило на развитие транспортной инфраструктуры 29,1 млрд тенге. Почти половина денег в сфере образования уходит на финансирование текущих расходов общеобразовательных школ (23,8 млрд тенге). Управление образования Астаны в прошлом году потратило 4,8 млрд тенге на «подготовку специалистов в организациях технического и профессионального образования». Из наиболее крупных расходов на развитие, то есть на инфраструктурный проект в сфере образования, можно выделить «строительство и реконструкцию объектов начального, основного среднего и общего среднего образования», на которое в прошлом году было направлено 4,2 млрд тенге.

Дал бы кто взаймы

«Бюджет города планируется на основе предполагаемых расходов, поскольку местная администрация знает минимальную планку необходимых затрат, которые нужны городу для его нормального функционирования. Но нельзя с точностью спрогнозировать доходную часть бюджета, поскольку, если объем налоговых поступлений приблизительно можно предположить, потому что известно количество работающих предприятий, то размер неналоговых поступлений — штрафы, сборы, доходы госимущества — сложно спрогнозировать», — объясняет г-жа Айтенова. Поэтому, говорит спикер, трудности с прогнозом доходной части вносят элемент неопределенности, и время от времени местные бюджеты закрываются с дефицитом.

Последние два года Астана закрывает бюджет с дефицитом. Как правило, дефицит местных бюджетов финансируется за счет резерва правительства или за счет заимствования у республиканской казны. Также местные исполнительные органы (МИО) вправе занимать на фондовом рынке для финансирования дефицита, и только для этого акиматы могли выходить на фондовой рынок. В 2014 году ситуация изменилась, МИО разрешили привлекать финансирование строительства льготного жилья по госпрограмме «Нурлы жол» на фондовом рынке.

Увеличение суммы налоговых поступлений Астаны как в собственный бюджет, так и в государственную казну опосредованно идет за счет других регионов страны

Первыми, кто сделал это, стали столичные власти. В июне 2016‑го управление финансов Астаны сообщило, что город привлек 1,7 млрд тенге на Казахстанской фондовой бирже (KASE), разместив двухлетние муниципальные облигации со ставкой вознаграждения 0,15%. Ставка не самая привлекательная, даже несмотря на то, что Moody’s оценивает инвестиционный и кредитный потенциал столицы как «стабильный». Поэтому неудивительно, что единственным покупателем муниципальных облигаций Астаны, впрочем, и других регионов, выступил «Байтерек девелопмент» — «дочка» финансового нацхолдинга «Байтерек», который, как известно, финансируется за счет республиканского бюджета и ответственен за реализацию «Нурлы жол».

Первоначально планировалось, что акимат Астаны будет выпускать облигации каждые два года в течение 20 лет со ставкой вознаграждения 0,15%. Однако в 2017‑м столица дважды привлекала денежные средства с биржи. К августу текущего года завершилось второе размещение на сумму 6,9 млрд тенге, а в октябре власти столицы объявили о привлечении дополнительных 500 млн тенге.

Акимат Астаны занимает и у международных финансовых организаций. Например, в 2015 году столичные власти и Европейский банк реконструкции и развития подписали кредитный договор на 65 млн евро. Кроме того, администрация столицы иногда выступает гарантом по займам госпредприятий. Из презентации «Трансформация транспортной системы города Астаны» следует, что акимат столицы выступает гарантом по займу «Астана LRT» на сумму 165 млн евро, но не указано, какой банк выступил кредитором. И если компания не сможет погасить кредит, акимату придется исполнить свои обязательства. Именно поэтому «Астана LRT» и акимат работают в такой тесной связке, стремясь найти выход из грядущих финансовых затруднений.

В этой палате нет доноров

В 2015 году было громко заявлено, что Астана из дотационного региона стала регионом-донором. Звучало это так, будто столица теперь «вышла на прибыль», начала приносить деньги в республиканский бюджет, а не забирать их оттуда. Если следовать Бюджетному кодексу, так оно и есть. Однако, во-первых, как мы уже писали выше, более половины расходов столицы покрывают за счет целевых трансфертов (текущих и на развитие). Во-вторых, из-за жесткой централизации финансовой системы в РК нет ни одного региона, который бы не получал целевые трансферты. Даже Алматы, который зарабатывает больше всех, зависит от госказны.

