Реформоудержание

Правительству рано или поздно придется пойти на радикальные изменения в экономике

Реформоудержание

Восстановление роста в экономике, зафиксированное по итогам II полугодия текущего года (0,1%), пока не дает возможности широким кругам экспертного сообщества говорить о том, что Казахстан миновал дно нынешнего кризиса. По-прежнему угрожающе выглядит инфляция (в августе — 17,6% к аналогичному месяцу прошлого года), слабо — промышленность и розничная торговля, показавшие, соответственно, снижение на 2,3% и нулевой рост по итогам января-августа. Оптимистичными кажутся лишь данные по безработице, которая на протяжении нескольких лет не отклоняется от пятипроцентной отметки.

Критика и нарастание нервозности из-за экономического кризиса, провала одних важных реформ и неэффективной реализации других послужили причиной для отставки правительства Карима Масимова. После девальвации тенге в августе прошлого года он заявил о переходе к новой экономической политике, но правительство за год так и не продемонстрировало, что она собой представляет. Новый кабинет, который возглавил первый заместитель Масимова Бакытжан Сагинтаев, пока о разработке новой экономической политики не рапортует. Те меры, которые предлагаются экономическим блоком, нельзя назвать революционными, но именно таких изменений требует ситуация, считают неправительственные эксперты.

План «А» не сработал?

Необходимость смены экономической политики — то, что Астана декларирует с начала 2000‑х. Однако с тех пор зависимость экономики от ресурсного сектора только укрепляется.

Происходит это по всем направлениям: в нефть и газ направляется все больше инвестиций, как внутренних, так и прямых иностранных, на этот сектор приходится большая часть промышленного производства и выручки промышленных предприятий. Нефтегазодобывающие компании являются лидерами в производительности труда (рассчитанной как отношение стоимостного объема производства и количества занятых), обгоняя по этому показателю предприятия обрабатывающего сектора. Вес нефтяного сектора в экспорте находится на уровне 70–80%. Поэтому, составляя прогноз роста экономики Казахстана, аналитики ориентируются на нефтяные цены в большей степени, чем на планы правительства и Нацбанка, касающиеся госинвестиций и инфляции.

Все больше опирается на углеводородный сектор бюджет. Создание в 2000 году по опыту других стран-нефтеэкспортеров Национального фонда (НФ), аккумулирующего все налоговые и неналоговые поступления от нефтяной промышленности, не помешало правительству в ходе кризиса 2008–2009 года ввести экспортную таможенную пошлину на нефть, сборы которой поступали бы в бюджет напрямую. Кроме того, каждый год происходило увеличение трансфертов из НФ, в нынешнем бюджете уровень трансферта определен почти в 3,7 трлн тенге, что составляет 42,2% доходной части.

В отдельных регионах (Актауской и Атырауской областях) нефтегазодобыча стала главным работодателем с вытекающими отсюда обязательствами и ожиданиями населения в регионах присутствия. Однажды уже стало фундаментом для трудового конфликта, переросшего в беспорядки (декабрьские события 2011 года в Жанаозене).

Снизить нефтезависимость экономики была призвана программа «новой индустриализации» (ГПФИИР), запущенная в 2010 году на пять лет с перспективой продления на такой же срок в 2015‑м. Однако еще на старте было понятно, что масштаб преобразований и инструментарий не позволит решить задачу быстро.

Результатом первой пятилетки индустриализации стал ввод свыше 700 крупных, средних и малых частных проектов в несырьевых отраслях. Проекты программы активно финансировались государством, нацкомпаниями и государственными институтами развития. В структуре промышленности доля обрабатывающего сектора по итогам пяти лет даже немного сократилась (добыча нефти в эти годы выросла), а единственный позитивный эффект программы на этом этапе состоял в том, что удалось мобилизовать центральные и местные органы власти, а также квазигоссектор на совместную работу по привлечению инвестиций. Однако успехи этой работы еще предстоит оценить.

Еще один результат ГПФИИР: власть на всех уровнях смогла с удовлетворением признать, что работа по диверсификации экономики ведется, и представить в качестве аргументов многочисленные отраслевые программы, карты индустриализации, структуры вроде центров обслуживания предпринимателей и инвесторов. Результативность программы можно было бы оценить по ее собственным индикаторам, но их несколько раз пересматривали еще по ходу реализации, и в результате большая часть целей была закрыта.

