Порция самоуправления

Политическая система РК не позволяет создать самостоятельные органы публичной власти

Порция самоуправления

Формула казахстанской системы местного самоуправления (СМУ) — сильный институт публичной власти, в то же время полностью зависимый от вертикали власти исполнительной.

Отношение к развитию СМУ у Астаны двойственное. Республиканскому центру сильные органы СМУ позволяют усилить контроль исполнения госпрограмм на местах. Известна критика программы «Питьевая вода». «Вода не была проведена даже в половине тех аулов, которые попали в программу, в денежном выражении государству причинен ущерб в размере 250 миллионов тенге»,— оценил результаты депутат мажилиса Асхат Бекенов.

Или взять программу «Ак булак», которую запустили в 2010 году сразу после того, как признали «Питьевую воду» провальной. Критика не ограничилась украденными деньгами, проверка установила, что водопроводы зимой замерзают, из-за неправильной укладки трубы случаются прорывы, разрушенное асфальтовое покрытие никто потом не восстанавливает, как и вырубленные зеленые насаждения. По каждому третьему объекту программы «100 школ, 100 больниц» возбуждено уголовное дело; ущерб, нанесенный государству, оценивается в 1,5 млрд тенге, причем некоторые объекты, предназначенные для долгосрочной эксплуатации, были разрушены через пять лет после сдачи.

Правительство РК не хочет видеть органы публичной власти сильными

В то же время центральная власть не заинтересована в самостоятельных органах публичной власти. Поскольку действительно независимые органы СМУ подрывают основание исполнительной вертикали. Например, они не позволят акиму нарисовать нужное количество голосов на выборах.

Сами придумали

В мировой практике встречается несколько моделей местного самоуправления. Англосаксонская модель, распространенная в Великобритании, США, Канаде, Австралии, характеризуется широкими полномочиями и не предусматривает фигуры представителя центрального правительства, опекающего орган публичной власти. Континентальной модели (характерна для большинства западноевропейских стран) также присущи широкие полномочия, но работу органов СМУ контролирует представитель государственной администрации.

В Казахстане создана действительно уникальная модель публичной власти, которая практически нигде в мире не встречается. Ее уникальность в том, что институтами местного самоуправления с 2007 года признаются субъекты государственного управления — акимы и маслихаты.

К этой модели центральные власти шли по историческим меркам недолго — 10 лет. Первые идеи и разработки увидели свет в 1997 году. В 2000‑м в парламенте был презентован проект закона «О местном самоуправлении». В нем в качестве органов публичной политики были предложены кенес — местный представительный орган, исполнительный орган кенеса — жамият и жетекши — глава жамията. Тогда депутатов не устроило, что в документе мало внимания уделено вопросам финансирования органов СМУ, поэтому законопроект был возвращен правительству на доработку.

В 2006 году был представлен закон «О местном самоуправлении», который незначительно отличался от предыдущего. Проектом закона в качестве органа публичной политики был предложен кенес, который должен был состоять из избираемых членов местного сообщества. Кенес, в свою очередь, избирал из своего состава тор-ага — лицо, осуществляющее организацию исполнения решений, принятых кенесом и собранием местного сообщества. Тогда мажилисменам не понравилось, что правительство стремится создать местное самоуправление не как систему публичной власти, а как набор неправительственных организаций. В результате законопроект был отозван распоряжением кабмина.

После двух неудачных попыток в мажилисе правительство решило действовать наверняка и подготовило поправки в Конституцию, которые были приняты в 2007 году. Субъектами местного самоуправления стали аким и маслихат. Выбранная модель отвечала требованиям Акорды — органы СМУ должны быть достаточно сильными, чтобы контролировать на местах надлежащее исполнение госпрограмм, и в то же время подконтрольными исполнительной вертикали. Поэтому она получила свое развитие в принятой в 2012 году «Концепции развития местного самоуправления».