Но, согласно законодательству, регионы, получающие целевые трансферты, не являются дотационными. Таковыми становятся только те, что получает трансферты общего характера. Сумма трансфертов общего характера определяется как разница между прогнозными объемами доходов (за минусом целевых трансфертов) и затрат соответствующего местного бюджета. Если прогнозные доходы превышают прогнозные расходы, то планируется изъятие у местного бюджета, таким образом регион становится донором. Регион, у которого прогнозные расходы превышают доходы, нуждается в трансферте общего характера. Такой регион становится дотационным.

Статистика Минфина показывает, что по итогам прошлого года регионов-доноров у нас всего четыре. К ним относятся Астана, Алматы и две нефтяные провинции — Атырауская и Мангистауская области. Самый главный донор — Алматы, в прошлом году у южной столицы изъяли 97,7 млрд тенге, чуть меньше чем у Атырауской и Мангистауской областей вместе взятых. На этом фоне позиции Астаны выглядят скромно — 17,3 млрд тенге.

Тут важно заметить, что по существу статистика трансфертов общего характера не показывает полной картины того, какие регионы являются дотационными, а какие нет. Во-первых, сильная централизация государственных финансов привела к тому, что регионы сперва отдают центру большую часть доходов, а затем получают деньги в виде целевых трансфертов. А как указывалось выше, Счетный комитет полагает, когда между республиканскими администраторами бюджетных программ и акимами регионов не заключаются соглашения о результатах по текущим целевым трансфертам, эта ситуация превращает целевые трансферты в субвенции.

Во-вторых, помимо целевых трансфертов регионы получают так называемые целевые перечисления и целевые вклады. А по этому показателю Астана — бесспорный лидер. В прошлом году от Астаны в РБ поступило налогов на сумму 646,5 млрд тенге, а в виде целевых трансфертов столица получила 190,2 млрд тенге. Разница составляет 379,5 млрд тенге, но она существенно сокращается, если учитывать, например, целевые перечисления в национальную компанию «Астана ЭКСПО-2017» в 267 млрд тенге или целевой вклад в Назарбаев университет — 89,1 млрд тенге. Тот же астанинский аэропорт получает неплохое вспомоществование, например, в 2016 году уставной капитал Международного аэропорта Астаны был увеличен на 10 млрд тенге, годом ранее на 29 млрд.

Если взглянуть на встречные бюджетные потоки Астаны (налоговые отчисления в республиканский бюджет, минус всевозможные трансферты и перечисления) за последние 10 лет, получается такая картина: с 2007‑го по 2011 год развитие столицы шло за счет других областей (см. график 8). И это без учета денежных средств, вложенных в предприятия квазигоссектора, которые мультипликативно влияют на экономику Астаны. Справедливости ради нужно сказать, что с 2012‑го по 2016 год Астана больше зарабатывала, чем тратила.

Для точного понимания того, по средствам ли живет Астана, нужно исключить из расчетов налоговые сборы квазигоссектора, который получает деньги из казны и искажает статистику по налогам столицы. Но главное, и дело тут даже не в вопросе, на какие деньги живет Астана, а в усилении ответственности местных властей — провести децентрализацию финансовой системы. Но, как уверяет Шолпан Айтенова, госорганы не готовы к фискальной децентрализации, поскольку это грозит потерей контроля. При слабой бюджетной дисциплине децентрализация может привести к еще большим злоупотреблениям и хищениям. Замкнутый круг, выбраться из которого рано или поздно все же придется.