Спад цен на нефть в конце 2014 года показал, насколько значителен реальный эффект диверсификации экономики по итогам десяти лет. Темпы роста экономики сократились, начался кризис в промышленности. Положение усугубила не самая последовательная монетарная политика: несмотря на обвал курса российского рубля в декабре 2014‑го, Казахстан еще почти девять месяцев пытался фиксировать курс, приведя импортозависимую экономику к середине года к дефляции, а к концу — к скачку инфляции. Стресс-тест едва выдержали новые отрасли, вроде автомобилестроения, железнодорожного машиностроения, электромашиностроения, непросто пришлось пищевой промышленности и химпрому.

Еще в конце 2014‑го президентом Нурсултаном Назарбаевым была предложена программа «Нурлы жол» на 2015–2019 годы, названная «новой экономической политикой». Новизна ее состояла в том, что правительство начинало активнее вливать деньги из НФ в экономику, направляя их в жилищное строительство, строительство автодорог и железнодорожных магистралей, а также на поддержку малого и среднего бизнеса и отдельных проектов в обрабатывающей промышленности.

По набору целей и инструментов «Нурлы жол» — классическая контрциклическая политика, позволяющая восполнить угасающий частный спрос государственным. Целям диверсификации экономики эта программа (или политика, если угодно) служит косвенно: совершенствуя дорожную инфраструктуру в ближайшие годы, Казахстан усиливает свой транзитный потенциал и создает предпосылки для переключения части товарооборота между Китаем и Европой на себя.

Если о результативности «Нурлы жол» говорить пока рано, то эффект от программы уже заметен. Строительный сектор растет опережающими экономику темпами (по итогам I полугодия 2016‑го — на 6,6%), вводимые площади жилья превосходят докризисный уровень (2007‑го).

Основные же наши перспективы связаны с ценами на нефть и объемом ее добычи внутри страны, а также с ситуацией в экономиках России и Китая. Позитив в том, что нефть пока удерживается в коридоре 40–50 долларов за баррель, в России, судя по всему, спад достиг дна, и дальше будет полегче, а перспективы экономики Поднебесной явно недооценили: и розничная торговля, и строительство, и промышленность в последние месяцы не тормозят, а ускоряются. Правда, тоже в основном за счет государственных инвестиций.

Драйверы из казны

Смену политик очень часто связывают с кадровыми перестановками в высших эшелонах власти. Дескать, новые, свежие люди с незамыленным и непредвзятым взглядом приносят новые идеи и решения. Но стоит ли ожидать, что после ротации в правительстве, произошедшей в минувшем сентябре, экономическая политика правительства изменится?

Правительство Карима Масимова, с которым страна вошла в этот кризис и пережила самые неприятные моменты с девальвацией и падением цен на нефть ниже отметки в 30 долларов, разработать новую экономическую политику не смогло. Максимумом его возможностей стала работа на пределе эффективности с учетом сложившихся внутри кабинета сдержек и противовесов. Возможно, в том числе и поэтому в сезон осень-2016 Казахстан вступил с обновленным правительством.

Перестановки почти не изменили состав экономического блока кабмина. Остался на своем посту министр национальной экономики Куандык Бишимбаев, обосновавшийся в министерском кресле в мае после отставки Ерболата Досаева из-за протестов против земельной реформы. Тогда же в правительство пришел Аскар Мырзахметов, сменивший на посту министра сельского хозяйства Асылжана Мамытбекова, уволившегося по той же причине, что и Досаев. Несмотря на критику президента, сохранил кресло министра финансов Бахыт Султанов. Канат Бозумбаев руководит Министерством энергетики тоже с весны. И только ушедшего в столичные градоначальники Асета Исекешева на капитанском мостике Министерства по инвестициям и развитию в новом кабинете сменил его давний заместитель Женис Касымбек.

Главное изменение было связано с повышением Бакытжана Сагинтаева: в Акорде решили привлечь на место бывшего первого зама премьера, курирующего экономику, человека извне кабмина, и выбор пал на президента КТЖ Аскара Мамина. И хотя последний обладает огромным опытом преобразования квазигосструктур, вряд ли бывший президент КТЖ выступит в новом правительстве на главных ролях. Иными словами, новую экономическую политику будет разрабатывать старый экономический блок правительства. Люди, которых реформаторами назвать сложно.

Это важно подчеркнуть, поскольку задача разработки новой экономической политики перешла к кабинету Сагинтаева абсолютно нерешенной, а ситуация в экономике почти не улучшилась. Судя по заявлениям, в текущем списке драйверов роста, на которые указывает новый кабмин, сочетаются как старые, так и новые: индустриализация, транзит, жилстроительство, приватизация, развитие массового предпринимательства.

Как можно судить из доклада министра национальной экономики, сделанного 26 сентября перед мажилисом, главный механизм запуска этих драйверов — государственная поддержка, которая должна стимулировать частные инвестиции. Например, индустриальная политика сосредоточится на поддержке исключительно конкурентоспособных проектов, в перспективе до 2019 года сюда пойдут 600 млрд тенге из бюджета «с условием привлечения 3,6 трлн тенге частных инвестиций».

В жилищное строительство бюджетные средства пойдут через программу «Нурлы жер», которая предусматривает госсубсидирование ипотеки, финансирование строительства кредитного жилья и вложения в инфраструктуру для развития индивидуального строительства жилья. Поскольку программа еще находится в стадии разработки у Минэка, то и бюджет ее пока не утвержден.

«Массовое предпринимательство», судя по докладу министра, планируется стимулировать прежде всего на селе и за счет микрокредитов по госпрограмме «Дорожная карта занятости». Транзитный потенциал усиливается за счет активных государственных инвестиций в транспортную инфраструктуру в рамках антикризисного «Нурлы жол». И, пожалуй, единственным драйвером, обеспечивающим не расходование денег из казны, а ее пополнение, является приватизация.

Но это стратегические направления, а на тактическом уровне новое правительство сосредоточено на решении таких текущих задач, как борьба с ценами, усиление кредитной активности и подготовка к осенне-зимнему периоду. Инфляцию правительство собирается тормозить в том числе и директивно, устанавливая рекомендуемые цены на товары.

Крепкий бюджет на первом месте

Стабильная макроэкономика — тот приоритет экономической политики, который не могло не обозначить новое правительство. Достичь стабильности планируется главным образом по двум генеральным направлениям — снижению инфляции и сокращению роста госдолга.

Позиция Минэка такова, что на инфляцию будут давить со всех сторон: регулируя цены тем или иным образом, предпринимая товарные интервенции, стимулируя импортозамещение. Комплекс насколько логичный, настолько и открытый для критики, ведь административное регулирование цен только усилит их искажение и непременно даст знать о себе в дальнейшем. Такую же службу могут сослужить товарные интервенции местных исполнительных органов. А об эффективности импортозамещения в наших условиях спорят уже не первый год.

Что же касается госдолга, то тут противоречия правительства с экспертной средой еще более серьезные. План Минэка в том, чтобы сократить дефицит бюджета с 1,2 до 1,0% ВВП в основном через увеличение доходной части. «К первоочередным задачам налоговой реформы в нересурсном секторе относятся повышение собираемости налогов при неувеличении текущих ставок и повышение прозрачности и стабильности налоговой системы для добросовестных налогоплательщиков,— отметил г-н Бишимбаев в одном из своих последних выступлений. — В ресурсном секторе основной акцент должен делаться на стимулировании инвестиций в новые месторождения при сохранении бюджетных доходов от текущих месторождений».

Сокращение расходной части, по этому плану, может произойти только вследствие оптимизации индустриальных программ, субсидий и неэффективных бюджетных расходов. «Продолжится политика сокращения капитальных затрат бюджета через концентрацию бюджетных инвестиций только на проекты с высокой социально-экономической отдачей и высвобождение ниш для частных инвестиций. Государственные расходы будут на уровне, обеспечивающем поддержание совокупного спроса и инвестиционной активности»,— указано в прогнозе Минэка на 2017–2021 годы.

Тонкость тут в том, что проектом с «высокой социально-экономической отдачей» может быть признан любой мегапроект, связанный с организацией какого-нибудь крупного международного мероприятия или внутригосударственной инициативой. Примеров таких проектов, которые по ходу реализации обрастают коррупционными делами, достаточно. Поэтому необходимы более конкретные ограничения. А вводить их, не задев чьи-то интересы, в наших условиях сложно.

Как минимум, не увеличивать, а как максимум, постепенно сокращать расходы бюджета за счет неэффективных трат и законодательно зафиксировать максимально допустимый размер расходов республиканского бюджета в процентах от ВВП предлагает руководитель центра прикладных исследований «Талап» Рахим Ошакбаев. Его предварительное предположение по данному лимиту — 16,5% ВВП. Бюджетный маневр, по мнению эксперта, должен состоять именно в оптимизации расходов, а не в повышении налоговой нагрузки на МСБ. «По нашим расчетам, при плановых расходах республиканского бюджета на 2017 год в объеме 8,6 триллиона тенге потенциал оптимизации составляет порядка 600 миллиардов»,— подчеркивает он.

Другая сторона проблемы госдолга в том, что на самом деле он выше, чем это отражено в официальной статистике, поскольку там не учитываются долги квазигоссектора. По данным Halyk Finance, с учетом внебюджетного госфинансирования, с 2007 года государство профинансировало ФНБ «Самрук-Казына» на сумму 2,9 трлн, НУХ «Байтерек» — 1 трлн, «КазАгро» — 552 млрд, и Фонд проблемных активов — на 380 млрд. К этому стоит прибавить расходы Нацфонда на приобретение облигаций нацхолдингов на 1 трлн тенге и операцию по приобретению 10‑процентной доли КМГ Нацбанком на 750 млрд тенге.

«Государственный бюджет не отражает всех государственных доходов и расходов и не показывает полную картину с государственными финансами. В частности, вне бюджета большие средства вливаются в экономику напрямую из Нацфонда,— делают вывод Мурат Темирханов и Асан Курманбеков из Halyk Finance. — В последнее время вызывает озабоченность, что вне бюджета стали осуществляться государственные расходы и финансирование за счет эмиссии НБРК».

Но и обслуживание официально зафиксированного госдолга уже начинает обходиться недешево: по сравнению с 2014 годом вес этой статьи расходной части госбюджета увеличился с 3,1 до 6,1%. Для сравнения, вес здравоохранения — 10,7%, образования — 17,1%. При этом независимые аналитики сходятся во мнении, что пик выплат по обязательствам еще не наступил.

По-видимому, именно с сокращения обязательств, оптимизации расходной части бюджета, кардинального сокращения доли госсектора и должна начаться реализация экономического плана «Б», который по всем параметрам будет либеральным, а, возможно, даже либертарианским. Об этом много говорили в конце прошлого года, после девальвации, но реальных подвижек мы так и не увидели. Хотя именно время — самый дорогой ресурс нынешнего правительства — тает все быстрее и быстрее. Пожалуй, даже быстрее, чем средства Нацфонда.

Читайте редакционную статью: Двадцать лет спустя

Семь официальных тезисов о макроэкономике

Приоритеты среднесрочной макроэкономической политики определены Минэком в прогнозе социально-экономического развития РК на 2017–2021 годы. Вот как они выглядят:

1. Сохранение макроэкономической устойчивости и стабилизация финансового сектора за счет повышения эффективности регулирования государственными финансами, совершенствования денежно-кредитной и валютной политики, обеспечения стабильности финансового сектора для увеличения кредитования экономики. Первостепенной задачей финансовой устойчивости будет обеспечение условий для устойчивого долгосрочного экономического роста и удержания инфляции в целевом коридоре.

2. Стимулирование экономического роста и повышение конкурентоспособности экономики через развитие сферы профессиональных и деловых услуг, связанных с обслуживанием промышленного производства: инжиниринг, телекоммуникации, геологоразведка, Индустрия 4.0, а также развитие АПК путем проведения косвенно-индустриальной политики, трансферта технологий и компетенций.

3. Развитие конкуренции и частного капитала путем формирования качественной институциональной среды с четким ограничением участия государства в экономике через эффективное применение инструментов антимонопольного регулирования в соответствии со стандартами ОЭСР.

4. Широкое внедрение цифровых технологий в экономике путем развития электронного правительства и обеспечения полного широкополосного доступа в интернет для повышения качества жизни населения и конкурентоспособности экономики.

5. Совершенствование социальной политики, направленной на обеспечение социальной стабильности в стране и стимулирование занятости, продолжение модернизации сфер образования, здравоохранения и социальной защиты в рамках новых государственных программ до 2020 года.

6. Формирование эффективной системы государственного управления через модернизацию государственного аппарата, основанного на принципах меритократии, результативности и ориентированности на потребителей, автономности, компактности и эффективности.

7. Адаптация экономики и бизнеса к условиям функционирования в новых экономических интеграционных объединениях. Международная интеграция Казахстана будет осуществляться в соответствии с целями и задачами, определенными в Концепции внешней политики РК на 2014 — 2020 годы.

Статьи по теме:
Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом

Тема недели

От чуда на Хангане — к чуду на Ишиме

Как корейский опыт повышения производительности может пригодиться Казахстану?

Тема недели

Доктор Производительность

Рост производительности труда — главная цель, вокруг которой можно было бы построить программу роста национальной экономики