Цель этого документа — создать «к 2020 году эффективные институты СМУ и гражданского общества, а также повысить роль представительной власти». Для этого авторы концепции предложили «на уровне городов районного значения, поселков и сельских округов увеличить роль местных сообществ; в больших городах внедрить механизм, позволяющий вовлечь активную часть населения в процесс принятия решений; повысить роль маслихатов при назначении или избрании акимов в городах районного значения, поселков и сельских округов; расширить финансовую самостоятельность нижнего уровня управления в решении вопросов местного значения».

С 2013 года в РК акимы городов районного подчинения, поселков и сельских округов избираются депутатами районного маслихата (третий пункт концепции), а с 2016‑го действуют общественные советы при городских акиматах (второй пункт). Оставшиеся две задачи кабмин решит презентованным в октябре 2016 года законопроектом «О внесении изменений и дополнений в некоторые законодательные акты РК по вопросам развития местного самоуправления».

Свой карман

Главная новация документа — города районного подчинения, поселки и сельские округа, составляющие самую нижнюю административно-территориальную единицу, получат возможность формировать собственный бюджет. То есть вводится так называемый четвертый уровень бюджета.

Законопроектом предлагается с 2018 года внедрить самостоятельный бюджет и коммунальную собственность в городах районного значения, селах, поселках, сельских округах с численностью населения более двух тысяч человек, а с 2020‑го — во всех административно-территориальных единицах. Речь идет почти о 2,5 тыс. административных единицах.

Вода не была проведена даже в половине тех аулов, которые попали в программу «Питьевая вода»

Бюджет их будет формировать несколько источников. Во-первых, шесть видов налога: индивидуальный подоходный налог с доходов, не облагаемых у источников выплаты; налог на имущество физических лиц; налог на транспорт с физических и юридических лиц; земельный налог с физических и юридических лиц на земли населенных пунктов. Второй — плата за размещение рекламы на автомобильных дорогах. Третий — неналоговые поступления: доходы от сдачи в аренду госимущества, добровольные сборы, штрафы за административные правонарушения, доходы от продажи коммунальной собственности и трансферты из районного бюджета.

Если рассматривать на аульном примере, то подготовка проекта бюджета возложена на аппарат акима села, который, в свою очередь, обязан согласовать его с собранием местного сообщества, делегированным сельским сходом. После этого бюджет утверждается маслихатом района. Исполнение бюджета возлагается на аппарат сельского акима. «Таким образом, предусмотрены механизмы, позволяющие планировать расходы бюджета с учетом интересов местного сообщества»,— резюмировал Куандык Бишимбаев, глава Министерства национальной экономики — ведомства, разработавшего законопроект.

Головная боль акима

Собственный бюджет позволит акиму поселка, условно говоря, перестать обращаться за каждой канцелярской принадлежностью в районный акимат. Понятно, что денег на строительство новой линии электропередачи ему не хватит, но выправить кривой столб он сможет вполне.

Расширение финансовой самостоятельности акима села разгружает высшее начальство, которое сидит в районе и которое, с одной стороны, по-прежнему хочет контролировать, как оно считает, свою вотчину, с другой — желает избавиться от кучи мелкой работы.

Законопроект регламентирует 19 направлений, которые будут финансироваться из местного бюджета: работа аппарата акима, дошкольное воспитание и обучение, бесплатный подвоз учащихся до ближайшей школы и обратно, доставка в экстренных случаях тяжелобольных до ближайшей больницы, оказание соцпомощи нуждающимся на дому, обеспечение санитарных условий, содержание мест захоронений и погребение безродных, освещение улиц, благоустройство и озеленение, поддержка культурно-досуговой работы на местном уровне, строительство, ремонт и содержание автодорог, организация водоснабжения, обеспечение занятости населения на местном уровне, проведение физкультурно-оздоровительных и спортивных мероприятий, трансферты в районный бюджет.

Стоит ожидать улучшения работы по перечисленным направлениям, поскольку местный аким лучше, чем вышестоящее начальство, знает, на какое направление полезнее будет пустить бюджетные средства.

Вместе с тем самостоятельный бюджет предполагает прямую ответственность. Если предложенные поправки утвердят, то аким поселка из администратора бюджетных программ превратится в лицо, полностью ответственное за исполнение бюджета. У акима появятся конкретные обязательства, поскольку он будет заключать соглашения по целевым трансфертам с главой и маслихатом района: казна поселка, несмотря на собственные источники дохода в виде налоговых и неналоговых поступлений, остается дотационной.

Если раньше раскритикованный сельский аким кивал в сторону районного и говорил, что во всех бедах виновато высшее начальство, то теперь он этого делать не сможет. Обязанность сельского акима согласовывать бюджет и его исполнение с собранием местного сообщества, возможно, приведет к тому, что данный пост начнут занимать более компетентные люди. Конечно, в случае если местное сообщество проявит политическую активность и зрелость.

Аким и налоги

Как было сказано выше, казна поселка формируется из налоговых, неналоговых поступлений и трансфертов районного бюджета. Известно, что штрафы — небольшой и непостоянный источник дохода, и на них не стоит рассчитывать.

Заработать на коммунальной собственности также проблематично: чаще всего такое имущество требует вложений, а прибыль если и приносит, то весьма скромную.

Поэтому единственным источником дохода остаются налоги. В прежней ситуации все налоговые платежи уходили в бюджет района, поэтому сельскому акиму было, как правило, совершенно безразлично, кто из местных предпринимателей и жителей уклоняется от налогов. С введением самостоятельного бюджета у акима появляются стимулы бороться с уклонением от уплаты налогов.

Если примут поправки, то шесть видов налога будут оставаться в местном бюджете: индивидуальный подоходный налог, налог на имущество физических лиц, налог на транспорт с физических и юридических лиц и земельный налог с физических и юридических лиц на земли населенных пунктов. Казалось бы, чем больше налогов, тем больше денежных средств, которые можно пустить на развитие поселка. Однако голого энтузиазма недостаточно — акиму, чтобы собрать налоги, нужны компетенции, кадры и финансовая инфраструктура.

Предполагается, что акимов и сотрудников аппаратов по планированию и исполнению бюджета, управлению коммунальным имуществом в следующем году обучат на курсах Академии госуправления и в региональных центрах переподготовки госслужащих. Это должно повысить финансовую грамотность акима.

Но в небольших поселках нет фискальных органов, поэтому встает вопрос, кто обеспечит сельскому предпринимателю инфраструктуру, которая бы позволила ему максимально просто платить налоги. Рационально было бы использовать инфраструктуру «Казпочты», обладающей самой распространенной в Казахстане розничной сетью.

Управляемая демократия

Одна из главных целей законопроекта — вовлечь сельчан в процесс принятия решений. Поэтому предусмотрен механизм, когда проект бюджета и его исполнение согласовываются на собрании местного сообщества.

По сути, собрание местного сообщества — это представительный орган поселка, члены которого делегируются сельским сходом. Если сход местного сообщества проводится по наиболее важным вопросам (определение состава участников собрания местного сообщества и срока его работы, заслушивание отчетов акима и районного маслихата), то собрание местного сообщества (10–15 человек) занято текущими вопросами местного значения (формирование и использование бюджета, образование комиссии местного сообщества для мониторинга бюджетных средств, инициирование отставки акима).

По действующему закону созвать сход может аким поселка или не менее 10% местного населения, но при положительном решении районного акима. Предложенный Минэком законопроект оставляет эту зависимость.

По замечанию политолога Талгата Исмагамбетова, бюрократия заинтересована, чтобы активность населения не вышла за рамки управляемой демократии. С этой целью обращаются не к большинству (50% плюс один голос), а к 10% сельчан. По словам собеседника, это дает возможность подбирать подконтрольных людей — бюджетников, родственников и знакомых, чтобы местная исполнительная вертикаль могла управлять процессом.

