Играем в злого полицейского

Траектория реформ полицейской службы выстроена правильно, но не дает результатов

Играем в злого полицейского

Правоохранительная служба — излюбленная среда для экспериментов нашего правительства. Нормы о «мерах по дальнейшему реформированию правоохранительной системы» переписаны с середины 1990‑х бесчисленное количество раз. Для повышения эффективности и исправления пороков милиции/полиции проводились многочисленные изменения. Однако у обывателя образ блюстителя порядка негативный: ему он, как правило, рисуется корыстным субъектом, который только и ищет, как бы извлечь выгоду из любой жизненной ситуации, в которую попадает обыкновенный гражданин. На дороге, на рынке, даже в темной подворотне — везде появление полицейского, как кажется большинству казахстанских обывателей, не сулит ничего хорошего.

Попытки сделать из советской милиции полицию, орган не столько карательного, сколько сервисного характера, когда полицейский оказывает услугу населению и, что важно, понимает это, а гражданин осознает, что именно он нанял блюстителя порядка, соответственно, требует с него добросовестной работы, так и остались благими намерениями. О чем свидетельствуют слова Нурсултана Назарбаева, по выражению которого, казахстанский полицейский все еще не друг человеку.

Между тем полицейские, особенно те, кто работает, что называется, «на земле», все чаще оказываются целями террористов. Действия и мотивы алматинского стрелка Руслана Кулекбаева, убившего восьмерых полицейских и сотрудников специальных служб, и события 2011 года в Таразе служат тому доказательством.

Агент ГСК

В начале 1990‑х казахстанская милиция — продукт советской системы — была громадным ведомством, отвечавшим за широчайший спектр задач: от охраны порядка до расследования экономических преступлений и обеспечения пожарной безопасности.

Раздутый штат и широкий функционал — это только полбеды. По своей сущности казахстанская милиция оставалась репрессивной машиной, нужды в которой молодая страна со строящейся рыночной экономикой не имела. К тому же сокращение финансирования и разлад в госуправлении, помноженные на пороки периода первоначального накопления капитала, к середине 1990‑х сильно обескровили ее.

Поэтому перед правительством встала задача создать такую структуру, которая бы «укрепила правопорядок, обеспечила общественную безопасность, повысила эффективность борьбы с преступностью». В этих целях в 1995 году был создан Государственный следственный комитет (ГСК), которому были переданы расследование тяжких преступлений, борьба с организованной преступностью, коррупцией, экономическими и финансовыми нарушениями. Следственных полномочий были лишены МВД и прокуратура, а следственно-разыскные подразделения этих силовиков были переданы в ГСК.

Любое массовое увольнение должно сопровождаться мягкими мерами по подготовке профессиональных кадров

«ГСК была мощной организацией, ее делали по образу и подобию американского ФБР,— вспоминает бывший сотрудник ГСК, пожелавший остаться неназванным. — У нас даже хотели звания упразднить, назвать всех агентами ГСК по аналогии с ФБР. Но мы были недовольны этим и хотели писать коллективное письмо, потому что для нас слово “агент” равнозначно слову “стукач”».

ГСК часто возбуждала дела против нечистоплотных прокуроров, милиционеров, судей и чиновников. «Мы не боялись прокуратуры, задерживали чекистов. КНБ в ответ возбуждал дела в отношении сотрудников ГСК. Так сказать, все были равны»,— замечает собеседник. Усиление ГСК и ослабление прокуратуры и МВД привело к межведомственной борьбе, в которой проиграли новоиспеченные силовики. «ГСК набрал обороты и сравнялся с КНБ, и тогда нас решили упразднить»,— говорит бывший сотрудник ГСК.

Эксперимент с ГСК сильно ударил по МВД, поскольку большинство оперативников и следователей, которые в 1995 году ушли работать в ГСК, после его ликвидации обратно в органы не вернулись. Таких оказалось чуть больше 7 тысяч. Высокопрофессиональные оперативники и следователи, которые из милиции ушли в ГСК, после развала последнего ушли работать в КНБ или только что созданные налоговую полицию и таможенную службу. «Наши волкодавы старались идти в эти структуры, потому что, во-первых, не нужно работать круглыми сутками, как в милиции. Во-вторых, когда налоговикам и таможне разрешили заниматься оперативно-разыскной деятельностью, оперативники стали на вес золота»,— вспоминает майор полиции в отставке, пожелавший остаться неизвестным.

