Сны на «подушке безопасности»

Нацфонд тратится не на развитие экономики страны, а на латание дыр в бюджете и замещение кредитов банков

Сны на «подушке безопасности»

Нынешний «тихий» кризис отразился на казахстанской экономике не менее сильно, чем предшествующий, глобальный, 2008 года. Его признаки — не мифические — население может видеть и оценить. Торговые сети сокращают свое присутствие в Алматы: GreenMart закрыла свой гипермаркет на проспекте Суюнбая, «Рамстор» ушел из ТРЦ «Алтын Тараз». Напомним, что предыдущий кризис лишил южную столицу сети магазинов SM Market и Gross. Девальвация и падение покупательской способности населения — главные причины, что сейчас, что в прошлом. Еще одна — рост арендной платы. Собственники торговых площадей привязывают ее к курсу доллара, что невыгодно торгующим организациям, получающим выручку в тенге, после девальвации. Замедлилась динамика розничной торговли: по данным комитета по статистике Министерства национальной экономики (КС МНЭ), ее объем по итогам первого полугодия 2016 года ниже прошлогоднего показателя на 0,7%.

Торговля — лишь одна из отраслей, испытывающих давление низких цен на нефть и опосредованно — снижения внутреннего спроса. По данным Национального банка («Краткий обзор экономики» за январь-июнь 2016 года), краткосрочный экономический индикатор в первом полугодии уменьшился на 0,7% по сравнению с тем же периодом прошлого года из-за ухудшения показателей промышленного производства: упали объемы в горнодобывающей отрасли, торговле и связи. ВВП, по данным за I квартал 2016 года, снизился на 0,1%.

Деловую активность в промышленности и сельском хозяйстве, ежеквартально замеряемую КС МНЭ на основании опросов предпринимателей, ограничивают проблемы с финансированием. Дефицит оборотных средств как фактор, негативно влияющий на деятельность во II квартале 2016 года, назвали более четверти опрошенных промышленных предприятий и 20% сельхозпредприятий. До 13% аграриев считают барьером для ведения бизнеса высокие ставки по кредитам.

Банковское кредитование становится недоступной роскошью с учетом сложности получения и средневзвешенных ставок вознаграждения, доходящих до 17% годовых (график 1). Кредит практически остановился. В конъюнктурном обзоре реального сектора экономики Нацбанка приводятся такие данные: во II квартале 2016 года всего 5% инвестиций в основные средства были сделаны за счет банковских займов, 64% — за счет собственных средств; 15% оборотных средств были профинансированы банками, собственные средства составили более 84% оборотки. И спрос на кредиты также невысок: только 22% предприятий с апреля по июнь обратились в банки за финансированием и почти 6% из них получили отказ.

И это притом, что в Казахстане действуют госпрограммы поддержки предпринимателей: «Дорожная карта бизнеса — 2020», «Агробизнес-2020», Программа развития моногородов, по которым предусмотрено снижение стоимости кредита за счет государственного субсидирования ставок вознаграждения. В последние годы все крупные и средние банки вовлечены в эти программы и время от времени рапортуют об освоении очередного транша бюджетных средств.

Участие государства в финансировании предприятий на фоне отсутствия впечатляющих результатов в условиях, близких к рецессии, заставляет все чаще поднимать вопрос об эффективности использования средств из казахстанских резервов — ЕНПФ и Национального фонда.

Покрываем дефицит

Принято считать, что первый раз НФ распечатали для борьбы с последствиями глобального кризиса в 2009 году. Но, по данным Министерства финансов, в 2001 году, то есть через год после создания НФ, деньгами из фонда заткнули дыру в бюджете.

Сумма совсем небольшая — 7,5 млрд тенге. Но уже с 2007 года вливание нефтяных денег в бюджет носит регулярный характер. Гарантированный трансферт из НФ, размер которого в то время еще не был зафиксирован, покрывал ненефтяной дефицит бюджета и должен был расходоваться исключительно на финансирование программ развития. В 2005‑м была принята Концепция формирования и использования средств Национального фонда РК, которая четко определила перечень источников поступлений в НФ, и активы фонда стали очень быстро расти. Этому способствовала и благоприятная конъюнктура мировых сырьевых рынков: экономика прибавляла почти 10% в год. И именно в этот момент было принято решение об использовании нефтяных накоплений. Тогда власти как раз начали задумываться о снижении ненефтяного дефицита за счет диверсификации экономики. В начале 2000‑х появились программы развития, которые обещали уход от нефтяной зависимости: сначала госпрограмма по импортозамещению, а затем стратегии индустриально-инновационного развития.