Читайте редакционную статью: Гражданин осведомленный

Закрытый бюджет

Каждые два года Национальная бюджетная сеть Казахстана (НБСК), в которую входит десяток неправительственных организаций (НПО), публикует исследование «Индекс открытости местных бюджетов». Последний рейтинг опубликован в 2015 году. Тогда индекс открытости бюджета Астаны составил 27,14 балла из 100 возможных. Результат Астаны оказался ниже среднего по стране (37,09), а степень открытости бюджета столицы характеризовалась экспертами НБСК как минимальная. В ноябре этого года НБСК планирует выпустить очередной индекс открытости местных бюджетов. Общественное объединение «Центр поддержки правовых и экономических реформ» — одна из НПО, входящих в НБСК. Директор этого центра Асель Крыкбаева говорит, что за два года ситуация с доступностью и открытостью бюджетной информации и бюджетных документов Астаны ухудшилась.

— В интернете, хотя и с трудом, можно найти отчет об исполнении бюджета Астаны. Документ дает агрегированную информацию о бюджетных затратах: можно узнать, кто является администратором бюджетной программы и наименование подпрограммы, а также сколько денег ушло на эту подпрограмму. Но детальная информация, например, сколько денег ушло на ремонт конкретной улицы, к сожалению, не предоставляется. Достаточна ли агрегированная информация для полноценного контроля бюджетных расходов?

— Агрегированной информации, предоставляемой местными исполнительными органами, недостаточно для полноценного контроля бюджетных расходов, поскольку предоставляемая общая информация не отражает полной картины проведенных расходов, не позволяет проводить всесторонний анализ. Для полноценного анализа необходимы также и сопоставимые данные, как в динамике по годам, так и в сравнении с другими схожими по статистическим параметрам регионами. Информация о наименовании программы и объеме финансирования не дает представления и о том, какой объем и каких именно благ будет получен в результате их реализации. Помимо предоставления бюджетных документов необходимо также и размещение данных в более доступной и понятной форме, наглядно описывающих бюджет и его параметры, направления бюджетных расходов. Это важно, поскольку текст нормативного акта о бюджете обычно понимают только подготовленные люди. Не каждый гражданин способен разобраться в таком количестве цифр и информации, не каждый сможет увидеть, сколько денег будет израсходовано на различные цели. Особенно социальной направленности, ведь именно это направление обычно интересует население.

Простого жителя в основном интересует, как улучшится его жизнь и жизнь его окружения, для этого он хочет знать, будет ли отремонтирована его улица, появится ли рядом детский сад или школа и другие вещи, которые делают его жизнь более комфортной и оплачиваются за счет бюджетных средств, а те, в свою очередь, формируются и из его налогов. Более ответственного жителя уже интересует, можно ли было построить эту школу или отремонтировать улицу дешевле, проведены ли работы качественно и в срок. Чтобы ответить на эти вопросы, необходимо проводить оценку эффективности и результативности бюджетных расходов, а для их проведения требуется больший объем данных. Оценка бюджетных расходов дает возможность соизмерять затраты и результаты, выбирать наиболее эффективные пути расходования бюджетных средств, своевременно оценивать степень достижения запланированных результатов и их качество.

Кроме того, полные данные, включая пояснительные записки к проектам бюджета, отчетам об исполнении бюджета, отражают позицию исполнительных органов, почему те или иные расходы были включены или сокращены в тот или иной год, объясняют причины расхождения запланированных и фактических расходов, а также предоставляют анализ достигнутых результатов. Также публикация пояснительных записок позволяет увидеть, что презентует акимат депутатам маслихата и какими данными располагают представительные органы при утверждении бюджетных документов.

— На каком из этапов — планирование, утверждение, исполнение — местные бюджеты остаются наиболее закрытыми?

— Наиболее закрытым этапом бюджетного процесса является стадия планирования бюджета. Население не имеет возможности повлиять на принятие решения местными государственными органами, а эксперты не имеют возможности внести предложения по более эффективному распределению бюджетных средств.

Статьи по теме:
Тема недели

Игра в один шлагбаум

После ухода Атамбаева риторика Бишкека в отношении Астаны смягчится. Вести торговую войну с Казахстаном Кыргызстан не в состоянии

Повестка дня

Коротко

Повестка дня

Спецвыпуск

Капитал всему голова

Регулятор прописал банкам очистку портфелей, но живыми в итоге этого «лечения» останутся не все

Казахстанский бизнес

Как по маслу

Привлекательность масличных культур растет, они стали источником валютной выручки