Все дороги ведут в центр

Столица забрала у регионов реальные полномочия и финансы, взамен может получить экономический сепаратизм

Все дороги ведут в центр

Политолог, автор библиографической энциклопедии «Кто есть кто в Казахстане», Данияр Ашимбаев видит риск того, что в регионах элиты могут начать поддерживать неформальные структуры, чтобы надавить на Астану. Увеличение веса маслихатов, эффективные каналы обратной связи, налоговые реформы в пользу регионов — часть срочных мер, способных не допустить развития ситуации по негативному варианту.

Невидимая рука столицы

— Данияр Рахманович, почти три года назад правительство Казахстана анонсировало децентрализацию управления, предусматривающую передачу множества функций от центрального на региональный уровень. Как вы оцениваете эту реформу?

— Правительство не первый год проводит реформы, направленные на децентрализацию управления, но это только на первый взгляд. В действительности все больше реальных рычагов Астана с каждым годом забирает себе.

Помимо этого центр фактически контролирует все крупные бизнес-объекты в регионах и связанные с ними финансовые потоки. Сегодня все крупные нефтегазовые, горно-металлургические компании страны принадлежат либо транснациональным корпорациям, офисы которых базируются в Астане или Алматы, либо структурным подразделениям национальных компаний. Поскольку предприятие фактически зарегистрировано в центре, то налоговые поступления уходят туда.

Самое важное — у центра нет системной региональной политики. Как мы видим, центр вмешивается, когда ситуация, откровенно говоря, доходит до ручки

Схожая ситуация в формировании остальной части налоговой базы. Налоговые реформы перенаправили основные платежи в госказну. Количество регионов-доноров — простая иллюстрация этому. Около десяти лет назад в стране областей-доноров было больше десятка; кроме нефтяных регионов, в бюджет приносил доход промышленный пояс страны — Павлодарская, Восточно-Казахстанская, Костанайская, Актюбинская, Карагандинская области. Сегодня регионы-доноры, а основные — это Алматы и нефтяные Атырау и Мангистау, можно пересчитать по пальцам одной руки.

— Каким образом финансовая зависимость влияет на самочувствие региональных элит?

— У региональных элит не осталось рычагов воздействия на финансовые потоки, которые создают крупнейшие предприятия регионов. Наиболее показательна история с крупнейшими компаниями Мангистауской области. «Мангистауский атомный энергокомбинат» вошел в «Казатомпром», «Мангистаумунайгаз» и «Каражанбасмунай» после нескольких сделок оказались в руках инвесторов из Поднебесной и КМГ, «Озенмунайгаз» в 2004 году вошел в компанию РД КМГ, причем не как самостоятельное юридическое лицо, а как производственный филиал.

Раньше, когда крупные предприятия платили налоги местной казне и не входили в нацкомпании, у регионов была возможность, по крайней мере, получать с них платежи и использовать их ресурсы на решение, например, социально-экономических и экологических проблем, влиять на кадровую политику. Теперь у регионов таких механизмов нет.

Центр, создав социально-предпринимательские корпорации (СПК), лишил областные акиматы последней собственной финансовой базы. Вначале в СПК собрали все активы, остававшиеся на балансе акиматов,— от месторождений до подсобных хозяйств. И поскольку эти активы оказались совершенно мозаичными, то никто толком не знал, что с ними делать. СПК изначально получили статус национальных компаний и были сгруппированы по межрегиональному принципу, то есть их вывели из подчинения местной исполнительной власти, и регион по сути остался без активов. Потом, так и не придумав, что с ними делать, СПК разделили и вернули акиматам.

— Что касается местных элит и крупных предприятий в регионах. В Жанаозене забастовщики требовали придать производственному филиалу «Озенмунайгаз» статус АО и сменить его руководство. Странные требования для простых рабочих, вам не кажется?