Но уйти не успели: маятник качнулся в другую сторону. Кризис 2008 года и падение цен на нефть вновь заставили вспомнить о необходимости развития экспортно ориентированных отраслей. В 2009 году Кайрат Келимбетов, в то время глава ФНБ «Самрук-Казына», в интервью «Эксперту Казахстан» поделился очередной версией диверсификации по-казахстански: выйти на мировые рынки с более высокими переделами сырьевой продукции. «Химия, нефтехимия, металлургия — те отрасли, которые мы будем развивать, за ними будущее Казахстана»,— подчеркивал г-н Келимбетов. Приоритеты менялись не раз, например, в 2010‑х годах на первый план вышло машиностроение.

После того как кризис пошел на спад, были приняты масштабные госпрограммы: ГПФИИР (2010–2014 годы) и ГПИИР, которая действует в настоящее время и окончится в 2019‑м. В 2010 году появилась и новая Концепция формирования и использования средств Национального фонда. Главной новацией стало фиксирование гарантированного трансферта из НФ в объеме 8 млрд долларов. Эта величина может меняться в зависимости от состояния экономики: увеличиваться до 9,2 млрд долларов при снижении темпов роста или уменьшаться до 6,8 млрд при росте выше прогнозного.

Кроме того, существуют еще целевые трансферты, сумма которых не закреплена законодательно: выделение согласно концепции «на реализацию неокупаемых, но социально значимых крупных проектов предусмотрено только по поручению президента РК при отсутствии альтернативных источников их финансирования».

Распечатал, два печатал

Целевые трансферты использовались несколько раз в последние годы. В 2009 году 10 млрд долларов из нефтяной копилки были направлены в наиболее пострадавшие отрасли. Программа антикризисных мер охватила финансовый, строительный, агропромышленный сектора, МСБ. Кроме того, часть средств была направлена на рефинансирование ипотечных кредитов; часть (190 млрд тенге) с весьма размытой формулировкой — на индустриальные и инфраструктурные проекты. Больше всего денег получили коммерческие банки: через них пошли средства на кредитование МСБ, рефинансирование ипотеки. Кроме того, ФНБ «Самрук-Казына» вошел в капитал системообразующих БВУ, выкупив часть акций у Казкоммерцбанка и Народного банка (порядка 20%), у БТА Банка — более 75%. Докапитализация рассматривалась как помощь банкам в очистке портфелей от неработающих кредитов, но реальное снижение доли NPL по сектору мы увидели только восемь лет спустя — в 2015 году.

Очередной целевой трансферт — 1 трлн тенге — был выделен в 2014 году. График цен на нефть еще не приобрел вида пикирующей кривой, держась на отметке около 100 долларов/баррель, да и о кризисе, признаки которого усилились год спустя, никто в Астане не догадывался. Причиной государственной щедрости, очевидно, стала февральская девальвация тенге. Отечественное производство замедлилось, потому что в его основе лежат импортные составляющие — материалы, оборудование, технологии, которые дорожают от ослабления тенге. При девальвации увеличивается нагрузка на валютных заемщиков, растут неплатежи по долгам перед банками, портфель ухудшается. Растут цены — ослабление нацвалюты в импортозависимой экономике сопровождается усилением инфляции, падает благосостояние населения и покупательский спрос. Но эти последствия девальвации были ожидаемы: Казахстан уже имел опыт 2009 года.