И пошли по этапу

Неудача с ГСК научила власти тому, что в реформировании правоохранительных органов не стоит спешить и что радикальные шаги только вредят системе. Вторая волна реформ началась с президентского указа, подписанного в апреле 1997 года. Документ был направлен на ликвидацию подразделений, выполнявших несвойственные современной полиции функции. Эта реформа затянулась до 2010 года и остается противоречивой, поскольку несколько переданных функций были возвращены в МВД.

Пожалуй, наименее спорной стала передача пожарной службы в госкомитет по ЧС, которая случилась в 1997 году. На следующий год наряду с переименованием милиции в полицию была передана в Минюст экспертная служба. Она до 2012 года оставалась единственным органом, чье заключение в суде принималось как доказательство.

В 2002‑м Минюсту была передана уголовно-исполнительная система. Эту реформу правозащитники приняли с энтузиазмом, отмечая ее гуманистическое и либеральное начало. Однако в 2011‑м после дерзких попыток массового побега из тюрем Актау и Балхаша уголовно-исправительную систему вернули в МВД. Это обрадовало полицейских, поскольку, как признается анонимный собеседник, долго проработавший в полиции, значительная доля дел раскрывается с помощью оперативной информации, собираемой в тюрьмах.

Неудачный опыт с передачей исправительной системы в Минюст показал, что она должна сопровождаться переформатированием системы управления тюрем. Кроме того, в Минюст была передана функция документирования, в Минздрав в 2010 году перешли медвытрезвители, а Центры временной изоляции, адаптации и реабилитации несовершеннолетних — в Минобразования.

Кадры решают все

Кадровая реформа казахстанской полиции была и является умеренной по сравнению с опытом бывших социалистических стран — Чехии и Польши. Там кадровая чистка достигла масштаба люстрации: увольнялись те, кто потенциально мог бы оказаться агентом советской разведки. У нас же о кадровой реформе впервые заговорили только в 2004 году, когда правительство решило снять погоны с сотрудников, работающих в секретариате, юридической и тыловой службах, отвечающих за кадры, финансы, связь с общественностью и т.д. Вместе с погонами уже бывшие полицейские лишились всех льгот, в том числе возможности уйти на пенсию в 45–50 лет.

Реформа была встречена полицейскими неоднозначно. Если оперативники отнеслись к ней хорошо, приняв как справедливую, то сотрудники, работавшие в тылу, утверждают, что с разаттестацией снизилась дисциплина и увеличилась утечка информации.

Если раньше арестовывали наркотиков, сутенеров, перевозчиков нелегальных мигрантов, то сейчас за эти дела привлекают сотрудников правоохранительных органов

Следующая кадровая чистка прошла в 2011 году. Тогда под сокращение попали сотрудники пенсионного возраста, полицейские с низкими показателями работы, а также предрасположенные к совершению преступления. Итоги, видимо, не удовлетворили начальство, поскольку через год была запущена внеочередная всеобщая переаттестация.

В ходе нее 70 тысяч полицейских различного ранга заставили решать логические задачи, демонстрировать свои профессиональные навыки и физическую подготовку. Марат Демеуов, вице-министр внутренних дел, по итогам переаттестации заявил о 85% прошедших аттестацию и 3,9 тыс. уволенных сотрудников. Плохое знание законодательства, слабая физическая и огневая подготовка оказались главными недостатками наших полицейских в 2011‑м.

Тогда же было признано, что боевая и спортивная подготовка полицейских хромает из-за острого дефицита полигонов, стрелковых тиров и спортивных сооружений, а также нехватки профессиональных инструкторов по огневой и физической подготовке. Как показал последний теракт в Алматы, сделанные выводы так и остались на бумаге.