— В действительности эти требования исходили не от забастовщиков, а от некоторых представителей местной элиты. Конечно, эти пожелания никто из них официально не озвучивал, но вспомним 2008 год, когда впервые возник конфликт вокруг «Озенмунайгаза». По его итогам было заявлено, что головной офис РД КМГ переедет в Актау, а оператор «Кашагана» NCOC переедет в Атырау. Если NCOC перебазировался сразу, то по РД КМГ споры не утихают и по сей день.

Не удивительно, если у остальных появятся такие же претензии к крупным предприятиям своего региона, контролируемым центром. Мы ведь знаем, что на уровне республики крайне низкая эффективность управления и крайне высокий уровень коррупции. Отчеты Счетного комитета — прекрасное тому доказательство.

Ситуация, когда крупные активы сосредоточены в госхолдингах или аффилированы с их менеджментом, может, в принципе, провоцировать экономический сепаратизм. Правительство финансирует нацкомпании, которые вместо того, чтобы инвестировать и развивать проекты в первую очередь в регионах РК, открывают депозиты в банках второго уровня. Учитывая, что акционеры и топ-менеджеры коммерческих банков, как правило, связаны с руководством нацкомпаний и чиновниками правительства, выходит, что деньги вращаются в узком кругу финансовой олигархии. Регионы такой финансовой базы за редким исключением не имеют.

Раздавить регионала

— Обновляется ли центр новыми кадрами из регионов?

— Каналы продвижения кадров из регионов в центр практически закрыты. Это раньше в столицу забирали перспективных чиновников из областных и районных акиматов, а региональная элита инкорпорировалась в центральную посредством депутатства, рекрутинга, постоянного кадрового обмена. Однако к концу 90‑х, когда нормой стал командный принцип работы, названные каналы дали сбой.

Дело в том, что у нас высшие чины часто меняют свой профиль. Они не растут внутри одного ведомства и, как следствие этого, в разное время руководят различными госорганами, отраслями, регионами. Тот же Ерболат Досаев успел поработать в банковской сфере, побывать советником премьера, руководителем Минфина, Минздрава и Минэкономики. Такая смена амплуа провоцирует формирование проверенной команды, референтной группы, одна часть которой отвечает за пиар, другая — за хозяйство, третья — за администрацию, четвертая — за промышленность и так далее. Командный принцип перемещения лишает чиновника из региона перспективы, ведь ротация в столицу возможна, как правило, в составе команды.

Такая ситуация дел отражается на регионах. Если аким области не может продвинуть своего человека в столицу, то он закрепляет его на уровне области. Районная элита, не имея возможности пробиться в область, начинает закреплять своих людей на уровне района. То есть на всех уровнях возникает многоступенчатый зиккурат — внутри него можно перемещаться куда угодно, но подняться на следующий этаж затруднительно.

— Являются ли акимы областей точкой консолидации для региональных элит?

— Сильные акимы — люди опытные и харизматичные. Они отчасти могут заставить всех работать как одна команда, способны консолидировать местный бизнес, подчинить себе фискальные, силовые органы, депутатский корпус, партийные филиалы. Но, как известно, сильных акимов у нас мало. Средний аким, не говоря о слабом, в своей работе опирается только на функционал, прописанный в должностных инструкциях, и эффективно решать проблемы региона не может.

— Получается, что проблемы региона решают местные элиты?

— Региональные элиты раздавлены как явление. Их возможности локальны: они не могут провести своих людей в мажилис, влиять на распределение республиканского бюджета.

Неформалы из региона

— Раз региональные элиты подавлены, почему эксперты часто рассуждают о местных заговорах против акима области?

— В регионах подавлены политические и деловые элиты. Но как только они были выведены из системы, влияние начали набирать неформальные структуры. Прежде всего, это теневой бизнес. Подчеркну, не криминальный. Бизнес, который старается минимизировать налоговые платежи, работать в сферах, не слишком легальных и прозрачных, что возможно только при договоренности с соответствующими структурами.

Вторая неформальная группа — откровенный криминал, куда можно отнести наркоторговлю, рэкет, торговлю людьми, игорный бизнес, конторы по отмыванию денег. Криминал нужно относить к неформальным группам влияния, поскольку он тесно переплетен с теневым бизнесом и с госструктурами. Простой пример, если раньше СМИ писали об аресте наркопреступников, то сейчас мелькает информация об аресте сотрудников управления по борьбе с наркобизнесом за организацию каналов сбыта наркотиков.

Третья неформальная группа — традиционная или родовая знать. Здесь есть несколько нюансов. Во-первых, если смотреть издалека на Южно-Казахстанскую область, то кажется, что там есть два больших рода — коныраты и дулаты. И борьбу за кресло акима области выигрывают дулаты. Например, акимами ЮКО часто становились представители этого рода, из коныратов можно вспомнить, пожалуй, только одного, при котором сразу в акимате появились лица из одного шежире с вождем области. Но если увеличить объектив, то дулаты делятся на четыре подрода — ботпай, жаныс, сикым, шымыр, расклад которых учитывается уже внутри ЮКО. Второй нюанс: не нужно забывать, что многие области, тем более районы, у нас дотационные. В условиях скудных финансовых потоков консолидация элит по родовому признаку усиливается, поскольку система «свой–чужой» позволяет эффективнее контролировать трансферты, идущие из республиканского и областного бюджетов.

Четвертая неформальная группа — религиозная, которая в последнее время выходит на авансцену.

Все эти элементы представлены во всех регионах, но расклад неформальных структур от региона в регион разнится. Например, для представителей родов Старшего и Младшего жузов характерна высокая степень консолидации: они легко находят общий язык, договариваются о борьбе с противником. Для представителей родов Среднего жуза характерна индивидуальность, они не сильно консолидируются между собой. С другой стороны, эти неформальные структуры — не обособленные группы. Например, депутат местного маслихата вполне может участвовать в теневом бизнесе, быть представителем какой-либо религиозной группы.

Деньги и ротация

— Каким образом центр взаимодействует с регионами?

— Здесь проблема с обратной связью. Сегодня отбором кандидатов в депутаты занимается центр. Конечно, регионы могут их рекомендовать, но последнее слово остается все-таки за центром.

В одно время «Нур Отан», когда первым зампредом был Нурлан Нигматулин, активизировал общественные приемные, социальные советы, шел мониторинг настроений в регионах. Сильные региональные филиалы «Нур Отана» и фракции обеспечивали параллельную вертикаль управления, оказывая давление на акиматы. Но затем система зачахла. Это можно проследить по кадровой политике в филиалах партии: когда-то там сидели сильные работники, сейчас — пенсионеры или бывшие сотрудники акиматов, ушедшие оттуда в ходе очередной реорганизации.

Самое важное — у центра нет системной региональной политики. Как мы видим, центр вмешивается, когда ситуация, откровенно говоря, доходит до ручки. Возьмем Мангистаускую область, наиболее показательный пример. С 2003 года местная власть поднимала вопрос о создании центра адаптации оралманов и регулировании внутренней миграции, поскольку уже тогда в области наблюдался дефицит рабочих мест на фоне притока населения. Кстати, центры адаптации оралманов были созданы только в 2008–2009 годах, причем в других областях, только потом добрались до Мангистауской области. Вопрос, что «Озенмунайгаз» будет отчислять в местный бюджет, был решен только после известных событий 2011 года.

Практически перестали проводиться социологические исследования в регионах. Мониторинг ситуации в регионе осуществляется слабо. Да, по линии спецслужб поступает информация, которая позволяет время от времени выявить проблему и принять по ней решение. Но, как правило, многие проблемы натыкаются на нежелание центра вообще признавать наличие проблемы.

С другой стороны, собрать информацию — всего лишь полдела. Важны механизмы, позволяющие решать проблемы на местном уровне, локализовывать их. Но их у нас нет. «Нур Отан» одно время старался присутствовать в регионах: усиливал местные филиалы, пытался контролировать работу депутатов маслихата, влиять на акимат и силовые структуры. Однако партия власти забросила это дело.