В 2014 году появилась новая проблема, которую девальвация тенге могла в какой-то мере решить, но не решила в силу небольшого масштаба ослабления нацвалюты,— девальвация рубля, что давало конкурентные преимущества российским производителям. Они могли предложить более конкурентоспособные цены на казахстанском рынке, чем внутренний производитель. Особенно преимущество россиян наблюдалось на рынке продовольствия. Не случайно из 50 млрд тенге первого транша банки не менее 25% должны были направить на кредитование местного пищепрома. Эта цифра была закреплена в Постановлении правительства от 14 апреля 2014 года, которым утвержден план совместных действий правительства и Нацбанка по обеспечению финансирования ПСМП в обрабатывающей промышленности.

Всего, как можно видеть в таблице 2, субъекты малого предпринимательства получили 100 млрд тенге через фонд «Даму», крупные предприятия профинансировал Банк развития Казахстана на 150 млрд тенге.

НУХ «Байтерек» привлек деньги НФ под облигационный заем на 20 лет под 0,1% годовых, предоставил их БРК и ФРП «Даму» под 0,15%, банкам они уже обошлись под 2%, конечный же заемщик получил кредит под 6% годовых. Максимальный срок кредита на инвестиции — 10 лет, финансирование оборотных средств — 5 лет. Условия для сегодняшнего дня просто сказочные, потому что такие дешевые длинные деньги действительно можно использовать на инвестиции. Понимая специфику нашего малого бизнеса — нужда в оборотных средствах у предпринимателей всегда выше, чем в инвестиционных,— правительство предусмотрело по первому траншу финансирование основных средств и рефинансирование действующих кредитов, по второму траншу предприятиям пищевой и обрабатывающей промышленности предоставляют и оборотку.

Что на выходе?

Схема освоения денег «НФ (бюджет) — институты развития — банки — заемщик» отработана и, скорее всего, меняться не будет. При Нацбанке создана комиссия по контролю за расходованием средств, выделенных из Нацфонда. Время от времени на сайте ЦБ публикуются отчеты комиссии, последний по времени — от 18 мая 2016 года. Отчет содержит только данные по освоению денег (всего 341 млрд тенге), которые пошли на целевое кредитование проектов в обрабатывающей промышленности, экспортерам и на субсидирование автокредитов. Об использовании остальных денег, а это 2/3 из 1 трлн тенге, неизвестно.

Отчеты комиссии формальны и не дают полную картину, как влияют средства Нацфонда на состояние отдельных предприятий: выросли ли объемы производства, увеличились ли продажи, вырос ли экспорт промышленной продукции, снизилась ли задолженность перед банками — ответов на эти вопросы не найдешь. Пока никто не озаботился оценкой эффективности использования денег из общенациональной «заначки».

Какие изменения произошли в обрабатывающей промышленности, мы попытались отследить по статданным за последние пять лет, результаты представлены в графиках 4–10. Обработка в целом по итогам 2015 года остается в плюсе в то время, как горнодобывающая отрасль показала отрицательный рост, что неудивительно в период падения цен на нефть.

Возможно, чиновники склонны связывать пусть почти нулевой, но рост обрабатывающей промышленности с финансированием из НФ, но динамика за пять лет показывает, что отрасль стагнирует, начиная с 2010 года. Что касается приоритетных для кредитования секторов, то явный рост в 2014 году показали производство напитков, продуктов питания, металлургия и химпром; в 2015‑м — легкая промышленность. Можно ли такую динамику напрямую связывать с увеличением финансирования за счет средств НФ? Хотя решение о выделении денег для МСБ было принято весной 2014 года, банкиры говорили о том, что раньше осени они первый транш не ждут.

С учетом сложных процедур принятия решения при финансировании за счет государственных средств до заемщиков эти деньги в лучшем случае дошли к зиме и вряд ли могли сильно повлиять на состояние бизнеса в том же году. После кризиса были годы, когда темпы роста отраслей превышали динамику 2014–2015 годов.

Не следует переоценивать влияние государственного финансирования, считает экономист, бывший вице-министр по инвестициям и развитию РК Рахим Ошакбаев: «Фундаментально размещение бюджетных/квазибюджетных средств в БВУ не решает проблемы с дефицитом ликвидности. Так, 200 миллиардов тенге составляют всего 1,6 процента от общего объема кредитования банками экономики» (подробнее см. «Трансферты — половина бюджета»).

На нефтяных деньгах зарабатывают все причастные к их освоению организации, кроме самого НФ. Разница между привлечением и размещением денег «Байтереком» — 0,5%, «Даму» и БРК, передавая деньги в БВУ, зарабатывают уже 1,85%, банки, кредитуя под 6%, имеют маржу на уровне 4%. Схема кредитования через банки оправданна, так как они обладают инфраструктурой, технологиями и специалистами. ФРП «Даму» не может в этом с ними тягаться. Но Банк развития Казахстана — также кредитная организация и выполняет те же кредитные функции, что и коммерческие банки. Если бы деньги в экономику шли через БРК напрямую, то можно было бы избежать накруток за посредничество и предложить предприятиям еще более дешевые деньги.

Читайте редакционную статью: Одни закрома и два выхода

«Вывозная» экономика

Своим мнением о функционировании Национального фонда Казахстана и его участии в развитии страны с «Экспертом Казахстан» поделился экономист Петр Своик.

— Объективное суждение об эффективности или неэффективности использования средств Национального фонда можно вынести только на основе реалистичного понимания подлинных целей его создания и поддержания. Официально провозглашенное предназначение — резервно-стабилизационное — только камуфлирует настоящую суть и никак не может быть принято за основу, как не выдерживающее элементарной проверки на логику.

Так, и в 2009 году, и в 2014–2015 годах на антикризисные мероприятия было потрачено всего несколько процентов от накопленного — зачем же копится такая большая сумма? Если в расчете на кризис, кратно больший, чем переживаемые масштабы, то такой катаклизм «сдует» прежде всего сами иностранные «ценные бумаги», в которых и копится такой «резерв».

Тезис о «фонде будущих поколений» еще более сомнителен. Неужели нынешняя экономика настолько совершенна и ныне живущее поколение настолько уже всем обеспечено, что остается копить для будущих? И откуда убежденность, что будущие поколения окажутся еще менее способными и удачливыми и без накоплений предков никак не проживут?

Так вот, подлинная суть создания НФ вытекает из «вывозной» концепции встраивания Казахстана в мировой рынок, по которой добываемого природного сырья вывозится на суммы заведомо большие, чем осваивается внутри страны. Ограничения на освоение накладываются, во-первых, нежеланием руководства конвертировать экспортный валютный избыток в потребительский импорт со строительством «нефтяного социализма» по саудитской модели. Что, наверное, правильно. Во-вторых, это определяется недостаточным желанием, подкрепленным неспособностью того же руководства, использовать валютные избытки на диверсификацию экономики с ослаблением ее экспортно-сырьевой и в целом внешней зависимости.

Связывающим же эти нежелания и неспособность мостиком является негласная, но твердая установка внешних кураторов (МВФ, ВБ…) на сохранение такой «вывозной» экономической модели.

В результате Национальный фонд Казахстана — это откровенное изъятие из национальной экономики «лишней» валютной выручки в пользу мирового финансового рынка, фактически бесконечное кредитование покупателей казахстанского сырья в настоящий момент и до «будущих поколений». За исключением так называемых гарантированных трансфертов из НФ в бюджет, которые являют собой обычный налоговый взнос сырьевых экспортеров, оформляемый таким извилистым способом.

В кризисных же перерывах Нацфонд — это возврат части валютных резервов в страну для поддержания платежного баланса и курса тенге, банков и всей остальной «вывозной» инфраструктуры.

В этом внешнем смысле использование средств НФ и в 2009 году, и ныне нельзя назвать «неэффективным». Валютный резерв используется по прямому предназначению — на поддержку «вывозной» экономической модели. Прежде всего банков второго уровня, которые (в отсутствии фондирования со стороны Нацбанка) являются фактически местными долларовыми дистрибьюторами третьего-четвертого уровней, перепродавцами внешних заемных ресурсов.

Если же говорить об эффективности использования запасов НФ с точки зрения интересов самой национальной экономики, то переломным критерием может стать не просто завод валюты во внутреннюю экономику, а в качестве национального инвестиционного и кредитного ресурса. Дешевого, разумеется, и целевым образом направляемого на реальное индустриально-инновационное развитие.

Это именно переломный момент, потому что с момента создания НФ и по настоящее время его подлинная цель даже не столько изъятие из национальной экономики валютных «излишков», сколько недопущение появления источника не внешнего и не долларового инвестирования и кредитования. Отсюда никак не объясняемая с точки зрения национального интереса ситуация, когда ЗВР Нацбанка и запасы НФ «копятся» в зарубежных ценных бумагах под фактически убыточный процент, тогда как экономика Казахстана накапливает в полтора раза больший внешний долг, кратно более дорогой в обслуживании.

ГПФИИР, запущенная в 2010 году по урокам кризиса 2007–2008 годов, никак не посягнула на внешнюю инвестиционно-кредитную монополию: финансирование ее объектов осуществлялось (и осуществляется) в основном через субсидирование ставок коммерческих банков. То есть поощряется не индустриализация, а поддержка инфраструктуры внешнего кредитования. Точно так же и запущенная в конце 2013 года программа «Нурлы жол», хотя и принципиально перевела Нацфонд из накопительного в расходный режим, внешнюю инвестиционную и кредитную монополию не отменила и не изменила.

Чтобы Национальный фонд стал действительно фондом национального развития, необходима правовая, организационная и (самое важное!) идеологическая институализация двух основ: а) правительство имеет стратегический индикативный и при этом конкретный (пятилетний и ежегодный) план индустриально-инновационного развития, расписанный по объектам; б) объекты этого плана имеют гарантированное финансирование в форме государственного инвестирования или кредитования из средств НФ.

Разумеется, нужны еще выделенная банковская инфраструктура для доведения до объектов ГПФИИР средств Нацфонда, механизмы недопущения утечки средств на финансовые спекуляции, но это уже подробности исполнения. И, разумеется, такое переформатирование неосуществимо без подключения к процессу общественности.

Трансферты — половина бюджета

Вновой концепции формирования и использования средств Нацфонда необходимо предусмотреть закрытый и понятный перечень направлений для целевого трансферта: прежде всего инфраструктура и развитие человеческого капитала, считает экономист Рахим Ошакбаев.

— Насколько эффективным вам видится вливание средств НФ в экономику Казахстана в 2014–2015 годах?

— Национальный фонд стал той «подушкой безопасности», которая позволила Казахстану преодолеть последствия мирового экономического кризиса 2007–2008 годов. Вместе с тем с того времени началось активное пользование средств НФ на разные цели, которое продолжается до сих пор. В последние годы, если мы говорим о целевых трансфертах, средства Нацфонда в основном направляются на реализацию программы «Нурлы жол», оценить эффективность которой возможно только после завершения строительства инфраструктурных объектов. Но, безусловно, с экономической точки зрения строительство инфраструктуры за счет средств НФ оправданно, поскольку ею будут пользоваться будущие поколения, для которых и сберегается нефтяной профицит. Неоднозначным является вопрос финансирования банков и компаний квазигоссектора за счет средств НФ. За период с 2007 года по 2016 год из Нацфонда квазигоссектору было выделено порядка 33,2 млрд долларов, при этом около половины средств — 15,8 млрд — пошло вне республиканского бюджета в виде покупки облигационных займов. Квазигоссектор получает средства через вклад в уставный капитал либо заимствования. Соответственно, отследить дальнейшую эффективность затруднительно. Сами госкомпании такую аналитику не ведут, а если ведут, то не публикуют. В целом очевидно, что процесс расходования бюджетных средств квазигоссектором непрозрачен.

— Возникает такое впечатление, что правительству не удалось поддержать экономику и предприятия за счет НФ: в 2015‑м и в первом полугодии 2016 года наблюдается замедление отраслей, особенно связанных с потребительским спросом. Возможно ли было направить деньги из НФ на поддержку внутреннего спроса?

— Бюджетное стимулирование является одним из возможных вариантов поддержки экономики в кризисное время. Совсем недавно правительство решило выделить на стимулирование экономического роста дополнительные 247 млрд тенге. Насколько мне известно, в настоящее время также планируется уточнение республиканского бюджета: расходы будут увеличены еще на 550 млрд. Насколько эффективно такое фискальное стимулирование экономического роста — большой вопрос. Для сравнения, в России принято решение зафиксировать расходы бюджета в номинальном выражении до 2020 года. Базовым условием наращивания государственных расходов являются фискальные возможности и бюджетная сбалансированность: структура доходов, долговая нагрузка и уровень сбережений. И здесь есть факты, которые тяжело игнорировать. Около 47 процентов — это трансферты из НФ, то есть половина расходов не обеспечена налогами. В 2015 году долг правительства вырос на 54 процента, в том числе внешний долг вырос в три раза. На 1 июля 2016 года долг правительства составил 9,1 трлн тенге — 26,8 млрд долларов. За последние четыре года долговая нагрузка на бюджет возросла в три раза. В 2016 году на обслуживание долга из республиканского бюджета планируется потратить 577 млрд тенге, больше, чем на образование.

— Как в таком случае контролировать — есть ли «выхлоп» от денег НФ, насколько эффективны субсидируемые проекты, сколько реально рабочих мест создается и так далее?

— В текущих условиях дефицита ликвидности по сути единственным источником фондирования банков стало государственное финансирование. Это бюджетные средства, средства НФ и ЕНПФ. В 2016 году через БВУ на кредитование МСБ направлено 200 млрд тенге из ЕНПФ. Фундаментально размещение бюджетных/квазибюджетных средств в банках второго уровня не решает проблемы с дефицитом ликвидности. Так, 200 млрд тенге составляют всего 1,6 процента от общего объема кредитования банками экономики. Это не решает и вопроса доступности кредитов, поскольку деньги того же ЕНПФ остаются дорогими. Соответственно, существенные бюджетные средства направляются на субсидирование процентной ставки по кредитам. Такая государственная поддержка бизнеса характеризуется низким уровнем охвата и не оказывает реального влияния на деловую активность и занятость в целом. К примеру, охват субсидиями по «Дорожной карте бизнеса» составляет всего 0,1 процента от общего числа субъектов МСБ. Поэтому очевидно, что должны быть запущены классические инструменты монетарного стимулирования экономики. Но для этого, конечно, необходимо решить вопрос с девальвационными ожиданиями и высокой волатильностью курса тенге.

— У вас есть представление о схеме расходования средств НФ целиком?

— Как я уже отмечал, очень тяжело консолидировать информацию об использовании средств Нацфонда по всем имеющимся каналам. В настоящее время существует три основных канала использования средств НФ: гарантированный трансферт, который зафиксирован на уровне 8 млрд долларов; целевые трансферты; облигационные займы.

На основе имеющейся в открытом доступе информации могу сказать, что за период 2007–2016 годов по всем трем каналам из НФ было выделено 102,3 млрд долларов, в том числе через гарантированный трансферт — 70,3 млрд, целевые трансферты — 15,3 млрд, облигационные займы — 16,7 млрд. Если бы эти средства не использовались в рамках республиканского бюджета, активы Нацфонда на сегодня составили бы 167 млрд, а инвестиционная доходность превысила бы три миллиарда ежегодно.

— На ваш взгляд, какие изменения нужны в законодательстве о Нацфонде, чтобы его использование было более прозрачным? Следует ли привлекать общественность к решению таких вопросов?

— Сейчас Министерством национальной экономики готовится проект новой концепции формирования и использования средств Нацфонда. К сожалению, ее редакции нет в открытом доступе и ее не обсуждает экспертное сообщество. Считаю, что в рамках новой концепции должны быть предусмотрены жесткие ограничения на использование средств НФ, в том числе запрет на покупку облигаций квазигоскомпаний и в целом на размещение средств в ценные бумаги внутри страны; закрытый и понятный перечень направлений для целевого трансферта — прежде всего инфраструктура и развитие человеческого капитала; снижение возможных отклонений фиксированного значения гарантированного трансферта. Необходимо зафиксировать совершенно новые подходы к открытости данных о доходах и расходах НФ. Для этого мы предлагаем использовать стандарты глобальной инициативы International Budget Partnership.

Статьи по теме:
Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности

Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом