Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Не победить, а минимизировать

«Нередко бизнесмены сами инициируют коррупционные схемы и создают условия для процветания теневой экономики. За рубеж незаконно выводятся многомиллиардные суммы. Немаловажно, чтобы и предприниматели перешли к принципам честности и прозрачности ведения бизнеса. Но здесь нужна ваша твердая воля - решать вопрос законным путем, а не дачей взяток», – этими словами председатель Агентства РК по делам государственной службы и противодействию коррупции (АДГСПК) Кайрат Кожамжаров открыл первый республиканский форум предпринимателей по вопросам противодействия коррупции, прошедший 5 декабря в Астане. При этом он призвал предпринимателей сообщать возглавляемому им ведомству о правонарушениях. «Мы принципиальны в вопросах искоренения коррупции», - подчеркнул глава агентства.

Без ответственности

Согласно озвученным на мероприятии данным, в Казахстане сохраняется огромный дисбаланс между количеством жалоб на притеснение бизнеса и числом наказаний должностных лиц за совершение ими правонарушений, а порой и преступлений. Как рассказал заместитель председателя правления Национальной палаты предпринимателей РК «Атамекен» (НПП) Рустам Журсунов, в 2016 году в «Атамекен» поступило более 5,5 тыс. жалоб, при этом органами прокуратуры в ходе проверок в сфере экономики выявлено почти 20 тыс. нарушений. По актам прокурорского надзора отменено и изменено более 3 тыс. незаконных решений. «И эти цифры наглядно показывают только малую долю того пресса, который испытывает казахстанский бизнес. Должностные лица, нарушившие права предпринимателей, фактически никакой ответственности не несут», - заявил он. 

Рустам Журсунов

В подтверждение своих слов он привел ряд данных. В частности, по информации Комитета по правовой статистике и специальным учетам Генеральной прокуратуры РК за 2015 год и девять месяцев этого года по статье 365 Уголовного кодекса РК «Воспрепятствование законной предпринимательской деятельности» из 16 зарегистрированных дел обвинительный приговор вынесен только двум лицам. В свою очередь по статье 370 УК РК «Бездействие по службе» за два года наблюдается нулевая статистика. В отношении числа госслужащих, привлеченных к административной ответственности, картина также обстоит не лучшим образом. По статье 173 Кодекса РК об административных правонарушениях «Незаконное вмешательство должностных лиц в предпринимательскую деятельность» возбуждено всего четыре административных производства, из них только по двум вынесены постановления о наложении взысканий, по статье 175 КоАП «Нарушение порядка проведения проверки субъектов частного предпринимательства» к ответственности привлечены 27 лиц за два года.

«Что касается дисциплинарной ответственности, уважаемые коллеги, то ситуация носит аналогичный характер. Так, согласно правовой статистике, в 2015 году по обращениям физических и юридических лиц из 17,5 тысяч жалоб к дисциплинарной ответственности привлечено всего восемь человек. За девять месяцев 2016 года количество таких жалоб выросло в два раза - 32 тысячи, в дисциплинарном порядке наказано только три человека, - обрисовал ситуацию г-н Журсунов, продолжив. - Указанные выше цифры наглядно демонстрируют, что система сдержек и противовесов не работает. Недобропорядочные госслужащие за свои ошибки, зачастую повлекшие «летальные» убытки бизнеса, фактически никакой ответственности не несут».

В числе причин столь печальной статистики им были названы «некие «фильтры» в действующем уголовном законодательстве, «которые нивелируют все усилия по привлечению к ответственности». «В частности, статьи 361 и 365 Уголовного кодекса содержат такие формулировки как «вопреки интересам службы», «извлечение выгод или преимуществ». Нет таких госслужащих, которые действовали бы против интересов службы или государства. Тем более признавали бы факт какого-либо корыстного интереса. Доказать обратное крайне проблематично. А если будет выявлен умысел в личной выгоде, то это уже совершенно другой состав – это взяточничество», - подчеркнул замглавы НПП. На взгляд Рустама Журсунова, целесообразно разграничить незаконные действия госслужащих, повлекшие нанесение вреда предпринимателям, от коррупционных составов. «В этой связи считаем необходимым кардинально пересмотреть содержание вышеуказанных статей Уголовного кодекса», - отметил он. 

Не меньше вопросов у предпринимателей имеются и к существующей практике привлечения к административной ответственности. В тех же статьях КоАП, регламентирующих проведение проверок, протокола должен составлять уполномоченный орган по предпринимательству, а это Министерство национальной экономики РК. Но у этого ведомства на данный момент нет своих подразделений в регионах, да и функция просто не подкреплена в организационном плане, то есть фактически не действует. 

«Полагаем, что необходимо определить тот госорган, который будет реально работать по этим правонарушениям. По нашему мнению, это прерогатива двух органов - антикоррупционного ведомства и органов прокуратуры. Если же рассматривать нормы по незаконному вмешательству в предпринимательскую деятельность по статье 173, там тоже есть такие же «фильтры» - их тоже нужно пересматривать», - отметил г-н Журсунов.

На данный момент в Казахстане сокращено количество уведомлений и разрешений – со 1115 до 316. С 2015 года были отменены плановые проверки, были внедрены новые системы управления рисками. 

«Мы посмотрели статистику, в этом году по сравнению с предыдущими периодами на 45% сократились проверки - за счет введения системы управления рисками. В этом году мы начали работу по анализу контрольных и надзорных функций госорганов. Совместно с Генеральной прокуратурой, совместно с министерствами проводим анализ, - рассказал председатель президиума НПП Тимур Кулибаев, добавив: - У нас на сегодня 28 тысяч различных разрешений. Например, по санэпидемпроверкам у нас 11 тысяч требований. Мы совместно с комитетом по защите прав предпринимателей, Генеральной прокуратурой провели общее исследование и посмотрели, что из этих 11 тысяч практически 82% можно сократить. На сегодня мы видим, что реально можно оставить менее 2 тысяч требований». При этом, по его словам, «если компания, допустим, некачественно оказывает услуги, она должна, согласно правилам рыночной конкуренции, выходить из рынка». 

Недостаточные усилия

По результатам девятого по счету глобального исследования «Барометр мировой коррупции – 2016» года, осуществляемого раз в три года международным антикоррупционным движением Transparency International, в Казахстане отмечается снижение уровня. В частности, по словам заместителя председателя АДГСПК Алика Шпекбаева, по сравнению с прежними результатами в два раза возросло доля граждан, наблюдавших прогресс в противодействии коррупции, на четверть сократилось количество людей, дававших взятки. 

«Как отмечают эксперты, ключевыми факторами улучшения восприятия граждан являются улучшение работы центров обслуживания населения (ЦОН), специальных ЦОНов, создание госкорпорации «Правительство для граждан», независимого органа по противодействию коррупции, планомерное внедрение элементов прозрачности и открытости. Также повышается правосознание, правовая и антикоррупционная культура наших граждан, ну и активизируется взаимодействие государственных органов с институтами гражданского общества», - пояснил он. 

Однако, несмотря на то, что в Казахстане проводится системная и последовательная антикоррупционная политика, принимаются различные нормативно-правовые акты, «к сожалению, этих мер недостаточно», признают участники мероприятия. «Сегодня следует откровенно признать, что, несмотря на принимаемые меры, коррупционная ситуация в стране не улучшается», - заявил председатель Совета по противодействию коррупции и теневой экономике НПП Каирбек Сулейменов. Согласно исследованию той же Transparency International, Казахстан занимает 123 место по уровню распространения коррупции. «Обеспокоенность вызывает, что общество, как и три года назад, по-прежнему считает наиболее коррумпированными правоохранительные и судебные органы. Однако не меньше подвержены коррупции в газах казахстанцев и руководители коммерческих организаций», - отметил Алик Шпекбаев. 

Каирбек Сулейменов

На форуме были перечислены наиболее подверженные коррупционным проявлениям сферы. АДГСПК практически еженедельно фиксируются факты коррупции в строительстве, жилищно-коммунальном хозяйстве и земельных отношениях. Немало коррупционных рисков и в сельском хозяйстве страны. «Практически в каждом регионе выявлены факты хищения бюджетных средств, предназначенных для субсидий. Распространена нездоровая практика, когда фактически процедура оказания услуг не соответствует утвержденным стандартам и регламентам. Все это девальвирует инициативы государства и тормозит развитие не только сельское хозяйство, но и всей экономики Казахстана», - сказал г-н Шпекбаев. 

В числе лидеров среди коррумпированных органов значатся санитарно-эпидемиологическая служба, а также налоговая и таможенная службы, штатные численности которых являются одними из самых многочисленных среди государственных органов. Не менее актуальными направлениями являются сферы судебного исполнения и здравоохранения. В частности, только на закуп лекарственных средств только в 2016 году выделено свыше 150 млрд тенге. 

«Ключевая проблема – закрытость информации о процедурах закупок лекарственных препаратов. Все мы понимаем, что отсутствие прозрачности – идеальная среда для развития коррупции. Значительная доля закупок в этой сфере проводится до сих пор в бумажном виде», - обратил внимание замглавы АДГСПК. 

Государство в себе

Однако отдельного разговора требует сфера закупок в квазигосударственном секторе. В этом году общий объем закупок национальными холдингами составил чуть менее 5 трлн тенге, что на 40% больше объема государственных закупок. По мнению г-на Шпекбаева, основная проблема закупок в квазигосударственном секторе – это отсутствие объективного контроля за их проведением. 

«К примеру, в фонде «Самрук-Казына» мы наблюдаем откровенный конфликт интересов, когда все этапы организации закупок, вплоть до аудита, проводятся внутри самого фонда. В результате сведен к минимуму уровень прозрачности, отсутствует независимый контроль, выявлением нарушений занимаются внутренние службы фонда, подчиненные непосредственно топ-менеджменту,- пояснил он. - Отсюда и возникают риски лоббирования интересов отдельных игроков, аффилированность и формальные конкурсы. Причем решение данной проблемы видится в устранении существующего конфликта интересов, усиления ответственности и включение в состав субъектов коррупционных правонарушений работников фонда, отвечающих за финансовое планирование, организацию и аудит закупок». 

В том, что в квазигосударственном секторе предотвращение коррупции существенно нивелируются закрытостью процессов принятия решений, внутренними конфликтами интересов, отсутствием уголовной и административной ответственности, уверен и Тимур Кулибаев. По его словам, такое явление как корпоративная коррупция до сих пор не отражено в законодательстве, а ведь она наносит не меньший ущерб, чем в государственном секторе. «Необходимо законодательно ввести жесткие меры ответственности в этой сфере, а также усилить внутрикорпоративный контроль за закупками», - заявил г-н Кулибаев. По данным АДГСПК, более половины выявленных фактов коррупции в частном секторе связаны с закупками. 

«Проведенный в рамках совета антикоррупционный мониторинг закупок в квазигосударственном секторе, а также лекарственных средств и медицинской техники показал неудовлетворительное правовое обеспечение, отсутствие единых антикоррупционных методов защиты, информационного обеспечения, недостаточный уровень прозрачности, преобладание административных способов регулирования», - сообщил Каирбек Сулейменов.

«Анализ Агентства по делам государственной службы и противодействию коррупции показывает, что существенным препятствием в утверждении законности в хозяйственных правоотношениях является фактическое отсутствие правоприменительной практики привлечения чиновников квазигосударственного сектора к административной и дисциплинарной ответственности за злоупотребление», - рассказал Каирбек Сулейменов. 

По мнению Тимура Кулибаева, общественная антикоррупционная экспертиза нормативно-правовых актов в Казахстане требует отдельного внимания: «Сейчас госорганы сами разрабатывают и утверждают практически все правила, регламенты и другие акты, то есть видно, что эти документы зачастую пишутся под себя, под собственные узковедомственные интересы. В этом есть внутренний конфликт интересов. Необходимо широко привлекать общественность к проведению антикоррупционной экспертизы. Считаем, что надо вести работу в двух направлениях - экспертиза на стадии разработки новых документов, а также ревизия действующих актов. Предлагаем агентству госслужбы совместно с нами в течение следующего года провести антикоррупционную ревизию нормативной базы, касающейся интересов бизнеса».

Ввести контроль

На отсутствие надлежащего контроля и недостаточный уровень прозрачности процесса закупок квазисектора как одну из главных проблем предпринимателей также обратил внимание Рустам Журсунов. «По данным органов прокуратуры, за 2015 год и первый квартал текущего года из выявленных 342 нарушений правил закупок только в половине случаев нарушители были привлечены к дисциплинарной ответственности. Причем подавляющая часть из них отделалась предупреждениями и выговорами. Почему? – поинтересовался он и продолжил: - Дочерние организации сами принимают решения о привлечении к ответственности. Понятно, что они не заинтересованы в установлении повышенных мер. Такая практика нивелирует работу по предупреждению коррупции. В этой связи необходимо законодательно усилить механизмы контроля и ответственности. Считаем необходимым создание в холдинге централизованной сквозной службы внутреннего аудита. Она должна быть подчинена совету директоров и иметь вертикальную структуру, обладать полномочиями по контролю именно вопросов закупок по всей группе холдинга».

По утверждению г-на Журсунова, по примеру государства Сингапур необходимо выделить отдельно следующие наиболее подверженные коррупционным рискам сферы - планирование бюджета, бухгалтерия, закупки, распоряжение имуществом. «Работников этих сфер необходимо отнести к кругу субъектов коррупционных правонарушений, сформировать для них особый правовой режим, предусматривающий дополнительные обязательства и ответственность. Они должны осознавать, что их деятельность будет находиться под постоянным контролем. Они будут обязаны отчитываться о своих крупных покупках, вознаграждениях, личных интересах и, естественно, о своей аффилированности. При возникновении малейших подозрений в их действиях они обязаны предоставлять доказательства законности, объяснять свои действия. На Западе есть правило comply or explain, что означает соблюдай и если ты не солюдаешь – объясни, почему. За нарушение этих обязанностей они должны привлекаться к ответственности», - заявил он.

По словам замглавы НПП, следует вернуть практику по коррупционным дисциплинарным проступкам, которая ранее присутствовала в законе о борьбе с коррупцией. «Эти проступки и жесткие меры регулирования должны быть отражены в Трудовом кодексе», - считает Рустам Журсунов. Также одним из механизмов выявления коррупционных рисков в области закупок является сравнительный анализ стоимости приобретения товаров по итогам закупок и их реальная стоимость – некий коридор цен. 

«Организации переплачивают за продукцию, а должностные лица получают незаконный доход. Это общеизвестно, - подчеркнул он, добавив: - Цифровой анализ закупок может также показать другие злоупотребления как, например, постоянных победителей тендеров, закупок с аффилированными лицами, участие подставных, недобросовестных поставщиков, компаний-однодневок, а также объемы реального отечественного производства. Для проведения такого системного анализа необходима единая база данных по закупкам. Полагаем возможным на базе информационных систем национальной палаты провести интеграцию с действующими базами данных по госзакупкам и закупкам в квазигосударственном секторе». 

По мнению НПП, «с введением единой открытой базы произойдет существенное снижение цен закупа и соответственно отката, что в свою очередь повлечет за собой тектонический сдвиг в борьбе с коррупцией». 

Синергия сил

По утверждению главы президиума НПП, «Атамекен» планирует все свои предложения реализовать в рамках законопроекта, предусматривающего сокращение административных барьеров. «В Кодекс об административных правонарушениях нами внесено 25 концептуальных предложений. В частности, нами предложено переориентировать характер административного воздействия с карательного на профилактический», - отметил г-н Кулибаев. 

Также давление на бизнес, считает он, оказывается через уголовный механизм преследования. «В рамках этой работы внесено порядка 20 предложений по гуманизации Уголовного кодекса, в частности, по лжепредпринимательству. Многие предприниматели стали невольными жертвами лжепредприятий из-за несовершенства наших законов. Мы предложили переформатировать эту статью и вывести ее из Уголовного кодекса», - пояснил Тимур Кулибаев. 

По его словам, сегодня в реализацию поставленных задач НПП совместно с АДГСПК утверждает «дорожную карту» на 2017 год. «Прагматичный документ, который включает в себя конкретные шаги. Во-первых, будет проведен анализ коррупционных рисков в 16 сферах и отраслях, начиная с налогового администрирования и заканчивая вопросами ветеринарного надзора. Причем эта работа будет проведена на местах во всех регионах Казахстана. Во-вторых, на основании данного анализа нами до конца следующего года будут внесены конкретные предложения по совершенствованию законодательства. В-третьих, отдельно в начале следующего года будут внесены предложения по совершенствованию антикоррупционных механизмов в закупках квазигоссектора», - рассказал г-н Кулибаев. 

В свою очередь Алик Шпекбаев пояснил: каждая из 16 сфер «дорожной карты» будет подробно проанализирована на уровне двух регионов. При этом каждый регион будет иметь возможность отвечать за конкретный проект. 

«Работа будет проводиться совместными усилиями территориальных департаментов агентства и региональных палат предпринимателей. Выработанные предложения и рекомендации будут подробно обсуждаться на селекторном совещании с участием заинтересованных государственных органов и организаций, - конкретизировал он, отметив при этом: - Принципиально важно, чтобы внесенные предложения исполнялись госорганами. Это станет повесткой расширенного заседания комиссии по этике при агентстве, посвященном вопросам профилактики и предупреждения коррупции».

Также в рамках реализации «дорожной карты» будут прорабатываться вопросы дальнейшего совершенствования антикоррупционного законодательства. «Кроме того, агентству совместно с бизнес-сообществом нужно проработать вопросы усиления ответственности за коррупцию в частном секторе. Сегодня это одно из принципиальных требований ОЭСР и ключевых направлений антикоррупционной стратегии», - добавил г-н Шпекбаев. 

«Не останутся без внимания и вопросы антикоррупционной культуры в обществе. Нам необходимо совместно с агентством создать «историю успеха» в борьбе с коррупцией. Обращения бизнеса не должны остаться без внимания со стороны агентства. Совместно будет задействован весь инструментарий и все структурные подразделения национальной палаты и агентства, в том числе и на местах», - заявил Тимур Кулибаев. 

Статьи по теме:
Казахстанский бизнес

Спортивный азарт

Букмекерские конторы в РК предлагают удалить от клиентов

Тема недели

Якоря и планктон

Львиную долю капзатрат аккумулируют крупные индустриальные проекты: по итогам 2016 года на 10 из 127 проектов пришлось 80%

Казахстан

Модернизация или советизация?

На наших глазах складывается пропагандистское общение: обращаются не к личности собеседника, а к обобщенному образу аудитории