— Какие инструменты есть в арсенале столицы в работе с регионами?

— Как правило, самые прямолинейные. Первое — кадровые перестановки. Если предыдущий аким, проваливший работу, из местных кадров, то столица назначает человека со стороны. Мол, местный не справился и отправляем сильную персону, политического тяжеловеса. Если же проваливается ставленник из центра, то назначается акимом выходец из региона. Мол, прошлый аким не учитывал интересы области.

Второй инструмент — программы по решению социальных проблем региона. Срочно увеличивается финансирование образования, здравоохранения, культуры, где-то на два-три года. Такие программы создают дополнительные финансовые потоки для местных элит. Ситуация сглаживается увеличением финансирования, что, конечно, проблемы в корне не решает, но дает краткосрочный эффект по снижению напряженности.

Мифы и легенды о регионах

— Могут ли неформальные элиты давить на акима, провоцируя недовольство у населения?

— Силовой вариант работает очень редко. Это во многом миф. Местные элиты могут позволить себе бороться со слабым акимом: организовывают информационное давление, если оно не действует, то провоцируют небольшие локальные беспорядки. Другими словами, проверяют реакцию акима. Если он идет на уступки, то начинается более массовое движение. В том же Жанаозене и формальные, и неформальные элитные группы говорили забастовщикам: «Ребята, молодцы, давайте еще немного поднажмем». То, что за этой акцией стояли некоторые представители местных элит, понятно. Вопрос в другом — идет ли речь о системности. Само понятие «региональная элита» весьма условно, речь не идет о монолите или четкой группе с едиными интересами. Напротив, эти группы испытывают больше конфликтов между собой, нежели с центром. То есть эксперты, видящие во всем руку региональных элит, несколько преувеличивают степень их сплоченности. Да, можно утверждать, что региональные элиты саботируют политику центра, но это допущение. Политику Астаны саботируют прежде всего сами институты центра.

— Какие еще мифы существуют?

— Неверно считать, что центр полностью контролирует регионы. Это не совсем так. Центр делает вид, что управляет, регионы — что подчиняются. В сегодняшней системе акимат — единственное управленческое звено. И поэтому возникло ощущение, что аким — местный царь и бог (по крайней мере, его наместник). В действительности реальных полномочий у местной администрации недостаточно, чтобы контролировать регион. Сгладить межведомственные противоречия, решить местные дрязги может только волевой и опытный аким, которых, как я говорил, у нас мало. В большинстве регионов акимы слабые, они издают в своих кабинетах приказы, на которые никто не обращает внимания.

— Выходит, что у региональной власти мало рычагов, следовательно, вопросами региона занимается центр?

— У него нет политической воли заниматься регионами, поскольку это требует системной, каждодневной работы. А у нас везде «стабильность, единство, модернизация».

— «Стабильность, единство, модернизация» — это идеологемы. Но в жизни проходят разные процессы, которые центру нужно контролировать в своих же интересах.

— Чтобы решить проблему, нужно ее сначала выявить. А у нас идеологемы и слабый мониторинг ситуации. В администрации президента есть уполномоченные по областям, которые как бы должны мониторить ситуацию в регионах. Но многих госинспекторов в регионах не знают. Одно время работали чрезмерно молодые люди без соответствующего опыта. Порой картина улучшается: подбирают людей, поработавших на позициях главы района и заместителя акима области, тех, кто имеет хоть какое-то понимание ситуации.

В цейтноте

— Как охарактеризовать нынешнее взаимоотношение центра с регионами, растут ли противоречия между ними?

— Противоречия между центром и регионами, безусловно, растут. Чтобы понять ситуацию, построим общую картину. Раньше экономику республики подталкивали два драйвера — нефтянка и банковский сектор. Кредитование позволяло увеличивать потребление казахстанцев, то есть развивать торговлю, строительство, сферу услуг, в том числе в регионах. Сверхдоходы от вывоза сырья позволяли столице направлять значительные суммы в регионы на социальные программы. Как ни крути, часть украденных казенных денег при 100 долларах за баррель больше, чем нетронутые бюджетные субвенции при 30 долларах за баррель. Перестали ли воровать бюджет при низких ценах на нефть — вопрос, конечно, риторический.

К тому же существуют неформальные каналы распределения финансов. Условно говоря, от астанинского олигарха деньги уходят туда, откуда он родом. Почти в каждом поселке воздвигнут памятник какому-нибудь батыру, бию или построена мечеть в честь великого предка. Другими словами, существует неформальный финансовый канал — украсть столько денег из местного бюджета невозможно. Таких объемов там просто нет, их можно получить только из крупных городов. Проблемы в экономике отрицательно влияют на эти неформальные каналы.

Так вот, сегодня политика правительства направлена на восполнение потерь финансовой олигархии от снижения цен на нефть и прочее сырье. Мы видим, что кабмин поддерживает крупные банки, нацкомпании и прочих «чемпионов». Но если где-то прибыло, то в другом месте убыло: деньги не доходят до социальных и региональных программ.

Кроме того, в 2014 году было создано несколько мегаминистерств, и госаппарат максимально ужался. Если раньше вопросом допустим, внутренней миграции занимался председатель комитета, у которого были заместители, аппарат, то сейчас, когда несколько министерств объединили в одно большое ведомство, миграционная проблематика спустилась на уровень начальника управления, у которого по определению меньше ресурсов, подчиненных, а работы стало больше. Получается, что раньше некоторыми проблемами в центре хоть как-то занимались, сейчас — нет.

Аналогичная ситуация происходит в регионах — аппарат акиматов сжимается, из-за уменьшения дотаций сокращается кормовая база для местных элит, решение социальных проблем в здравоохранении, образовании, культуре и так далее откладывается на неопределенное время. А ведь население верило, что нужно потерпеть, и завтра, когда реформы реализуются, все будет хорошо. Но оказалось, светлое будущее уже в прошлом, имело, как говорят теперь, временные границы.

Проблема в том, что к определенному уровню доходов привыкли все — и население, и местная элита. В регионе видят, что центр продолжает тратить деньги на имиджевые проекты. Что пропажа пары миллионов долларов в Астане — не повод для светской беседы, а в регионе — катастрофа. Поэтому контроль региональных финансов центром и его политика, когда вся ответственность за социальную проблематику возложена на областные акиматы, начинают вызывать определенное недовольство и у ставленников центра, и у местных политических и деловых кругов. Но столица не понимает общей ситуации. Сколько человек в кабмине имеют опыт работы в регионе? Всего три-четыре министра.

— Можно ли прогнозировать какие-нибудь акции неповиновения со стороны региональных элит?

— Ни один эксперт не сможет этого сказать, поскольку нет мониторинга настроений регионов: формальных, неформальных элит и населения. Центру, чтобы удержать ситуацию под контролем, нужно идти на реальную децентрализацию — часть контроля за финансами региона отдать в руки областных акиматов, создать эффективные каналы обратной связи, активизировать общественные приемные, исследовательские и мониторинговые проекты, повысить вес маслихатов и их контрольные функции. Это минимальный набор. Если центр продолжит игнорировать интересы регионов и максимально контролировать финансовые потоки, то возрастет риск, что региональные элиты начнут поддерживать неформальные структуры, о которых мы сказали выше, чтобы повысить градус давления на Астану.

Статьи по теме:
Казахстан

Не победить, а минимизировать

В Казахстане бизнес-сообщество призывают активнее включиться в борьбу с коррупцией, но начать эту борьбу предлагают с самих себя

Международный бизнес

Интернет больших вещей

Освоение IoT в промышленности позволит компаниям совершить рывок в производительности

Спецвыпуск

Бремя управлять деньгами

Замедление экономики разводит все дальше банки и реальный сектор

Бизнес и финансы

Номер с дворецким

Карта столичных гостиниц пополнилась новым объектом