Следующий недостаток: работа собрания местного сообщества никак не регламентирована, его решения не обязательны к исполнению. Аким поселка всего лишь согласовывает проект бюджета и его исполнение с собранием местного бюджета. И если возникнет между ними противоречие, то организовывается повторное обсуждение. Если же на втором собрании местного сообщества стороны не смогут договориться, то вопрос передается выше — районному акиму.

Следует учесть, что сельский аким ответственен за реализацию возложенных на него функций только перед вышестоящим акимом. По сути, он его прямой начальник, поскольку вправе освободить акима поселка от должности досрочно с согласия главы области. В этом вопросе местное население не участвует даже в согласовании.

Решения, принимаемые местным сообществом, как носили больше рекомендательный характер, так и остаются таковыми. И обязательны к исполнению только в том случае, если их одобрила исполнительная вертикаль.

Что касается полномочий депутатов районного маслихата, законопроект ничего нового не добавляет. Маслихат, как и раньше, будет утверждать проект бюджета и принимать отчет о его исполнении. Сельский аким, как администратор бюджетных программ, все так же подотчетен маслихату.

Депутатский контроль не повысит качество работы сельского акима, на что рассчитывают авторы законопроекта, поскольку депутаты маслихата (их всего 25) заслушивают отчеты акимов всех входящих в состав района сельских округов. Учитывая, что работа депутата районного маслихата (за исключением секретарей) не оплачивается и что они заняты на основной работе, вряд ли им физически удастся подробно ознакомиться с докладом каждого акима и подготовить критические замечания.

Все тот же СМУ

Предложенный Минэком законопроект анонсируется как очередной шаг к активизации местного самоуправления. Однако речь не идет о внедрении полноценных органов публичной власти. Правильнее говорить о попытках усилить контроль работы местного госуправления со стороны местного населения. Сельский аким, как и прежде, подотчетен вышестоящему начальству. Субъекты местного самоуправления, как и прежде, остаются нижними кирпичами вертикали государственной власти.

И пока что эта власть в лице разноуровневых бюрократов не хочет видеть органы публичной власти сильными. «Куда проще отдать распоряжение и получить отчет о выполненных работах,— говорит г-н Исмагамбетов. — Бюрократия не заинтересована в инициативе снизу, поскольку по-настоящему независимые органы самоуправления могут предложить стоящие идеи, а их нужно будет потом реализовывать. Ведь сильные органы публичной политики не позволят чиновникам распиливать бюджет».

Суть демократии, говорит собеседник, заключается в общественном контроле бюрократии. В такой системе нет места жесткой исполнительной вертикали. Правительство контролирует парламент, местные органы госуправления — органы публичной политики.

«Реальные органы местного самоуправления подрывают исполнительную вертикаль. А это угроза политическому режиму. Поскольку независимые органы самоуправления не станут “рисовать” нужное количество голосов на выборах,— замечает г-н Исмагамбетов и резюмирует: — Нам до независимых органов СМУ еще далеко». Собеседник полагает, что реальное самоуправление в РК возможно только на уровне районов и городов, потому что только на этом уровне размер бюджета позволяет обеспечить органам публичной власти достаточную финансовую независимость.

Читайте редакционную статью: Настоящая самостоятельность

Статьи по теме:
Тема недели

Игра в один шлагбаум

После ухода Атамбаева риторика Бишкека в отношении Астаны смягчится. Вести торговую войну с Казахстаном Кыргызстан не в состоянии

Повестка дня

Коротко

Повестка дня

Спецвыпуск

Капитал всему голова

Регулятор прописал банкам очистку портфелей, но живыми в итоге этого «лечения» останутся не все

Люди и события

Аффинаж и молодежь

Почему толковые молодые управленцы для трансформирующегося фонда “Самрук-Казына” оказались на вес золота?