Любое массовое увольнение должно сопровождаться мягкими мерами по подготовке профессиональных кадров. Без этого кадровая реформа бессмысленна, поскольку нет уверенности в том, что освободившиеся места займут подготовленные сотрудники. Наверное, поэтому переаттестация-2015 прошла скромно. Плановую аттестацию прошли более 25 тыс. сотрудников органов внутренних дел. По ее результатам 19,6 тыс. сотрудников соответствуют занимаемой должности, понижены в должности 282, уволены 2.

Статистика всех накажет

Чем уж точно могут похвастаться реформаторы полицейской службы, так это изменением системы оценки, которая на постсоветском пространстве, кроме Казахстана и Грузии, нигде не менялась.

Правительство РК в 2011 году внедрило новую систему учета, смысл которой заключался в следующем: полицейский регистрирует преступление сразу же в базе прокуратуры, то есть дело уже нельзя скрыть от надзорного органа. Комитет по правовой статистике и специальным учетам отчитался (КПСиСУ) по реформе: оказалось, что за 7 месяцев 2012 года уровень зарегистрированных преступлений в стране в сравнении с аналогичным периодом прошлого года возрос на 64,1%, в том числе тяжких преступлений — на 19,3%. Увеличение преступности произошло по таким видам преступлений, как: кражи — на 82,6% (c 55 тыс. до 100,5 тыс.), хулиганство — на 107% (с 4,5 тыс. до 9,2 тыс.), мошенничество — на 67,5% (с 7 тыс. до 11,7 тыс.), грабежи — на 35,3% (с 8,8 тыс. до 11,9 тыс.). Именно эти преступления раньше чаще всего укрывались полицейскими.

КПСиСУ заявил, «рост преступности произошел во всех регионах страны, что объясняется внедрением единой регистрации всех типов заявлений и сообщений, а также отходом от оценки общей раскрываемости преступлений, в том числе средней и небольшой тяжести, порождавшей погоню за показателями и, как следствие, укрытие преступлений».

Прозрачная статистика продемонстрировала всю ущербность ситуации, когда работу полицейских оценивают по показателю раскрываемости. Если отменить эту систему, тогда встает вопрос, какую нужно вводить. Мировой опыт показывает, что общественное мнение остается лучшей оценкой качества работы полицейских.

Помимо системы оценки в Казахстане также были попытки реформирования следствия. Так, принятая в 2015 году новая редакция Уголовно-процессуального кодекса отменила доследственную проверку и дознание, то есть уголовное дело возбуждается сразу после поступления заявления. Эта мера была нацелена на снижение коррупции в полицейской среде.

Местный на районе

Созданная в 2015 году местная полицейская служба (МПС) — одна из последних реформаторских инициатив, направленных на повышение прозрачности и ответственности блюстителей порядка перед обществом.

«По сути, местная полиция создана, чтобы уменьшить бюрократизм,— комментирует действующий полицейский на условиях анонимности. — Отныне аким напрямую дает указание местной полиции. До этого, если нужно было организовать охрану массового мероприятия, требовалось согласовать рабочие моменты с начальником ДВД, который согласовывал свои действия с центром. Следующий плюс заключается в новом подходе, поскольку ДВД ориентируется на статистику преступления, соответственно, бросает больше сил на те участки, где растет криминал. Акимат же больше руководствуется качественными показателями, такими как общественное мнение. И если общество сигнализирует, что нужно проработать какие-то определенные вопросы, то аким будет направлять силы местной полиции туда».

Казалось бы, в законодательстве заложен механизм отчета руководителя МПС перед акимом и маслихатом. Но проблема в том, что сам аким назначаемая фигура, а депутаты маслихата избираются формально. Поэтому глупо ожидать от работы местной полиции какой-то открытости и прозрачности.

Более того, система двойного назначения руководителя МПС области и города, когда кандидатура представляется министром и утверждается акимом, может создавать трения между центром и регионом.

Стоит отметить, что финансирование МПС полностью осуществляется за счет местного бюджета. Известен опыт Польши начала 1990‑х, когда недостаточное финансирование привело к росту коррупции, причем полицейские нередко пользовались незаконными схемами не только для личного обогащения, но и для поддержания работы. Наша налоговая система построена так, что в стране больше дотационных регионов и городов, что может привести к снижению качества работы местной полиции.

Впрочем, говорить о децентрализации полицейской службы с созданием МПС не приходится. «Полагаю, что нам удастся создать свою казахстанскую модель местной полиции. Но речь не идет о полной децентрализации полиции. Принципиально важно, что мы сохраняем единство и целостность системы Министерства внутренних дел»,— подчеркнул Калмуханбет Касымов, представляя законопроект о МПС в 2015 году.

Таким образом, очень краткое погружение в полицейские реформы показывает, что после крупной неудачи с ГСК реформаторы решили действовать не спеша. И выстроили процесс переформатирования следующей последовательности: отсекли несвойственные современной полиции функции; провели кадровую реформу; сейчас пытаются повысить прозрачность.

Косметика не помогла

Однако перечисленные реформы не создали полицейскую службу сервисного типа, не повысили профессионализм сотрудников, не уменьшили коррупцию в этой среде.

«В системе есть коррупционеры,— комментирует действующий полицейский на условиях анонимности. — Но это не повсеместно. Наглый и продажный полицейский — это, может быть, справедливо лишь в отношении четверти всего состава. Проблема в том, что негативная информация о полицейском легко тиражируется, а новость, где полицейский спасает чью-то жизнь, обществу, к сожалению, не интересна. Не замечая позитивные примеры, общество уверено, что полицейские сплошь и рядом продажные».

«Полиция стала бизнесом,— сетует ветеран МВД. — Если сравнивать профессионализм советского милиционера и нынешнего полицейского, то разница в пользу первого. В то время люди действительно работали. Да, была коррупция, но не в таких масштабах, да и шли в розыск, потому что это было призвание. Мой бывший коллега сейчас занимает высокий пост в Астане. Он говорит, что в комитете только трое работают, остальные приходят, чтобы отметиться. То есть в органах сейчас процветает непотизм».

Политолог Данияр Ашимбаев подчеркивает, то в информационных сводках пропал криминал в чистом виде. «Если раньше арестовывали сбытчиков наркотиков, сутенеров, перевозчиков нелегальных мигрантов, то сейчас за эти дела привлекают сотрудников правоохранительных органов, которые в конкурентной борьбе выдавили представителей криминала,— говорит собеседник. — Сегодня большинство людей, которые идут в правоохранительные органы, идут туда не охранять общественный порядок, а зарабатывать деньги на разных схемах».

Стоит ли вешать всех собак на полицейских, если рядовые сотрудники сами не защищены от произвола начальства? «В Уголовно-процессуальном кодексе не прописаны права следователя. Если он проявит принципиальность, то у него без труда можно забрать дело. И это как минимум. Когда готовили новую редакцию УПК, я говорил, что нужно расписать права следователя, хотя бы вернуть те, которые были в советское время»,— подчеркивает главный редактор журнала «Правовая реформа в Казахстане» Сергей Злотников.

Работа участкового, который сегодня входит в состав местной полиции, отражает качество службы. Участковый инcпектор, согласно правилам организации деятельности участкового полицейского, два раза в год должен провести полный поквартирный обход, а также каждый квартал отчитываться перед населением. Кроме того, участковый должен назначаться с учетом мнения местного населения, для этого местная администрация и полиция должны организовывать собрания. Однако по данным аналитического центра «Стратегия», в 2015 году только 30% опрошенных сказали, что знают, как зовут участкового, 28% — знают в лицо, 37% — не знают, не знакомы и никогда не видели своего участкового.

Читайте редакционную статью: Дорогая полиция

Статьи по теме:
Казахстан

От практики к теории

Состоялась презентация книги «Общая теория управления», первого отечественного опыта построения теории менеджмента

Тема недели

Из огня да в колею

Итоги и ключевые тренды 1991–2016‑го, которые будут влиять на Казахстан в 2017–2041‑м

Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности